財(cái)政支出監(jiān)督之法律解析

●寇鐵軍 胡俊杰

隨著政府財(cái)政收入的增長(zhǎng)，政府的財(cái)政支出規(guī)模和范圍都在不斷擴(kuò)大，與此同時(shí)，對(duì)財(cái)政支出的監(jiān)督也得到了重視。然而，在財(cái)政支出監(jiān)督中，最根本的問(wèn)題是法律制度的缺失和不完善，因此加強(qiáng)財(cái)政支出的立法工作是當(dāng)前加強(qiáng)財(cái)政支出監(jiān)督的一項(xiàng)重要工作。由于財(cái)政支出監(jiān)督涉及的問(wèn)題廣泛，其立法工作不局限于某一具體法律的制定和修改，而是涉及整個(gè)財(cái)政支出監(jiān)督法律體系的構(gòu)建問(wèn)題，因此，本文擬對(duì)財(cái)政支出監(jiān)督進(jìn)行法律解析，從法律規(guī)范、法律關(guān)系和法律責(zé)任三個(gè)方面對(duì)財(cái)政支出監(jiān)督法律體系構(gòu)建中涉及的基礎(chǔ)問(wèn)題進(jìn)行分析。

一、財(cái)政支出監(jiān)督之法律規(guī)范分析

法律規(guī)范是法的要素的重要組成部分，其內(nèi)容一般包括三個(gè)方面：規(guī)則、原則和概念（張文顯：《法哲學(xué)范疇研究（修訂版）》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2001年版，第48-49頁(yè)）。雖然概念是研究問(wèn)題的基礎(chǔ)，但基于導(dǎo)論部門(mén)已就本文涉及的重要概念有所論述，此處不再對(duì)財(cái)政支出監(jiān)督涉及的概念加以進(jìn)一步探討，而主要研究財(cái)政支出監(jiān)督之法律規(guī)制和法律原則。

（一）財(cái)政支出監(jiān)督之法律原則

法律原則是法律的基礎(chǔ)性真理或原理，為其他規(guī)則提供基礎(chǔ)性或本源的綜合性規(guī)則或原理，是法律行為、法律程序、法律決定的決定性規(guī)則，是其他法律要素的基礎(chǔ)、本源或出發(fā)點(diǎn)。按產(chǎn)生的基礎(chǔ)不同，可將法律原則分為政策性法律原則和公理性法律原則。公理性法律原則是從社會(huì)關(guān)系性質(zhì)中產(chǎn)生并得到廣泛認(rèn)同的，被奉為法律公理的法律原則，這是嚴(yán)格意義上的法律原則。作為一個(gè)法律部門(mén)的財(cái)政支出監(jiān)督，其公理性原則包括財(cái)政監(jiān)督之權(quán)力制約原則，即監(jiān)督本身是一種權(quán)力對(duì)另一種權(quán)力的制約，財(cái)政權(quán)作為三權(quán)分立體制下的行政權(quán)，必然要受到立法權(quán)和司法權(quán)的制約；財(cái)政支出之民主法治原則，即在現(xiàn)代民主制度下的財(cái)政支出，因財(cái)政收入主要來(lái)源于公民稅收而必然要受到民主法治原則的約束；財(cái)政支出之公平正義原則，即財(cái)政支出作為國(guó)家分配社會(huì)財(cái)富的一種方式，是基于社會(huì)公平正義而對(duì)國(guó)民收入的再次分配，相同的情況相同處理，反對(duì)歧視和不合理的優(yōu)待；財(cái)政支出法定原則，即財(cái)政支出的支出范圍、支出數(shù)額、支出方式、支出對(duì)象等都要具有法律依據(jù)。這些公理性原則在整個(gè)財(cái)政支出監(jiān)督法律體系構(gòu)建中起基礎(chǔ)性作用，貫穿其始終。

政策性原則是國(guó)家和其他政治共同體關(guān)于必須達(dá)到的目的或目標(biāo)，或?qū)崿F(xiàn)某一時(shí)期、某方面的任務(wù)而做出的方略，通常是關(guān)于社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、國(guó)防的發(fā)展目標(biāo)、戰(zhàn)略措施或社會(huì)動(dòng)員等問(wèn)題，往往具有鮮明的時(shí)代特色和民族特色。現(xiàn)階段我國(guó)財(cái)政支出的政策性原則主要體現(xiàn)在公共原則，即財(cái)政支出以滿(mǎn)足公共需要為目標(biāo)；協(xié)調(diào)原則，即財(cái)政支出在社會(huì)成員之間起到協(xié)調(diào)的作用；效率原則，即財(cái)政支出在考慮公平的同時(shí)也要兼顧效率；適度原則，即財(cái)政支出有一個(gè)特定的度，既不能過(guò)度支出而造成巨額赤字和國(guó)庫(kù)虧空，也不能不支出而影響社會(huì)公共職能的發(fā)揮。財(cái)政支出的政策性原則還包括自由平等、人權(quán)保障、社會(huì)發(fā)展等原則。這些政策性原則是現(xiàn)階段關(guān)于財(cái)政支出監(jiān)督所遵循的尺度。

