以改革思維全面深化社會組織管理制度改革

王勁穎

（上海市社會團體管理局，上海 200125）

以改革思維全面深化社會組織管理制度改革

王勁穎

（上海市社會團體管理局，上海 200125）

自2014年4月1日起，上海全市范圍內(nèi)新成立行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等四類社會組織，可直接向市、區(qū)兩級社會組織登記管理機關(guān)依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。此前的2010年7月，上海已修訂《上海市促進行業(yè)協(xié)會發(fā)展規(guī)定》，以行業(yè)協(xié)會為切入點，開展了社會組織直接登記改革的探索實踐。與此前的探索實踐相比，2014年上海更加注重以改革思維，全面深化社會組織管理制度改革，體現(xiàn)為以戰(zhàn)略思維謀全局，注重加強頂層設(shè)計；以系統(tǒng)思維聚合力，注重完善配套制度；以創(chuàng)新思維增活力，注重探索先行先試。

改革；社會組織；管理制度

自2014年4月1日起，上海全市范圍內(nèi)新成立行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等四類社會組織，可直接向市、區(qū)兩級社會組織登記管理機關(guān)依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。此前，上海已以行業(yè)協(xié)會為切入點，開展了社會組織直接登記改革的探索實踐。2010年7月，上海市人大常委會修訂的《上海市促進行業(yè)協(xié)會發(fā)展規(guī)定》新增加一款：“申請設(shè)立行業(yè)協(xié)會的，應(yīng)當(dāng)向社團登記管理部門提出，并提交籌備申請書、章程草案等文件。社團登記管理部門在辦理登記手續(xù)過程中，應(yīng)當(dāng)聽取相關(guān)方面的意見”。與2010年的探索實踐相比，2014年上海更加注重以改革思維，全面深化社會組織管理制度改革。

一、以戰(zhàn)略思維謀全局，注重加強頂層設(shè)計

社會組織管理制度改革需要加強頂層設(shè)計和整體謀劃，要善于把解決社會組織直接登記的具體問題與解決社會組織健康有序發(fā)展的深層次問題結(jié)合起來，不能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳；要善于把社會組織發(fā)展的局部利益放在經(jīng)濟社會發(fā)展的全局利益中去把握，不能只見樹木、不見森林；要善于把放寬社會組織準(zhǔn)入與加強事中事后監(jiān)管統(tǒng)一起來，不能急功近利、投機取巧。為此，2014年3月，上海堅持兩手抓，堅持兩條腿走路，以市政府辦公廳名義出臺了《上海市社會組織直接登記管理若干規(guī)定》；以市委辦公廳、市政府辦公廳名義出臺了《關(guān)于完善社會組織綜合監(jiān)管體系促進社會組織健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》。

（一）注重放寬準(zhǔn)入，出臺《上海市社會組織直接登記管理若干規(guī)定》

1、明確直接登記的四類社會組織?！秶鴦?wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》明確：重點培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織。成立這些社會組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。《若干規(guī)定》則明確本規(guī)定適用于全市范圍內(nèi)行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等社會組織的登記管理。目前我國對行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等社會組織并未界定。為了便于基層操作，《若干規(guī)定》做了初步描述：行業(yè)協(xié)會商會類社會組織，是指由企業(yè)及其他經(jīng)濟組織自愿組成，實行行業(yè)服務(wù)和自律管理的社會團體。科技類社會組織，是指自然科學(xué)、技術(shù)科學(xué)領(lǐng)域的學(xué)術(shù)性、科普性、綜合性社會組織。公益慈善類社會組織，是指從事社會福利、救災(zāi)救助、社會保障及社會事務(wù)的社會服務(wù)類社會組織和教育、衛(wèi)生、文化、體育、生態(tài)環(huán)境等社會事業(yè)類社會組織。城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，是指圍繞城鄉(xiāng)社區(qū)居民的多樣化需求提供服務(wù)的社會組織。

2、明確雙重管理的三類社會組織。國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長馬凱在《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說明》中指出：考慮到政治法律類、宗教類等社會組織以及境外非政府組織在華代表機構(gòu)的情況比較復(fù)雜，成立這些社會組織，在申請登記前，仍需要經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意。為此，《若干規(guī)定》明確，政治法律類、宗教類、涉外類等社會組織的登記仍實行雙重管理。

