涉農(nóng)專項(xiàng)資金監(jiān)督管理初探
——以江西省寧都縣為例

●羅道勝

涉農(nóng)專項(xiàng)資金監(jiān)督管理初探
——以江西省寧都縣為例

●羅道勝

一、江西省寧都縣涉農(nóng)資金使用情況及成效

自古以來，“民以食為天,食以農(nóng)為基”，縱觀歷朝歷代國家統(tǒng)治者，都以治理農(nóng)田、發(fā)展農(nóng)業(yè)、富裕百姓作為興國安邦的根本。新中國成立以來，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到前所未有的重視，特別是近幾年來，國家連續(xù)出臺中央一號文件，重拳出擊加大對“三農(nóng)”的扶持力度，一項(xiàng)項(xiàng)關(guān)乎廣大農(nóng)民切身利益的涉農(nóng)專項(xiàng)工程如雨后春筍般蓬勃發(fā)展。以江西省寧都縣為例，2010年以來，每年中央、省、地各級通過財(cái)政撥付到寧都縣的各類涉農(nóng)資金達(dá)2.5億元以上，涉及全縣24個鄉(xiāng)鎮(zhèn)14個縣直部門132個項(xiàng)目。涉農(nóng)專項(xiàng)資金主要涉及縣農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、畜牧、農(nóng)機(jī)、扶貧、發(fā)改、民政、交通、教育、建設(shè)、衛(wèi)生、文廣和社保等14個部門。包括農(nóng)村公路修建、基本農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、“三小”水利、農(nóng)村飲水安全、病險水庫治理、沼氣建設(shè)等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼等涉農(nóng)補(bǔ)貼資金，各種種植、養(yǎng)殖業(yè)項(xiàng)目資金，扶貧、救濟(jì)、救災(zāi)、農(nóng)村五保供養(yǎng)、農(nóng)村低保、危房改造、易地移民搬遷資金，退耕還林(草)、天然林保護(hù)等生態(tài)建設(shè)資金，“雨露計(jì)劃”、“陽光工程”等農(nóng)村勞動力培訓(xùn)資金等。這些資金的投入及項(xiàng)目的啟動，極大地改善了該縣的基礎(chǔ)設(shè)施條件、群眾的生產(chǎn)生活條件以及居住環(huán)境，緩解了群眾“看病難”問題，提高了該縣農(nóng)業(yè)綜合實(shí)力、抵御自然災(zāi)害能力，增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)競爭力，提升了農(nóng)民的科技素質(zhì)，改變了農(nóng)民傳統(tǒng)種植模式和生活方式，為該縣新農(nóng)村建設(shè)發(fā)揮了重要作用。

二、涉農(nóng)資金監(jiān)督管理制度建設(shè)及執(zhí)行情況

（一）完善工作制度

為使涉農(nóng)資金的管理使用實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、制度化，該縣建立了“登記備案制”、“公開制”、“月報制”、“季查制”、“定期分析制”、“責(zé)任追究制”六項(xiàng)制度。

“登記備案制”：縣紀(jì)委監(jiān)察局與各涉農(nóng)專項(xiàng)資金管理部門及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）紀(jì)委按照分級負(fù)責(zé)和條塊管理的原則分別建立了項(xiàng)目資料檔案，實(shí)行專人負(fù)責(zé)收集整理，各檔案庫的資料相互印證統(tǒng)一，以達(dá)到檔案資料反映項(xiàng)目的真實(shí)性，做到目錄清晰，內(nèi)容完整、詳細(xì)、規(guī)范，并對涉農(nóng)專項(xiàng)資金實(shí)行動態(tài)管理，要求各涉農(nóng)專項(xiàng)資金管理部門把涉農(nóng)專項(xiàng)資金的名稱、來源、數(shù)量（包括本級匹配）、項(xiàng)目安排去向在項(xiàng)目安排后15日內(nèi)報縣紀(jì)委監(jiān)察局備案實(shí)施進(jìn)度等情況，對資金的使用和工程進(jìn)度情況實(shí)施全程監(jiān)控。