（二）財(cái)政支出監(jiān)督之法律規(guī)則

規(guī)則是由權(quán)威部門(mén)頒行或社會(huì)習(xí)俗中包含的關(guān)于人們行為的準(zhǔn)則、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定等。法律規(guī)則是規(guī)定法律上的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的準(zhǔn)則、標(biāo)準(zhǔn)，或是賦予某種事實(shí)狀態(tài)以法律意義的指示、規(guī)定。財(cái)政支出監(jiān)督之法律規(guī)則具體確定了財(cái)政支出監(jiān)督過(guò)程中的監(jiān)督規(guī)則和財(cái)政支出規(guī)則，它比財(cái)政支出監(jiān)督法律原則更加具體，更加具有針對(duì)性和指導(dǎo)意義。比如我國(guó)《政府采購(gòu)法》第二十六條確立了“（一）公開(kāi)招標(biāo)；（二）邀請(qǐng)招標(biāo)；（三）競(jìng)爭(zhēng)性談判；（四）單一來(lái)源采購(gòu)；（五）詢(xún)價(jià)；（六）國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)認(rèn)定的其他采購(gòu)方式”的政府采購(gòu)方式，這一法律規(guī)則明確了政府采購(gòu)可能采取的方式，對(duì)政府采購(gòu)行為具有規(guī)范作用。

法律規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu)包括假定條件、行為模式和法律后果三個(gè)部分。所謂假定條件，是指法律規(guī)則中有關(guān)適用該規(guī)則的條件和情況的限定和要求，即法律規(guī)則在什么時(shí)間、空間、對(duì)什么人適用以及在什么情境下法律規(guī)則對(duì)人的行為有約束力的問(wèn)題。盡管在上述法律規(guī)則中沒(méi)有明文規(guī)定假定條件，實(shí)際在該規(guī)則之中隱含著 “進(jìn)行政府采購(gòu)”的假定。所謂行為模式，指法律規(guī)則中規(guī)定人們?nèi)绾尉唧w行為的模式部分，它是從人們大量的實(shí)際行為中概括出來(lái)的法律行為要求，它是指示人們?cè)谔囟ǖ那闆r或行動(dòng)中應(yīng)如何具體行為的規(guī)定。上述關(guān)于政府采購(gòu)方式的法律規(guī)則之中，明確了“公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢(xún)價(jià)和國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)認(rèn)定的其他采購(gòu)方式”的行為模式，這也正是該法律規(guī)則的核心部分。所謂法律后果，指法律規(guī)則中規(guī)定人們?cè)谧龀龇匣虿环闲袨槟Ｊ降囊髸r(shí)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的結(jié)果的部分，是法律規(guī)則對(duì)人們具有法律意義的行為的態(tài)度。上述法律規(guī)則中的法律后果在該部法律的第七十一條加以體現(xiàn)。具體規(guī)定為：“采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)有下列情形之一的，責(zé)令限期改正，給予警告，可以并處罰款，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，由其行政主管部門(mén)或者有關(guān)機(jī)關(guān)給予處分，并予通報(bào)：（一）應(yīng)當(dāng)采用公開(kāi)招標(biāo)方式而擅自采用其他方式采購(gòu)的”，即責(zé)令限期改正，給予警告，可以并處罰款，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，由其行政主管部門(mén)或者有關(guān)機(jī)關(guān)給予處分，并予通報(bào)是該法律規(guī)則確立的法律后果。由此可見(jiàn)，法律規(guī)則與法律條文并非一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系，上述例子中就是多個(gè)法律條文對(duì)應(yīng)一個(gè)法律規(guī)則，有時(shí)一個(gè)法律條文可以對(duì)應(yīng)多個(gè)法律規(guī)則。研究財(cái)政支出監(jiān)督之法律規(guī)則，是完善和制定財(cái)政支出監(jiān)督相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)，發(fā)揮其在立法上的技術(shù)指導(dǎo)作用。