3、進行直接登記的流程再造。一是簡化登記流程?！度舾梢?guī)定》明確：成立社會組織，申請人可直接向登記管理機關(guān)依法申請登記。成立社會組織，申請人可直接向登記管理機關(guān)依法申請登記。社會組織需要注銷的，應(yīng)當(dāng)在完成清算工作后，直接向登記管理機關(guān)申請注銷登記。簡單而言，四類直接登記社會組織的成立、變更、注銷登記，不需要業(yè)務(wù)主管單位的前置審查。同時，《若干規(guī)定》也規(guī)定：登記管理機關(guān)受理成立、變更和注銷登記申請，對需要征詢意見的，應(yīng)當(dāng)以征詢函的形式征詢相關(guān)部門意見，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)予以配合。二是縮短登記時限。四類直接登記社會組織的成立、變更、注銷登記的時限分別由60、20、20個工作日縮短為30、5、10個。

4、強調(diào)社會組織自律自治?！度舾梢?guī)定》明確：社會組織應(yīng)當(dāng)健全以章程為核心的獨立自主、權(quán)責(zé)明確、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效的社會組織內(nèi)部治理機制，完善自律承諾，主動履行重大事項報告和信息披露，依法接受登記管理機關(guān)的年度檢查和各相關(guān)部門的管理和監(jiān)督。

（二）注重事中事后監(jiān)管，出臺《關(guān)于完善社會組織綜合監(jiān)管體系促進社會組織健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》

1、構(gòu)建多元治理的綜合監(jiān)管體系。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》在第三十九章“加強社會組織建設(shè)”的第二節(jié)“加強社會組織監(jiān)管”中提出：完善法律監(jiān)督、政府監(jiān)督、社會監(jiān)督、自我監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)管體系。健全法律法規(guī)，嚴(yán)格依法監(jiān)管。建立社會組織監(jiān)管機制和管理信息平臺，制定社會組織行為規(guī)范和活動準(zhǔn)則，提高政府監(jiān)管效力。實行社會組織信息公開和評估制度，完善失信懲罰機制，強化社會監(jiān)管。引導(dǎo)社會組織完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提高自律性?！吨笇?dǎo)意見》在《規(guī)劃綱要》大框架的基礎(chǔ)上，進一步強化對社會組織的自律自治要求，并加強社會監(jiān)督、法律監(jiān)督與政府監(jiān)管，實現(xiàn)從單一行政監(jiān)管到多元治理的轉(zhuǎn)變。

2、強調(diào)自我監(jiān)督和社會監(jiān)督。值得關(guān)注的是，《指導(dǎo)意見》在法律監(jiān)督、政府監(jiān)督、社會監(jiān)督、自我監(jiān)督等四個方面中，將自我監(jiān)督（即社會組織自律自治）放在首位，同時強調(diào)社會監(jiān)督。具體包括健全社會組織內(nèi)部治理機制、建立重大事項報告制度、加大信息披露制度、促進同業(yè)規(guī)范、拓展政務(wù)信息發(fā)布渠道等多項內(nèi)容。

二、以系統(tǒng)思維聚合力，注重完善配套制度

社會組織管理制度改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。全面深化改革作為事關(guān)全局的重大戰(zhàn)略部署，決不能單兵突進、顧此失彼。用系統(tǒng)方法謀劃改革，必須把握改革的整體性。以系統(tǒng)思維匯聚改革合力，就要從改革配套上下功夫，在協(xié)調(diào)各方上做文章，使各項改革相互配合、相得益彰。為此，上海市民政局、上海社會團體管理局以《若干規(guī)定》和《指導(dǎo)意見》為核心，配套出臺了《關(guān)于引導(dǎo)本市社會組織填寫自律承諾書的通知》、《上海市四類直接登記社會組織章程示范文本》、《上海市社會組織重大事項報告指引》、《上海市社會組織信息公開指引》等一系列文件。

（一）根據(jù)完善自律承諾的要求，出臺《關(guān)于引導(dǎo)本市社會組織填寫自律承諾書的通知》

《上海市民政局、上海社會團體管理局關(guān)于引導(dǎo)本市社會組織填寫自律承諾書的通知》根據(jù)本市三類社會組織的不同特點，分別制訂了社會團體自律承諾書（樣本）、民辦非企業(yè)單位自律承諾書（樣本）、基金會自律承諾書（樣本）。同時，規(guī)定了兩個監(jiān)督管理程序：一是回訪。登記管理機關(guān)在申請人領(lǐng)取批準(zhǔn)文件和登記證書后，可對申請人所設(shè)立的社會組織進行回訪，重點了解申請人所作的承諾是否真實、有效、完整、準(zhǔn)確。二是處理。回訪中發(fā)現(xiàn)申請人的登記事項有不符合法定條件、弄虛作假、騙取登記的，登記管理機關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)相關(guān)法規(guī)予以撤銷登記；發(fā)現(xiàn)申請人有不遵守其他承諾行為的，可以責(zé)令其改正，限期提交整改報告。社會組織違反承諾的行為，記入該社會組織的失信行為記錄。