“公開制”：各涉農(nóng)專項(xiàng)資金管理部門在項(xiàng)目資金安排后15個工作日內(nèi)，將資金的名稱、來源、數(shù)量和項(xiàng)目安排等情況，通過村務(wù)公開欄、制作公示牌等多種形式在項(xiàng)目區(qū)向群眾公開，廣泛接受群眾監(jiān)督，提高項(xiàng)目建設(shè)和資金管理工作的透明度。

“月報制”：各涉農(nóng)資金管理部門對中央、省、地、縣下?lián)艿馁Y金實(shí)行每月填寫《寧都縣涉農(nóng)專項(xiàng)資金管理臺賬》，每月底前報縣紀(jì)委糾風(fēng)室，縣紀(jì)委糾風(fēng)室做好統(tǒng)計(jì)匯總工作后，并于每月5日前報上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。

“季查制”：縣專項(xiàng)檢查組按季度進(jìn)行檢查，在每季度最后一個月對各涉農(nóng)資金管理部門的資金到位情況、涉農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目情況、涉農(nóng)資金賬目情況及資金管理使用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

“定期分析制”：縣涉農(nóng)資金監(jiān)督檢查領(lǐng)導(dǎo)小組每季度末召開一次有各涉農(nóng)部門參加的涉農(nóng)資金監(jiān)管專題分析會，分析討論涉農(nóng)資金管理使用過程中存在的困難和問題，并擬定解決問題的方案，報縣委、政府決策。

“責(zé)任追究制”：按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則，督促涉農(nóng)專項(xiàng)資金主管部門和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職責(zé)，充分發(fā)揮職能作用，密切配合，形成合力，加強(qiáng)對涉農(nóng)專項(xiàng)資金的監(jiān)督管理。未將專項(xiàng)資金進(jìn)行公開、不報紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)備案的；對工作失職、監(jiān)督不到位、發(fā)現(xiàn)問題查處不力的由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任；涉及犯罪的移送司法機(jī)關(guān)處理。

（二）加大制度執(zhí)行力

經(jīng)上級審批下達(dá)的有關(guān)涉農(nóng)項(xiàng)目，該縣均嚴(yán)格按照國家、省有關(guān)項(xiàng)目資金管理辦法的規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目備案制、公示公告制、招投標(biāo)或議標(biāo)制、物資統(tǒng)一采購制、合同管理責(zé)任制、工程監(jiān)理制、竣工驗(yàn)收制、管理移交制、資金“三?！惫芾碇?、資金縣級報賬制、專項(xiàng)資金審計(jì)制和項(xiàng)目責(zé)任追究制等相關(guān)項(xiàng)目監(jiān)督管理制度，基本形成了監(jiān)督管理科學(xué)化、規(guī)范化、程序化和制度化的運(yùn)行管理機(jī)制。

（三）加強(qiáng)監(jiān)管

一是強(qiáng)化責(zé)任層面上的監(jiān)管?？h紀(jì)委監(jiān)察局負(fù)責(zé)對涉農(nóng)專項(xiàng)資金監(jiān)管工作的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查；各涉農(nóng)資金管理部門負(fù)責(zé)本部門涉農(nóng)資金管理使用情況的監(jiān)督檢查，并將檢查情況報縣紀(jì)委監(jiān)察局。財(cái)政部門負(fù)責(zé)對中央、省、地涉農(nóng)專項(xiàng)資金的分配、下?lián)芎图Z食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼等資金的監(jiān)督管理，配合紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)部門和其他涉農(nóng)專項(xiàng)資金管理部門加強(qiáng)對各類專項(xiàng)資金的監(jiān)督檢查。審計(jì)部門負(fù)責(zé)對各類涉農(nóng)專項(xiàng)資金及項(xiàng)目實(shí)施情況的專項(xiàng)審計(jì)，配合紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和各涉農(nóng)專項(xiàng)資金管理部門加強(qiáng)對資金及項(xiàng)目實(shí)施情況的監(jiān)督檢查。二是實(shí)查層面上的監(jiān)管。在對涉農(nóng)資金的檢查工作中，該縣采取各級各部門自查、交叉檢查組檢查、縣專項(xiàng)檢查組季查的方式進(jìn)行。召開全縣涉農(nóng)資金管理部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人工作會議后，各級各部門按照縣委、政府的安排部署認(rèn)真開展自查。同時，由縣交叉檢查組對縣直重點(diǎn)涉農(nóng)部門農(nóng)業(yè)局、縣水利局、縣林業(yè)局、縣民政局、縣農(nóng)辦、縣建設(shè)局、縣交通局、縣畜牧局、縣教育局的涉農(nóng)惠民資金進(jìn)行檢查。