二、財(cái)政支出監(jiān)督之法律關(guān)系分析

法律關(guān)系的概念，最初起源于民法（實(shí)踐中對(duì)羅馬法規(guī)則的需要，引起了學(xué)術(shù)研究上的重視，生活在18世紀(jì)末至19世紀(jì)初的薩維尼（1779-186）將其主要精力放在對(duì)羅馬法史的研究上，先后發(fā)表了 《中世紀(jì)羅馬法史》(1815一1831)和 《現(xiàn)代羅馬法制度》(1840—1849)，從羅馬法債的關(guān)系中引申出法律關(guān)系的概念，自此，在文字表述上的“法律關(guān)系”概念正式出現(xiàn)）。但現(xiàn)在，無(wú)論是憲法、民法、刑法、訴訟法，還是環(huán)境法、經(jīng)濟(jì)法、勞動(dòng)法等都在使用著法律關(guān)系的概念，成為法律視角下研究各種社會(huì)問(wèn)題的一個(gè)基礎(chǔ)性概念。所謂法律關(guān)系，就是法律規(guī)范調(diào)整社會(huì)活動(dòng)所形成的人與人之間的權(quán)利與義務(wù)、職權(quán)與責(zé)任關(guān)系。而財(cái)政支出監(jiān)督法律關(guān)系是指法律規(guī)范在調(diào)整財(cái)政支出監(jiān)督活動(dòng)過(guò)程之中所形成的不同主體之間的權(quán)利與義務(wù)、職權(quán)與責(zé)任的法律關(guān)系。

財(cái)政支出監(jiān)督法律關(guān)系有與其他法律關(guān)系一致的共性，主要體現(xiàn)在：首先，財(cái)政支出監(jiān)督法律關(guān)系與財(cái)政支出監(jiān)督法律規(guī)范有著不可分割的聯(lián)系。財(cái)政支出監(jiān)督法律關(guān)系是以財(cái)政支出監(jiān)督法律規(guī)范為基礎(chǔ)的，而財(cái)政支出監(jiān)督法律規(guī)范只有在具體的財(cái)政支出監(jiān)督法律關(guān)系之中才能夠得以體現(xiàn)。由于財(cái)政支出監(jiān)督法律規(guī)范體現(xiàn)為財(cái)政監(jiān)督法律規(guī)范之中關(guān)于財(cái)政支出的部分和財(cái)政支出規(guī)范之中關(guān)于監(jiān)督的部分，所以財(cái)政支出監(jiān)督法律關(guān)系也體現(xiàn)為這兩個(gè)方面。其次，財(cái)政支出監(jiān)督法律關(guān)系是以法律上的財(cái)政支出監(jiān)督權(quán)利和財(cái)政支出監(jiān)督義務(wù)為內(nèi)容的社會(huì)關(guān)系，所以在本質(zhì)上財(cái)政支出監(jiān)督法律關(guān)系是一種合法的法律關(guān)系。除共性以外，財(cái)政支出監(jiān)督法律關(guān)系的主體、客體和內(nèi)容還有其自身的特性。

（一）財(cái)政支出監(jiān)督法律關(guān)系的主體

法律關(guān)系的主體是指法律關(guān)系的參加者，即法律關(guān)系中權(quán)利的享有者和義務(wù)的承擔(dān)者。通常情況下法律關(guān)系的主體包括公民、法人和國(guó)家?；谪?cái)政法律關(guān)系的基本方面具有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的無(wú)償“讓渡”性質(zhì)，財(cái)政支出監(jiān)督法律關(guān)系的權(quán)利主體概括起來(lái)是國(guó)家。然而，概括的財(cái)政支出監(jiān)督法律關(guān)系可以具體化為一些特定的針對(duì)財(cái)政支出的監(jiān)督關(guān)系——國(guó)家立法機(jī)關(guān)和國(guó)家司法機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政支出的監(jiān)督、政府對(duì)財(cái)政部門(mén)財(cái)政支出行為的監(jiān)督、財(cái)政部門(mén)對(duì)具體使用財(cái)政資金的監(jiān)督等，在這些不同的具體財(cái)政支出監(jiān)督法律關(guān)系之中，其權(quán)利主體又呈現(xiàn)出多元化的特點(diǎn)，包括國(guó)家、政府、財(cái)政部門(mén)以及以某個(gè)（些）人為代表的民眾。財(cái)政支出監(jiān)督法律關(guān)系的義務(wù)主體是財(cái)政支出權(quán)的行使者和財(cái)政支出行為的實(shí)施者。此外司法機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)成為財(cái)政支出監(jiān)督法律關(guān)系的一個(gè)主體，它是財(cái)政支出監(jiān)督權(quán)的司法救濟(jì)途徑。

