論中國濕地法律定義

李芳

論中國濕地法律定義

李芳

我國濕地資源豐富，在經(jīng)濟快速發(fā)展與資源日益短缺的矛盾中，確保濕地的可持續(xù)發(fā)展是構(gòu)建和諧社會的重要環(huán)節(jié)。我國尚未制定統(tǒng)一的全國性濕地保護法律，盡管一些省份頒布實施了濕地保護地方性法規(guī)，但對濕地的定義未能形成統(tǒng)一的意見。文章通過探討我國現(xiàn)有行政法規(guī)、地方性法規(guī)對于濕地的定義，結(jié)合我國濕地保護實際，提出對我國制定明確、統(tǒng)一的濕地法律定義立法的建議。

濕地；濕地保護；法律定義

一、我國相關(guān)濕地法律、法規(guī)的定義

濕地的概念自1956年由美國漁業(yè)和野生動物局提出后，僅是自然科學(xué)方面的定義就將近60種之多，而當(dāng)其概念引進法律領(lǐng)域后，世界各國對其爭論不一，至今尚無明確、統(tǒng)一的定義。l971年，《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》（下文簡稱《濕地公約》提出了濕地定義，即“濕地指不問其為天然或人工、長久或季節(jié)性之沼澤地、濕原、泥炭地或水域地帶，帶有或靜止或流動、或為淡水、半咸水或咸水水體者，包括低潮時水深不超過六米的水域”。［1］此后，這一定義在國際上使用較為廣泛。1992年，我國加入《濕地公約》，國內(nèi)相關(guān)政策、行動計劃等軟法，都不同程度借鑒和使用了《濕地公約》的定義，如《中國濕地保護行動計劃》《全國濕地保護工程規(guī)劃（2002—2030）》中適用該定義。

我國至今尚未制定全國性的統(tǒng)一、專門的《濕地保護法》，這是我國濕地法律體系立法上的空白。我國現(xiàn)有濕地保護法律體系主要是由履行《濕地公約》等國際公約的文件、政策，以及國內(nèi)制定的相關(guān)的憲法性規(guī)定、環(huán)境保護法有關(guān)規(guī)定、地方濕地保護條例而組成的。值得注意的是，在這一體系的規(guī)制下，我國法律尚未有明確的濕地的定義。

（一）我國法律、法規(guī)對濕地的規(guī)定

我國《憲法》沒有提到“濕地”一詞，主要是將濕地資源劃入水流、灘涂、草地等作為法律調(diào)整范疇，在2004年的《憲法修正案》中明確規(guī)定，“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。這意味著我國根本大法中對濕地資源的保護、開發(fā)、利用都提供基本的法律保障，并對其進行規(guī)制。

在其他法律法規(guī)層面上，2013年5月1日國家林業(yè)局《濕地保護管理規(guī)定》出臺，其中指出，“所稱濕地，是指常年或者季節(jié)性積水地帶、水域和低潮時水深不超過6米的海域，包括沼澤濕地、湖泊濕地、河流濕地、濱海濕地等自然濕地，以及重點保護野生動物棲息地或者重點保護野生植物的原生地等人工濕地”，［2］該法對濕地作出了與濕地公約不盡相同的定義。這一規(guī)定雖然不能取代全國性法律的統(tǒng)一調(diào)整和規(guī)范的作用，但這是第一個全國意義上的濕地保護的行政規(guī)定，意味著我國的濕地立法取得一定的進展。

（二）我國法律法規(guī)對濕地資源的規(guī)范

我國目前頒布實施的《環(huán)境保護法》《土地管理法》《水法》《海洋法》《漁業(yè)法》《野生動物保護法》《自然保護區(qū)條例》等法律法規(guī)對濕地資源都分別進行相應(yīng)的規(guī)范。如我國《自然保護區(qū)條例》對于“具有特殊保護價值的濕地”，規(guī)定應(yīng)建立自然保護區(qū)；《海洋環(huán)境保護法》對“濱海濕地”明確提出其定義；《漁業(yè)法》對在內(nèi)水或者灘涂從事養(yǎng)殖和水生動植物捕撈的活動作出了禁限規(guī)定；《野生動物保護法》對重要保護的野生動物棲息地作出管理規(guī)定；《水污染防治法》對于河流渠道和水庫的污染防治作出了明確的規(guī)定；《土地管理法》則是對于養(yǎng)殖水面規(guī)定應(yīng)進行土地用途管制。由此可見，濕地是由土地、水域、動植物等有機結(jié)合的生態(tài)系統(tǒng)，在實踐中，我國相關(guān)環(huán)境保護法律、法規(guī)將其納入其特定的法律調(diào)整范圍。