三、涉農(nóng)資金存在的問題與原因分析

（一）涉農(nóng)資金存在的問題

1、專項(xiàng)資金不到位，項(xiàng)目投入不足。主要表現(xiàn)形式有：第一，移花接木：一是項(xiàng)目實(shí)施單位假借涉農(nóng)專項(xiàng)工程立項(xiàng)，套取涉農(nóng)專項(xiàng)資金，實(shí)則用于單位其他項(xiàng)目或日常開支；二是項(xiàng)目實(shí)施單位用同一涉農(nóng)專項(xiàng)工程向多部門、多單位立項(xiàng)，套取專項(xiàng)資金用于其他開支。第二，農(nóng)轉(zhuǎn)非：項(xiàng)目實(shí)施單位在項(xiàng)目立項(xiàng)申請時故意膨大工程造價，將一部分專項(xiàng)資金挪作他用，更有甚者“雁過拔毛”，不管工程項(xiàng)目資金是否足夠，總要克扣、挪用一些。第三，“生育”費(fèi)用大：一項(xiàng)涉農(nóng)工程從勘察設(shè)計(jì)、許可立項(xiàng)、工程施工到竣工驗(yàn)收，涉及的環(huán)節(jié)多、部門多、費(fèi)用多：印刷費(fèi)、差旅費(fèi)、招待費(fèi)，還有的要送禮吃回扣，一項(xiàng)工程下來，少則幾百上千、多則幾千上萬甚至幾萬的“生育”費(fèi)用。第四，“供血”不足：有些涉農(nóng)專項(xiàng)工程規(guī)模大、造價大，但項(xiàng)目實(shí)施單位在向上級部門立項(xiàng)申請時，申撥資金未能全部得到批準(zhǔn)，造成資金存在缺口、工程投入不足，以致實(shí)施單位只能更改設(shè)計(jì)，或者偷工減料，影響工程質(zhì)量。

2、專項(xiàng)資金浪費(fèi)嚴(yán)重，使用效率低下。主要表現(xiàn)在：一是“撒胡椒粉”現(xiàn)象多。目前涉農(nóng)專項(xiàng)工程大多是根據(jù)各地實(shí)際情況需要，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向上級部門立項(xiàng)申報，上級部門調(diào)查核實(shí)予以批準(zhǔn)實(shí)施。大大小小的涉農(nóng)專項(xiàng)工程數(shù)不勝數(shù)，難以形成規(guī)模效應(yīng)，而且重復(fù)建設(shè)多，資金浪費(fèi)大。二是內(nèi)部管理水平缺乏，控制能力不足。有些項(xiàng)目承建單位資質(zhì)不優(yōu)，對工程預(yù)算不精確，且在施工過程中對預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格，費(fèi)工費(fèi)料現(xiàn)象嚴(yán)重，更有甚者對項(xiàng)目工程設(shè)計(jì)不準(zhǔn)確，在施工過程頻頻更改設(shè)計(jì)，嚴(yán)重浪費(fèi)人、財(cái)、物資源。三是“豆腐渣”工程多。涉農(nóng)專項(xiàng)工程本是件利國利民的大好事，但總是有些黑心的包工頭，只想一己私利，在施工過程中投機(jī)取巧、偷工減料謀取暴利，使民生工程成了“豆腐渣”工程。四是可行性研究不準(zhǔn)確，決策失誤。應(yīng)該說，涉農(nóng)專項(xiàng)工程可行性研究基本都是準(zhǔn)確的，都使廣大農(nóng)民得到實(shí)惠，但也有些涉農(nóng)工程實(shí)施前準(zhǔn)備得熱火朝天，實(shí)施過程中因遇到點(diǎn)困難、阻力便半途而廢，不求解決之道，更有甚者，項(xiàng)目完工才發(fā)現(xiàn)作用不大，而閑置未用。