（二）財(cái)政支出監(jiān)督法律關(guān)系的客體

法律關(guān)系客體是指法律關(guān)系主體之間權(quán)利和義務(wù)所指向的對(duì)象。法律關(guān)系客體是法律關(guān)系中權(quán)利和義務(wù)的具體承載物，只有存在法律關(guān)系客體，法律關(guān)系中觀念形態(tài)的權(quán)利義務(wù)才能具體化為實(shí)際的權(quán)利義務(wù)。在法學(xué)研究之中，法律關(guān)系的客體通常包括物、行為結(jié)果、精神財(cái)富、人身利益標(biāo)的、環(huán)境和國(guó)家利益標(biāo)的，在財(cái)政支出監(jiān)督的法律關(guān)系之中其客體為財(cái)政支出監(jiān)督行為，即權(quán)利主體完成其行為所產(chǎn)生的對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行監(jiān)督的結(jié)果。與法律關(guān)系客體密切聯(lián)系的一個(gè)概念是財(cái)政支出監(jiān)督的對(duì)象，在財(cái)政支出監(jiān)督行為過(guò)程之中，監(jiān)督的對(duì)象涉及財(cái)政資金、作為決策者的個(gè)人、作為財(cái)政資金使用者的部門(mén)以及財(cái)政資金撥付程序等。從財(cái)政支出的內(nèi)容看，財(cái)政支出監(jiān)督的對(duì)象包括涉農(nóng)支出行為、教育支出行為、衛(wèi)生支出行為、科技支出行為、社會(huì)保障支出行為、政府采購(gòu)行為、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為等在內(nèi)的各種財(cái)政支出行為。雖然這些資金、人員、單位、程序及其組合的財(cái)政支出行為都成為財(cái)政支出監(jiān)督的對(duì)象，但是局限于其中的一部分都不能實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政支出全面的監(jiān)督，在財(cái)政支出監(jiān)督法律關(guān)系之中真正的客體是財(cái)政支出監(jiān)督行為。

（三）財(cái)政支出監(jiān)督法律關(guān)系的內(nèi)容

法律關(guān)系內(nèi)容指法律關(guān)系主體所享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)，它是法律規(guī)范的內(nèi)容在實(shí)際社會(huì)生活中的具體實(shí)現(xiàn)，是法律規(guī)則在法律關(guān)系中實(shí)現(xiàn)的一種狀態(tài)。在財(cái)政支出監(jiān)督法律關(guān)系中的內(nèi)容是指具有財(cái)政支出監(jiān)督權(quán)的權(quán)利主體所具有的權(quán)利和應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。由于某一具體的法律規(guī)范所調(diào)整的某一具體的法律關(guān)系中的監(jiān)督主體不同，所以不同主體所享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)也有所不同。法律權(quán)利是指法律主體依法從事或不從事某種行為或要求他人從事或不從事某種行為的法律資格。財(cái)政支出監(jiān)督權(quán)力（權(quán)利）就是指監(jiān)督主體對(duì)監(jiān)督客體所具有的監(jiān)督的權(quán)力，將監(jiān)督權(quán)力的內(nèi)容細(xì)化，可以包括決定、審核、批準(zhǔn)、檢查等權(quán)力。法律義務(wù)是指法律規(guī)定人們應(yīng)當(dāng)從事或不得從事某種行為的界限。財(cái)政支出監(jiān)督義務(wù)就是指監(jiān)督主體負(fù)有如實(shí)監(jiān)督、認(rèn)真監(jiān)督、全面監(jiān)督的義務(wù)，對(duì)監(jiān)督過(guò)程之中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題既有義務(wù)將其糾正，也有義務(wù)提出合理建議，以避免類(lèi)似問(wèn)題的發(fā)生。在財(cái)政支出監(jiān)督的法律關(guān)系中，權(quán)力（權(quán)利）和義務(wù)總是相伴而存在的。這一客觀規(guī)律，也應(yīng)該在相關(guān)財(cái)政支出監(jiān)督法律制定和完善過(guò)程中充分體現(xiàn)。

三、財(cái)政支出監(jiān)督之法律責(zé)任分析

法律責(zé)任具有預(yù)防、救濟(jì)和懲罰的功能，能夠保障法律的規(guī)定落到實(shí)處，懲罰對(duì)法律的違背、恢復(fù)違法行為所破壞的社會(huì)關(guān)系，并以此警示潛在的違法者。財(cái)政支出監(jiān)督制度的“責(zé)任”就是當(dāng)主體違反了法定義務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的否定性法律后果（張文顯：《法哲學(xué)范疇研究》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2001年版，第 122頁(yè)）。明確了財(cái)政支出監(jiān)督制度之中的法律責(zé)任，才能預(yù)防不當(dāng)?shù)呢?cái)政支出行為，糾正違法違規(guī)的財(cái)政支出行為，對(duì)相應(yīng)的違法主體予以處罰。