二、我國地方性法規(guī)對于濕地的定義

現(xiàn)今，我國黑龍江、廣東、遼寧、四川、西藏等16個省份都制定并實施了地方濕地保護條例，還有一些省份尚在準備制定、審議法規(guī)階段。各省在制定濕地保護地方法規(guī)時，主要是借鑒《濕地公約》規(guī)定，根據(jù)轄區(qū)的地理位置、濕地類型以及特點來界定濕地定義的，因此，現(xiàn)已施行的濕地保護條例對濕地的界定不盡相同。值得注意的是，大部分省份的地方人民代表大會在制定濕地保護條例（草案）時都公布了相關(guān)的說明，基本都將濕地的定義的立法意圖作為重要說明的內(nèi)容，進行比較研究后對各地濕地的定義，可以體現(xiàn)為以下幾個特征：

（一）個別省份在立法中，濕地不包含人工濕地的內(nèi)容

《中國濕地保護行動計劃》將人工濕地作為濕地類型之一，其中提出，人工濕地除了稻田、水庫外，還包括渠道、塘堰和精養(yǎng)魚塘。［3］但是，我國法學(xué)理論界對于濕地存在另一種看法，一些學(xué)者認為不宜包含人工濕地的范圍，因此，一些省份在制定地方性立法時，將人工濕地排除在法律保護范圍之外。比如黑龍江省濕地保護條例的立法者認為由于人工濕地流動性、變化性較大，［4］在《黑龍江省濕地保護條例》中不包含對人工濕地的規(guī)范。

（二）部分內(nèi)陸省份的濕地定義不包含海岸類型濕地

對于一些內(nèi)陸省份，不存在海岸類型的濕地，根據(jù)這些省份的濕地類型和特點，選擇了在立法上排除海岸濕地的范圍，如江西省，黑龍江省、內(nèi)蒙古自治區(qū)，以突顯地方性法規(guī)制定的靈活性。如江西省作出了特別說明，結(jié)合地方的實際，由于未涉及海洋，將其排除在濕地的類型之外。內(nèi)蒙古自治區(qū)同樣不是沿海的省份，因此也只確定了河流、湖泊、沼澤和水庫等4種濕地類型作為保護對象。

（三）個別省份排除其他環(huán)境保護法律、法規(guī)已規(guī)范的濕地范疇

個別省份未將稻田作為濕地保護的范疇。內(nèi)蒙古提出考慮到稻田在轄區(qū)內(nèi)的面積較少，而且國家已經(jīng)有基本農(nóng)田保護法對稻田規(guī)定了更嚴格的保護，所以沒有把稻田納入到法規(guī)中來，其稻田濕地類型的保護由《中華人民共和國基本農(nóng)田保護條例》規(guī)范。同時，四川在地方濕地保護條例中未將江河考慮在濕地保護范圍之內(nèi)，主要原因是其轄區(qū)內(nèi)的江河已有《中華人民共和國水法》進行保護，相關(guān)法律、法規(guī)進行調(diào)整，故未將其納入調(diào)整和保護范圍。

（四）一些省份增加了重要濕地的規(guī)定

重要濕地保護是符合《濕地公約》保護宗旨，并得到我國相關(guān)部門和專家學(xué)者的認可的地域，對其進行規(guī)范，既突出地方濕地保護的重點，也明確了濕地保護的主要范圍。我國江西、甘肅、吉林、四川和新疆等省份都對此作了規(guī)定。江西《濕地保護條例》特別規(guī)定了重要濕地，規(guī)定其是被列入國際、國家或省重要濕地名錄的范圍的濕地。甘肅省則是結(jié)合本省實際，重新對濕地的概念進行了規(guī)范，主要就是在考慮到今后對濕地進行分級分類保護管理的需要，專門在其法規(guī)中增加了“重要濕地”的概念。

（五）部分省份強調(diào)濕地應(yīng)具有生態(tài)功能

濕地具有較好的生態(tài)功能，如涵養(yǎng)水源、補充地下水、提供生物棲息地等，因此浙江省、四川省、寧夏回族自治區(qū)等一些省份在地方濕地保護立法中強調(diào)其生態(tài)功能，陜西省規(guī)定濕地應(yīng)當(dāng)是具有重要生態(tài)功能的地帶，而浙江省主要從野生生物生長和生態(tài)調(diào)控功能兩方面考慮來定義濕地，四川省則特別規(guī)定，具有重要生態(tài)功能的濕地范圍才能列入濕地保護條例中調(diào)整和保護。