（二）原因分析

涉農(nóng)專項(xiàng)資金存在的這些問題，究其原因，筆者以為主要有以下幾點(diǎn)：

1、外部監(jiān)管不到位。目前涉農(nóng)資金管理存在“三重三輕”的現(xiàn)象：一重資金申撥，輕資金管理；二重事后監(jiān)管，輕事中監(jiān)督；三重主管部門與職能部門監(jiān)管，輕社會、群眾監(jiān)督。輕資金管理務(wù)必出現(xiàn)套取、克扣、挪用專項(xiàng)資金情況；輕事中監(jiān)督務(wù)必造成“亡羊補(bǔ)牢，為時晚矣”的局面；輕社會、群眾監(jiān)督，務(wù)必存在走過場、弄虛作假的現(xiàn)象。

2、違法違紀(jì)懲處力度不夠。近幾年來，隨著“三農(nóng)”資金投入的大幅度增加，弄虛作假、投機(jī)倒把騙取涉農(nóng)資金的現(xiàn)象也增多，但最后或者不了了之，或者輕描淡寫警告一番，真正將不法分子繩之以法的事例不多，這無疑給重演、效仿吃工程暴利小人開了綠燈。

3、管理部門多，資金分散。目前涉農(nóng)專項(xiàng)資金管理的部門較多，有發(fā)改委、農(nóng)工部、交通局、新村辦等，各部門自成體系，缺乏合理規(guī)劃、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌兼顧。這種管理體制，無疑給項(xiàng)目實(shí)施單位向多部門立項(xiàng)申請、套取專項(xiàng)資金提供了機(jī)會，也必然造成“撒胡椒粉”的局面。

4、簡化項(xiàng)目實(shí)施程序，未將工程項(xiàng)目納入招投標(biāo)。項(xiàng)目承建單位不符合要求的小包工頭多，半路出家的農(nóng)民企業(yè)多，技術(shù)能力差，內(nèi)部管理亂，無法保證工程質(zhì)量。

四、加強(qiáng)涉農(nóng)專項(xiàng)資金監(jiān)管的若干建議

（一）加強(qiáng)對涉農(nóng)專項(xiàng)工程的統(tǒng)一規(guī)劃

縣政府可成立涉農(nóng)專項(xiàng)工程規(guī)劃設(shè)計(jì)工作組，抽調(diào)規(guī)劃、城建、交通、水利等部門專業(yè)人士，通過對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)地勘察調(diào)查，結(jié)合存在的“三農(nóng)”問題，統(tǒng)一對涉農(nóng)工程進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，形成以點(diǎn)帶面、條塊分割的統(tǒng)一布局，產(chǎn)生規(guī)模效益。

（二）采用惠農(nóng)補(bǔ)貼“一卡通”發(fā)放模式

縣政府可成立涉農(nóng)專項(xiàng)資金辦公室，統(tǒng)一負(fù)責(zé)涉農(nóng)專項(xiàng)工程立項(xiàng)申請、調(diào)查核實(shí)、績效評價、招投標(biāo)、竣工驗(yàn)收等一系列工作。資金撥付改變以往由各涉農(nóng)部門直接撥入鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本結(jié)算賬戶或項(xiàng)目資金專戶的做法，先整合發(fā)改委、農(nóng)工部、交通局、新村辦等部門專項(xiàng)資金，集中到縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理局“一卡通”賬戶，當(dāng)需要撥付專項(xiàng)資金時，由項(xiàng)目實(shí)施單位提供承建單位 （或個人）的銀行賬戶，并經(jīng)相關(guān)部門審批核準(zhǔn)資金撥付手續(xù)，然后到縣鄉(xiāng)財(cái)局統(tǒng)一辦理撥款，由鄉(xiāng)財(cái)局從“一卡通”賬戶直接將資金撥入承建單位（或個人）銀行賬戶上，實(shí)行“一個漏斗向下”的管理模式，有效杜絕套取、克扣、挪用專項(xiàng)資金行為。