（二）根據(jù)健全內(nèi)部治理機制的要求，出臺《上海市四類直接登記社會組織章程示范文本》

上海市民政局、上海社會團體管理局印發(fā)了《上海市四類直接登記社會組織章程示范文本》，包括社會團體章程示范文本、行業(yè)協(xié)會章程示范文本、民辦非企業(yè)單位（法人）章程示范文本、公募基金會章程示范文本、非公募基金會章程示范文本等5個范本。其中都新增了“年度檢查、重大事項報告及信息公開”章節(jié)，其主要內(nèi)容是，社會組織按照規(guī)定接受登記管理機關(guān)組織的年度檢查。按照登記管理機關(guān)重大事項報告的相關(guān)要求和指引，履行報告義務(wù)。按照登記管理機關(guān)信息公開的相關(guān)要求，履行信息公開義務(wù)。

（三）根據(jù)建立重大事項報告制度的要求，出臺《上海市社會組織重大事項報告指引》

上海市民政局、上海社會團體管理局印發(fā)了《上海市社會組織重大事項報告指引》，明確社會組織按照國家和本市以及自身章程的有關(guān)規(guī)定，合法、審慎、穩(wěn)妥地自行處理重大事項，并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。涉及行政審批和備案的，依照有關(guān)規(guī)定辦理。政府相關(guān)部門對社會組織報告的重大事項，視情給予指導(dǎo)和服務(wù)。鼓勵社會組織在重大事項報告的同時，主動進行信息公開，自覺接受社會監(jiān)督。同時，社會組織執(zhí)行重大事項報告的情況，納入規(guī)范化建設(shè)評估與社會組織信用體系建設(shè)的重要內(nèi)容，并作為社會組織獲評先進、獲得政府資助和獎勵的重要參考。

（四）根據(jù)加大信息披露制度的要求，出臺《上海市社會組織信息公開指引》

上海市民政局、上海社會團體管理局印發(fā)了《上海市社會組織信息公開指引》，具體包括《上海市社會團體信息公開指引》、《上海市民辦非企業(yè)單位信息公開指引》、《上海市基金會信息公開指引》。其中都將信息公開與社會組織年度檢查、評估評選、購買服務(wù)、誠信檔案掛鉤。登記管理機關(guān)在開展年度檢查時，將開展信息公開的情況作為一項重要內(nèi)容；在進行社會組織評估、先進社會組織評選等有關(guān)活動時，將開展信息公開的情況作為一項重要指標(biāo)；在實施政府購買服務(wù)時，將開展信息公開的情況作為一項重要參考。社會組織不履行法定信息公開義務(wù)或者公布虛假信息的，由登記管理機關(guān)會同相關(guān)部門依法予以處理，相關(guān)情況記入誠信檔案。

三、以創(chuàng)新思維增活力，注重探索先行先試

30多年來的改革開放史，就是一部以創(chuàng)新把握機遇的歷史。2014年5月，習(xí)近平總書記在上海視察工作時，要求上海著力推進自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)、著力實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、著力培育和踐行社會主義核心價值觀、著力提高干部隊伍素質(zhì)。上海要深入貫徹全面落實習(xí)近平總書記在上海視察工作時的重要講話，按照“四個著力”新要求抓好工作，向黨和人民交出一份滿意答卷。上海社會組織工作要充分借鑒工商登記制度改革經(jīng)驗、上海自貿(mào)區(qū)改革經(jīng)驗以及兄弟省市社會組織管理制度改革經(jīng)驗，把創(chuàng)新擺在社會組織發(fā)展全局的核心位置，貫穿于社會組織工作的各個環(huán)節(jié)。