（六）少數(shù)省份規(guī)定濕地應(yīng)是由有相關(guān)部門認定的地域范圍

黑龍江在定義濕地時，在其條例中特別強調(diào)濕地應(yīng)當(dāng)是“經(jīng)過認定的地域”。《云南濕地保護條例》同樣將濕地規(guī)定為需要經(jīng)過認定的區(qū)域。這意味著如果具備了濕地的特征，但沒有經(jīng)過相關(guān)部門的認證的，也不能劃入法律所調(diào)整和保護的濕地范圍。而甘肅省則專門規(guī)定濕地必須是“列入縣級以上人民政府保護名錄的濕地領(lǐng)域”，這在一定程度上也意味著濕地是須經(jīng)認定的領(lǐng)域。

三、對我國濕地的法律定義的立法建議

現(xiàn)階段，在生態(tài)文明的背景下，我國應(yīng)制定全國性保護濕地的專門法律，其中，明確、統(tǒng)一我國濕地的法律定義有著重要的意義。從我國現(xiàn)已制定濕地相關(guān)的法規(guī)、地方性保護法規(guī)中，可以看出，對于濕地的法律定義，一是直接采用了《濕地公約》定義，沿襲其表述，或者在這一定義的基礎(chǔ)上結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H進行進一步規(guī)范，符合國際上對濕地的理解。二是根據(jù)國家林業(yè)局公布的《濕地保護管理規(guī)定》提出的定義，在全國有一定的適用性，此定義相比較為通俗易懂，因此，上述兩種定義都有其可取之處。而對于制定全國性的專門濕地保護法律而言，筆者認為，兩者相較而言，采用《濕地公約》的法律定義更為合適。

首先，從履行國際公約責(zé)任的角度出發(fā)，由于我國是《濕地公約》的簽約國，根據(jù)國際條約優(yōu)先適用的原則，在我國沒有聲明保留條款的情形下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用國家條約。因此，在我國還沒有全國性的濕地保護法律，對濕地的法律概念并不明確的前提下，我國可以優(yōu)先適用該公約的定義。從我國部分省份現(xiàn)已制定的地方濕地保護法規(guī)可以看出，大多都對于《濕地公約》中的定義進行了一定的借鑒，如廣東省在濕地保護的地方性法規(guī)中對濕地公約的定義直接沿襲使用，甘肅省立法工作者指出“在給濕地定義時，在保留《國際濕地公約》關(guān)于濕地定義基本原意的同時，參照其他省市的寫法，結(jié)合我省實際，重新對濕地的概念進行了規(guī)范”。而內(nèi)蒙古則是指出其濕地概念的界定是重點和難點，是依照《濕地公約》和國家17部委的《中國濕地保護行動計劃》進行界定的濕地的內(nèi)涵，而同時根據(jù)內(nèi)蒙古實際情況，在條例中列舉了濕地的外延。這些地方性法規(guī)基本在《濕地公約》的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方的實際，對濕地的定義作出了界定。對于全國性濕地保護的實際而言，由于具有多種濕地類型，因此，不必像一些省份一樣排除海洋濕地的類型。我國目前大多數(shù)省份立法實踐是將人工濕地納為保護范圍，因此，可以通過借鑒，將一些重要的人工濕地納入保護的范圍內(nèi)。我國在制定全國性濕地保護專門的法律中使用濕地公約的定義是可行的。

當(dāng)然，一些省份認為《濕地公約》的定義存在一定的問題，如浙江省的立法工作者認為,對于濕地公約的定義，不少地方反映，這一定義學(xué)術(shù)性較強、管理范圍過大，實踐中不容易操作。而吉林省立法工作者認為“自1992年我國加入《濕地公約》后，新制定、修訂的一些法律法規(guī)中直接使用了濕地概念，但這些規(guī)定大都具有高度的概括性和原則性，往往只是在表述時一帶而過，缺乏具體的詳細規(guī)定，操作性極差，僅具有宣示作用”。這是這一定義的弊端，這需要我國進一步進行規(guī)制，盡快出臺統(tǒng)一的全國性濕地保護法律，更好的規(guī)制這一定義。