（三）提高可行性預(yù)測能力，強(qiáng)化項(xiàng)目內(nèi)部管理

一是在對項(xiàng)目可行性評估時，主管部門或職能單位務(wù)必通過實(shí)地調(diào)查研究，運(yùn)用科學(xué)的辦法，從成本與效益、當(dāng)前與長遠(yuǎn)等方面，對其科學(xué)性、合理性與實(shí)效性進(jìn)行反復(fù)對比、認(rèn)證，對評估結(jié)果良好的，予以實(shí)施；對評估結(jié)果存在爭議的，必須慎重起見，三思而行，切不可盲目上馬，草率行事。二是強(qiáng)化工程項(xiàng)目內(nèi)部管理水平。首先通過招投標(biāo)程序，把好施工單位準(zhǔn)入關(guān)，選擇資質(zhì)最深、條件最優(yōu)的單位中標(biāo)，其次運(yùn)用先進(jìn)、科學(xué)的技術(shù)辦法，搞好實(shí)體工程的規(guī)劃設(shè)計(jì)，提高工程預(yù)決算質(zhì)量，在施工過程中，明確工程項(xiàng)目內(nèi)部各環(huán)節(jié)、各部門職責(zé)，精打細(xì)算，嚴(yán)格執(zhí)行工程預(yù)算，提高工程內(nèi)部管理水平。

（四）強(qiáng)化項(xiàng)目外部監(jiān)督

一是加強(qiáng)對工程項(xiàng)目實(shí)施過程中的監(jiān)督。上級主管部門應(yīng)在工程實(shí)施過程中，嚴(yán)密監(jiān)控項(xiàng)目資金撥入、撥出與使用的全過程，監(jiān)督人、財(cái)、物資源的投入，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)問題，即可馬上處理，將問題解決在萌芽狀態(tài)，將損失降低到最低限度，這種事中的監(jiān)督，應(yīng)是全部監(jiān)督的最主要環(huán)節(jié)。二是把好工程項(xiàng)目驗(yàn)收關(guān)。主管部門應(yīng)加強(qiáng)工程驗(yàn)收人員的技術(shù)能力、職業(yè)道德培訓(xùn)，強(qiáng)化工作職責(zé)，使驗(yàn)收人員嚴(yán)格執(zhí)行驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)真把握好工程項(xiàng)目各階段、各環(huán)節(jié)檢查驗(yàn)收工作，堅(jiān)決杜絕弄虛作假、請客送禮的不正之風(fēng)。三是充分發(fā)揮社會、群眾監(jiān)督力量?？稍诋?dāng)?shù)剡x擇一些威望高、集體榮譽(yù)感強(qiáng)、有責(zé)任心的農(nóng)民組成群眾監(jiān)督組，對工程實(shí)施進(jìn)行全程監(jiān)督。為了自己息息相關(guān)的事業(yè)，百姓善于發(fā)現(xiàn)問題，敢于揭露問題，確保工程優(yōu)質(zhì)實(shí)施。

（五）加強(qiáng)對違法違紀(jì)行為的處罰力度

國家應(yīng)加強(qiáng)對涉農(nóng)專項(xiàng)資金法規(guī)、制度建設(shè)，制定行之有效的責(zé)任追究辦法，為執(zhí)法執(zhí)紀(jì)提供具體政策依據(jù)。各級審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門要加強(qiáng)對涉農(nóng)專項(xiàng)資金監(jiān)督檢查，對檢查中發(fā)現(xiàn)的違法亂紀(jì)行為，敢于碰硬，嚴(yán)肅查處，決不姑息。

（六）完善“一事一議”管理辦法

社會公共需要無處不在，僅靠國家財(cái)政資金予以解決實(shí)在是杯水車薪。政府部門應(yīng)積極探索“一事一議”管理辦法，完善“一事一議”管理制度，充分調(diào)動廣大農(nóng)民、社會各界投身公共事業(yè)建設(shè)的積極性，利用“一事一議”程序，廣泛募集社會各階層資金，彌補(bǔ)政府投入不足，確保工程優(yōu)質(zhì)高效實(shí)施。

（作者單位：江西省寧都縣財(cái)政局）