（一）探索社會組織負(fù)面清單管理模式

負(fù)面清單管理模式是指政府規(guī)定哪些經(jīng)濟領(lǐng)域不開放，除了清單上的禁區(qū)，其他行業(yè)、領(lǐng)域和經(jīng)濟活動都許可。凡是針對外資的與國民待遇、最惠國待遇不符的管理措施，或業(yè)績要求、高管要求等方面的管理措施均以清單方式列明。上海自貿(mào)區(qū)于去年9月29日正式成立，并于當(dāng)日公布了第一版外商投資負(fù)面清單。經(jīng)濟領(lǐng)域的負(fù)面清單管理模式，在社會領(lǐng)域也可以穩(wěn)步探索。具體而言，一是要細(xì)化負(fù)面清單。編制上海自貿(mào)區(qū)2013版負(fù)面清單主要依據(jù)國家外商投資的法律法規(guī)、試驗區(qū)總體方案、外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄、國務(wù)院制定或批準(zhǔn)的文件。試驗區(qū)負(fù)面清單還綜合了我國入世承諾、CEPA、ECFA和中國對外簽署的雙邊投資協(xié)議、締結(jié)或加入的國際公約等內(nèi)容。編制方法是按照國民經(jīng)濟行業(yè)分類。我國目前國民經(jīng)濟行業(yè)分類一共是20類，去除非經(jīng)濟組織的社會組織和國際組織，負(fù)面清單包括了國民經(jīng)濟18個經(jīng)濟行業(yè)門類，涉及89個大類、419個中類和1069個小類，編制特別管理措施共190項（約有17.8%的小類有特別管理措施）。與之相比，社會組織負(fù)面清單也應(yīng)在政治法律類、宗教類、涉外類社會組織這一大類基礎(chǔ)上，進一步細(xì)化種類和小類。二是要不斷修訂負(fù)面清單。今年全國兩會上，上海市市長楊雄在上海市代表團開放日上回答媒體提問時表示，上海自貿(mào)區(qū)將盡快推出2014版的負(fù)面清單，解決清單過長和透明度問題。社會組織的負(fù)面清單也要根據(jù)直接登記的實踐，不斷調(diào)整完善。三是要加大直接登記范圍。除了明確仍實行雙重管理政治法律類、宗教類、涉外類等社會組織之外，都可以逐步探索實行直接登記管理。

（二）探索社會組織注冊官制度

注冊官制度是指企業(yè)法人的登記注冊由具有注冊官職能的人員依法獨立受理并且核準(zhǔn)的制度,是集受理、審查、核準(zhǔn)為一體的三合一的現(xiàn)代登記制度,也是當(dāng)今國際通行的登記制度。注冊官制最為符合“商事便捷”原則的要求，但需要法制比較健全,整個社會信用管理制度比較完善等外部環(huán)境。目前，上海社會信用體系建設(shè)，尤其是上海社會組織信用體系建設(shè)已經(jīng)為探索社會組織注冊官制度初步奠定了基礎(chǔ)。上海市民政局、市社團局、市經(jīng)信委、市征信辦聯(lián)合印發(fā)了《社會組織信用信息記錄、共享和使用管理暫行辦法》和《社會組織失信行為記錄標(biāo)準(zhǔn)》。社會組織發(fā)生違法違規(guī)、違反章程和有關(guān)服務(wù)承諾等行為，按照嚴(yán)重失信和一般失信共28類記錄到社會組織信用信息管理系統(tǒng)，并通過上海市法人庫等在有關(guān)部門間進行共享。因此，企業(yè)法人登記的注冊官制度，在社會組織法人登記領(lǐng)域也可以積極探索。但考慮到社會組織登記有別于企業(yè)登記，可采取以下措施。一是要實行雙重注冊官審核機制。在審查過程中,由兩名以上注冊官進行審核。二是要實質(zhì)審查和形式審查相結(jié)合。登記管理機關(guān)對申請人提交的材料是否齊全、是否合法進行形式審查。在形式審查基礎(chǔ)上，也要對申請登記單位是否具備登記條件，申請登記事項是否屬實，提交的文件、證件是否真實、有效、合法、完整，是否符合國家法律、法規(guī)和政策規(guī)定等進行實質(zhì)審查。例如，對于擬成立的社會組織進行實地勘察，現(xiàn)場與發(fā)起人、負(fù)責(zé)人及從業(yè)人員進行談話。三是要從直接登記社會組織起步。社會組織注冊官制度可以先從直接登記的社會組織進行試點，取得經(jīng)驗后再逐步推開。