其次，對于《濕地保護管理規(guī)定》提出的濕地的概念應(yīng)當(dāng)給予一定的重視。由于《濕地保護管理規(guī)定》是由國家林業(yè)局頒布施行的，而我國全國人大常委會授權(quán)林業(yè)局為《國際濕地公約》的執(zhí)行主體，因此有學(xué)者認為可以從法律上將林業(yè)局理解為我國濕地保護的行政主管部門。［5］這一定義的規(guī)定重點保護的是自然濕地，減少人工濕地保護類型（突出保護重點野生動植物的棲息地和原生地），其優(yōu)勢是明確了濕地保護的范圍，在實踐中具有行政管理的可操作性。

但是，值得注意的是，該規(guī)定主要是在林業(yè)系統(tǒng)對濕地的保護和管理進行規(guī)范。同時，這與我國《野生動物保護法》和《野生植物保護條例》的賦予林業(yè)部門以一定的管理職能有一定聯(lián)系?！兑吧鷦游锉Ｗo法》規(guī)定“國務(wù)院林業(yè)行政主管部門主管全國陸生野生動物管理工作”，同時規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市政府林業(yè)行政主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)陸生野生動物管理工作”。而我國《野生植物保護條例》中規(guī)定“國務(wù)院林業(yè)行政主管部門主管全國林區(qū)內(nèi)野生植物和林區(qū)外珍貴野生樹木的監(jiān)督管理工作”。因此，由于林業(yè)局等部門在管理體制上的有一定法定職責(zé)，所以在《濕地保護管理規(guī)定》中特別將兩類人工濕地納入其保護和管理的保護范圍，在關(guān)于《濕地保護管理規(guī)定》的說明中，對于這個概念作出了解釋，認為《濕地公約》對濕地的定義內(nèi)容較為寬泛，不僅包括江河、湖泊、濱海和沼澤等自然濕地，也包括稻田、水庫、魚塘、污水處理場所等人工濕地，全部照搬其內(nèi)容作為《濕地保護管理規(guī)定》中的濕地定義不適合我國國情。［6］而對于稻田、水庫等人工濕地，則留給其他部門具體規(guī)制?？梢姡@一定義具有一定的局限性。

最后，濕地是一種多類型、多層次的復(fù)雜生態(tài)系統(tǒng)，對于人工濕地而言，不應(yīng)僅從生態(tài)學(xué)意義的角度，即維持動植物生態(tài)多樣性的繁殖地和棲息地來進行限制，還應(yīng)當(dāng)注意到濕地同時具有其他的生態(tài)功能，如調(diào)節(jié)水文，維持水資源、調(diào)節(jié)大氣、維持生態(tài)體系的協(xié)調(diào)?！稘竦乇Ｗo管理規(guī)定》中雖然對人工濕地的定義是采取列舉式和概括式的結(jié)合規(guī)定，但在該規(guī)定的立法說明中，明確指出該規(guī)定是將稻田、水庫等具有重要生態(tài)功能的人工濕地排除于法律調(diào)整范圍之外，如果今后全國性立法采用這一定義，則無法體現(xiàn)對濕地資源的統(tǒng)一保護和管理?；诖?，筆者認為，對于具有重要生態(tài)功能的濕地，不論天然或是人工的濕地，都應(yīng)在法律的調(diào)整范圍之內(nèi)，因此，在沒有更全面對濕地定義進行規(guī)制的情形下，采用濕地公約的定義更為適宜。

［1］周玉玲.從《濕地公約》到《世界自然憲章》［J］.大慶社會科學(xué)，2008，（1）.

［2］國家林業(yè)局濕地保護管理規(guī)定［EB/OL］.［2013-4-09］.http://www.greentimes.com/green/news/lyyf/zcfg/content/013-04/09/content_216522.htm.

［3］國家林業(yè)局，等.中國濕地保護行動計劃［C］.汪松年.上海市濕地利用和保護研討會論文集.上海：上?？茖W(xué)技術(shù)出版社，2002.

［4］韓連生.關(guān)于《黑龍江省濕地保護條例（草案）》的說明［N］.黑龍江省人大常委會公報，2003-04-10.

［5］呂忠梅.濕地保護呼喚明確的法律概念［J］.環(huán)境保護，2013，（1）.

［6］國家林業(yè)局.關(guān)于《濕地保護管理規(guī)定》的說明［N］.中國綠色時報，2013-04-09.

［責(zé)任編輯：寧春園］

D922.6

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1673-8616（2014）03-0085-03

2013-11-16

2013年度廣西法學(xué)會重點立項項目《廣西濕地保護與管理立法研究》（2013-9）

李芳，廣西警官高等?？茖W(xué)校法律系講師（廣西南寧，530023）。