法律責(zé)任是與法律義務(wù)、法律制裁密切相關(guān)的，而更重要的是與制裁相鏈接。法律責(zé)任的具體形態(tài)最主要的有民事責(zé)任、刑事責(zé)任、行政責(zé)任以及違憲責(zé)任 （工成棟：《政府責(zé)任論》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999年版，第 17頁(yè)）。通常又把法律責(zé)任區(qū)分為如賠償損失、違約金、罰金、沒(méi)收財(cái)產(chǎn)、罰款等財(cái)產(chǎn)性責(zé)任和賠禮道歉、消除影響、人身罰、自由罰、具結(jié)悔過(guò)等非財(cái)產(chǎn)性責(zé)任。財(cái)政支出監(jiān)督的法律責(zé)任雖然仍然在上述承擔(dān)責(zé)任方式的框架內(nèi)，但也有其特殊之處。由于政府及其工作人員難以承擔(dān)歇業(yè)、吊銷(xiāo)執(zhí)照或自由罰等非財(cái)產(chǎn)性責(zé)任 （除非政府行政機(jī)關(guān)工作人員在履行財(cái)政支出職責(zé)過(guò)程中觸犯了刑法的規(guī)定），且被監(jiān)督者的資金財(cái)產(chǎn)來(lái)自財(cái)政資金，其承擔(dān)財(cái)產(chǎn)性責(zé)任的不利后果最終是由財(cái)政資金負(fù)擔(dān)承擔(dān)，所以必須設(shè)計(jì)出不同于一般法律責(zé)任的財(cái)政支出監(jiān)督法律責(zé)任方式。

在財(cái)政支出監(jiān)督法律制度中設(shè)計(jì)何種承擔(dān)責(zé)任的方式才能最有效地發(fā)揮財(cái)政支出監(jiān)督的作用呢？充分考慮財(cái)政支出對(duì)象——財(cái)政資金公共性的特點(diǎn)，通過(guò)懲罰、救濟(jì)和補(bǔ)償?shù)姆绞絹?lái)實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出監(jiān)督的法律責(zé)任。具體而言，在財(cái)政支出監(jiān)督法律關(guān)系中，當(dāng)產(chǎn)生違法行為時(shí)，一方面可以通過(guò)政府機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)法律責(zé)任以便對(duì)扭曲的法律關(guān)系加以救濟(jì)和補(bǔ)償；另一方面可以通過(guò)讓直接責(zé)任人承擔(dān)法律責(zé)任來(lái)實(shí)現(xiàn)懲罰和補(bǔ)償?shù)姆珊蠊?。政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)的責(zé)任包括：政治責(zé)任，如行政首長(zhǎng)引咎辭職、政府部門(mén)機(jī)構(gòu)縮減等，以使其付出“合法性減損”或“信用減等”的代價(jià)；經(jīng)濟(jì)責(zé)任，主要是指比照其不當(dāng)財(cái)政支出的數(shù)額而調(diào)整財(cái)政支出數(shù)額，如扣減預(yù)算撥付資金、扣減轉(zhuǎn)移支付資金、返還轉(zhuǎn)移支付資金和補(bǔ)足轉(zhuǎn)移支付資金等；“作為”的責(zé)任，即對(duì)于應(yīng)當(dāng)實(shí)際支出的項(xiàng)目而沒(méi)有支出時(shí)，相關(guān)部門(mén)應(yīng)承擔(dān)實(shí)際支出的責(zé)任；“修正”的責(zé)任，即對(duì)相關(guān)部門(mén)的不當(dāng)財(cái)政支出決定加以糾正，如撤銷(xiāo)不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令、限期改正等。直接責(zé)任人承擔(dān)的責(zé)任包括：行政責(zé)任，違反財(cái)政支出的相關(guān)責(zé)任人，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)被罷免或撤職等責(zé)任，如我國(guó)《預(yù)算法》第 73、74、75條規(guī)定了擅自變更預(yù)算、動(dòng)用庫(kù)款、違法收支行為的法律責(zé)任；經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償責(zé)任，如對(duì)于貪污浪費(fèi)、公款消費(fèi)等不當(dāng)、不法財(cái)政支出行為，直接責(zé)任人應(yīng)該比照貪污、浪費(fèi)和公款消費(fèi)的數(shù)額予以補(bǔ)償。