（三）探索社會組織注冊資金認(rèn)繳登記制

今年2月，國務(wù)院批準(zhǔn)《注冊資本登記制度改革方案》，通過改革公司注冊資本及其他登記事項，進一步放松對市場主體準(zhǔn)入的管制，降低準(zhǔn)入門檻，優(yōu)化營商環(huán)境，促進市場主體加快發(fā)展。注冊資本認(rèn)繳登記制是工商登記制度的一項改革措施。對按照法律、行政法規(guī)和國務(wù)院決定需要取得前置許可的事項，除涉及國家安全、公民生命財產(chǎn)安全等外，不再實行先主管部門審批、再工商登記的制度。商事主體向工商部門申請登記、取得營業(yè)執(zhí)照后即可從事一般生產(chǎn)經(jīng)營活動；對從事需要許可的生產(chǎn)經(jīng)營活動，持營業(yè)執(zhí)照和有關(guān)材料向主管部門申請許可。將注冊資本實繳登記制改為認(rèn)繳登記制，并放寬工商登記其他條件。簡單地講，工商登記制度由“先證后照”改為“先照后證”，透出“寬進+嚴(yán)管”的政策導(dǎo)向，有助于進一步激發(fā)市場活力。為了激發(fā)社會組織活力，也可以探索社會組織注冊資金認(rèn)繳登記制。一是要實行出資的承諾制。社會組織發(fā)起人應(yīng)當(dāng)對其認(rèn)繳出資額、出資方式、出資期限等自主約定，記載于章程，并在填寫自律承諾書時向登記管理機關(guān)進行承諾。二是要實行出資的公示制。社會組織發(fā)起人將出資方式、出資期限、繳納情況通過“上海社會組織網(wǎng)”向社會公示。社會組織發(fā)起人對繳納出資情況的真實性、合法性負(fù)責(zé)。三是要放寬注冊資金登記條件。除法律法規(guī)和相關(guān)文件政策對特定領(lǐng)域社會組織注冊資金最低限額另有規(guī)定之外，取消最低注冊資金的限制。注冊資金不再作為登記事項，無需提交驗資報告。這可以從直接登記的民辦非企業(yè)單位進行試點，逐步推廣到其他直接登記的社會組織。

（四）探索社會組織年度報告公示制度

工商改革年度檢驗驗照制度，將企業(yè)年度檢驗制度改為企業(yè)年度報告公示制度。企業(yè)應(yīng)當(dāng)按年度在規(guī)定的期限內(nèi)，通過市場主體信用信息公示系統(tǒng)向工商行政管理機關(guān)報送年度報告，并向社會公示，任何單位和個人均可查詢。企業(yè)年度報告的主要內(nèi)容應(yīng)包括公司股東（發(fā)起人）繳納出資情況、資產(chǎn)狀況等，企業(yè)對年度報告的真實性、合法性負(fù)責(zé)。根據(jù)《海南省人民政府印發(fā)關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干政策的通知》（瓊府〔2014〕5號）關(guān)于社會組織年檢實行年度報告制度的要求，海南省民政廳下發(fā)《關(guān)于社會組織年檢實行年度報告制度的通知》，對社會組織年檢實行年度報告制度。從上海情況來看，可以結(jié)合規(guī)范化建設(shè)評估工作，穩(wěn)步推進年度報告公示制度。一是要建立激勵機制。對規(guī)范化建設(shè)評估獲得3A級以上的社會組織實行年度報告制度。二是要建立抽查機制。登記管理機關(guān)可以對社會組織年度報告公示內(nèi)容進行抽查。經(jīng)檢查發(fā)現(xiàn)年度報告隱瞞真實情況、弄虛作假的，依法予以處罰，并將法定代表人、負(fù)責(zé)人等信息通報公安、財政、海關(guān)、稅務(wù)等有關(guān)部門。三是要建立黑名單制度。對未按規(guī)定期限公示年度報告的社會組織，登記管理機關(guān)將其載入活動異常名錄，提醒其履行年度報告公示義務(wù)。經(jīng)登記管理機關(guān)提醒，社會組織仍然未履行年度報告公示義務(wù)的，登記管理機關(guān)將其列入社會組織“黑名單”。

注釋：

[1]今年3月，《人民日報》刊登了《我們需要怎樣的“改革思維”》的系列文章。筆者嘗試將其運用到社會組織管理制度改革領(lǐng)域，僅代表個人觀點，文責(zé)自負(fù)。

D632

A

1671-5136(2014)03-0002-04

2014-08-16

王勁穎（1976－），男，浙江人，現(xiàn)任職于上海市社會團體管理局。