強(qiáng)化政府預(yù)算公開的思考
——基于廣義預(yù)算公開內(nèi)涵層面

●鄧 暢

強(qiáng)化政府預(yù)算公開的思考
——基于廣義預(yù)算公開內(nèi)涵層面

●鄧 暢

隨著我國(guó)政治民主化進(jìn)程的不斷發(fā)展和財(cái)政管理改革的不斷深入，政府預(yù)算公開已成大勢(shì)所趨。從預(yù)算公開的本質(zhì)屬性和國(guó)際規(guī)范來(lái)看，只有實(shí)施廣義的預(yù)算公開，才能真正確保財(cái)政和預(yù)算信息的透明度。近年來(lái)，我國(guó)預(yù)算公開實(shí)踐取得了較大進(jìn)展，但同時(shí)也存在一些差距和不足。為了進(jìn)一步強(qiáng)化政府預(yù)算公開，提高財(cái)政透明度，必須以實(shí)施廣義預(yù)算公開為深層次目標(biāo)，立足當(dāng)前我國(guó)實(shí)際，夯實(shí)基礎(chǔ)，完善配套，長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，使預(yù)算公開在政治、法律和制度的背景框架內(nèi)積極穩(wěn)步推進(jìn)。

一、預(yù)算公開的本質(zhì)內(nèi)涵與國(guó)際規(guī)范

（一）預(yù)算公開的本質(zhì)內(nèi)涵

政府預(yù)算公開的客體是預(yù)算。什么是預(yù)算？我們通常所說(shuō)的預(yù)算，就是政府及其所屬部門的年度財(cái)政收支計(jì)劃，這實(shí)際是狹義的預(yù)算概念。廣義的預(yù)算，指的是預(yù)算編制政策、依據(jù)、方法、程序及其結(jié)果的總和，是按照法定程序編制、審批和執(zhí)行年度財(cái)政收支計(jì)劃并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督的全過(guò)程?？梢?jiàn)，預(yù)算的本質(zhì)不僅是結(jié)果，更是一個(gè)過(guò)程。與此相對(duì)應(yīng)，預(yù)算公開也有狹義和廣義之別。狹義僅指對(duì)政府年度預(yù)算文件的公開，是靜態(tài)的公開；廣義則指政府的預(yù)算政策、依據(jù)以及預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算以及審計(jì)的整個(gè)過(guò)程都依法向社會(huì)公開，是動(dòng)態(tài)的公開。不言而喻，狹義預(yù)算公開只是片面、基本的公開，而廣義預(yù)算公開才是完整、徹底的公開。

（二）預(yù)算公開的國(guó)際規(guī)范

國(guó)際社會(huì)組織十分重視預(yù)算公開的規(guī)范研究。國(guó)際貨幣基金組織將預(yù)算編制、執(zhí)行和報(bào)告的公開作為“財(cái)政透明度良好做法”的一條基本原則，并對(duì)政府適當(dāng)?shù)叵蚬姽_其預(yù)算編制和履行進(jìn)程作出了要求。國(guó)際經(jīng)合組織認(rèn)為，預(yù)算信息公開透明就是政府要及時(shí)、全面、系統(tǒng)而又真實(shí)地向大眾公開預(yù)算制定的政策意圖，預(yù)算制定的過(guò)程以及執(zhí)行情況。不難看出，這正是廣義預(yù)算公開所涵蓋的范疇。

二、近年來(lái)我國(guó)預(yù)算公開的實(shí)踐進(jìn)展

當(dāng)前我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，推行預(yù)算公開有利于發(fā)展社會(huì)主義民主政治，保障人民基本權(quán)利；有利于提高政府依法行政和依法理財(cái)能力，提升公共服務(wù)的效能效果；有利于防治政治貪腐，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。自2008年實(shí)施《政府信息公開條例》以來(lái)，我國(guó)預(yù)算公開實(shí)踐取得了較大進(jìn)展。

（一）中央財(cái)政預(yù)算公開逐步細(xì)化

2009年財(cái)政部首次向社會(huì)公開了經(jīng)全國(guó)人大審查批準(zhǔn)的中央財(cái)政收入、中央財(cái)政支出、中央本級(jí)支出及中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付4張預(yù)算報(bào)表；2010年經(jīng)全國(guó)人大審查批準(zhǔn)的中央財(cái)政預(yù)算12張表格全部公開，內(nèi)容涵蓋公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，細(xì)化到“款”級(jí)的中央本級(jí)支出進(jìn)一步增加，并首次公布了上年度中央財(cái)政決算；2011年，公開預(yù)算中教育、科技、農(nóng)林水事務(wù)支出等重點(diǎn)支出細(xì)化公開到項(xiàng)級(jí)科目，同時(shí)中央財(cái)政本級(jí)支出決算表實(shí)現(xiàn)按項(xiàng)級(jí)科目公開；2012年預(yù)決算公開內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化；2013年，財(cái)政部首次向全國(guó)人大報(bào)送社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，并向社會(huì)予以公開。

（二）中央部門預(yù)算公開取得突破

2010年中央部門預(yù)算公開首度破冰，75個(gè)中央部門向社會(huì)公開了經(jīng)全國(guó)人大審查的部門預(yù)算收支總表和財(cái)政撥款支出預(yù)算表2張報(bào)表；2011年，公開部門預(yù)算的中央部門增至92個(gè)，并有90個(gè)中央部門公開了部門決算；2012年中央部門首次公布公共預(yù)算收支總表、公共預(yù)算收入表、公共預(yù)算支出表、公共預(yù)算財(cái)政撥款支出表和政府性基金預(yù)算支出表等5張報(bào)表，其中教育、醫(yī)療衛(wèi)生等5個(gè)重點(diǎn)類級(jí)科目支出細(xì)化公開到項(xiàng)級(jí)科目，并首次將“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)決算隨同部門決算一并公開；2013年中央部門預(yù)算首次在同一天集中公布，支出細(xì)化公開到項(xiàng)級(jí)科目的類級(jí)科目增加至7個(gè)，且首次同時(shí)公布了“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算。

（三）地方預(yù)算公開陸續(xù)推開

地方預(yù)算公開最早出現(xiàn)在2000年河南焦作市。其后幾年，浙江溫嶺、上海、廣州等地曾采取不同方式公開預(yù)算。2010年以來(lái)，隨著中央大力推動(dòng)預(yù)算公開工作,地方預(yù)算公開也逐步推開。近年來(lái)各省基本都公開了公共財(cái)政預(yù)算，大部分省份公開了政府性基金預(yù)算和省直部門的部門預(yù)算，部分省份還公開了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。2011年起，北京、上海、廣東等省份公開了“三公”經(jīng)費(fèi)支出情況。按照財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)省以下預(yù)決算公開工作的通知》（財(cái)預(yù)【2013】309號(hào)）要求，2015年之前全國(guó)各省份縣級(jí)以上政府將向社會(huì)全面公開財(cái)政和部門預(yù)決算，以及“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)決算等情況，地方預(yù)算公開將全面推開。

三、當(dāng)前我國(guó)預(yù)算公開存在的主要問(wèn)題

2012年某國(guó)際非政府組織對(duì)全球各國(guó)財(cái)政預(yù)算透明度的測(cè)評(píng)結(jié)果顯示，我國(guó)預(yù)算公開程度遠(yuǎn)低于國(guó)際平均水平。我國(guó)預(yù)算公開近年雖有進(jìn)展,但仍存在諸多不足。

（一）預(yù)算公開法治建設(shè)滯后

從世界發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，財(cái)政透明度高的背后無(wú)不具有完備的法律體系作為基礎(chǔ)。我國(guó)預(yù)算公開的法治化進(jìn)程才剛起步，法律體系還不健全。一是從我國(guó)的根本大法《憲法》看，雖確立了人民主權(quán)原則，但并沒(méi)有明文規(guī)定公民擁有知情權(quán)這一基本權(quán)利。二是從專門規(guī)范預(yù)算行為的預(yù)算法看，現(xiàn)行預(yù)算法并未確立“預(yù)算公開”原則，未對(duì)各級(jí)人大及社會(huì)公眾獲得預(yù)算信息的權(quán)利和政府部門提供預(yù)算信息的責(zé)任義務(wù)作出規(guī)定；直至今年8月31日新修訂通過(guò)、即將于明年正式實(shí)施的新預(yù)算法，才首次將“預(yù)算公開”寫入立法，對(duì)預(yù)算公開的范圍、主體、時(shí)限、說(shuō)明項(xiàng)等作出明確要求，并規(guī)定了違反預(yù)算公開規(guī)范的法律責(zé)任。三是從規(guī)范國(guó)家保密事項(xiàng)的《保密法》看，1988年《保密法》對(duì)國(guó)家秘密的規(guī)定比較抽象，長(zhǎng)久以來(lái)給預(yù)算公開蒙上了“泄密”的陰影。90年代后期預(yù)決算信息還曾被界定為國(guó)家秘密，禁止對(duì)外公開。2010年新修訂的《保密法》也未對(duì)預(yù)算公開的涉密范圍作出明確界定。四是從規(guī)范政府信息公開的首部法規(guī)《政府信息公開條例》看，其自身的法律位階較低、法律效力有限，有關(guān)預(yù)算公開的規(guī)定也不完備，僅要求重點(diǎn)公開“財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告”，對(duì)公開范圍的界定過(guò)窄，且對(duì)公開的詳略程度、具體程序和法律救濟(jì)途徑等均無(wú)明確規(guī)定。

（二）預(yù)算公開總體片面粗放

從目前我國(guó)預(yù)算公開實(shí)踐情況不難看出，我國(guó)的預(yù)算公開還處于“狹義公開”階段，公開的主要是經(jīng)各級(jí)人大審核通過(guò)的同級(jí)財(cái)政和各預(yù)算主管部門的預(yù)決算報(bào)告。它更像是政府對(duì)財(cái)政收支總體情況的“報(bào)賬”，具有靜態(tài)性、片面性和滯后性的缺點(diǎn)。預(yù)算公開的維度極其有限，而從公開的預(yù)決算報(bào)告的內(nèi)容來(lái)看，又過(guò)于粗放和籠統(tǒng)，使人感覺(jué)“云山霧罩”，疑問(wèn)重重，因而受到了公眾的普遍質(zhì)疑。究其原因主要在于：一是預(yù)算編制基礎(chǔ)和依據(jù)不明朗。政府及其所屬部門編制預(yù)算所依據(jù)的政策、采取的方法、假設(shè)的前提等信息均未公開，公眾容易“看不明”。二是預(yù)算編制體系和內(nèi)容不完整。“四本”預(yù)算中社會(huì)保障預(yù)算尚未完全建立，公共財(cái)政預(yù)算也未能囊括所有的財(cái)政性資金，政府的全部收支無(wú)法完整統(tǒng)計(jì)，公眾因而“看不盡”。三是預(yù)算報(bào)表的設(shè)計(jì)不完全適應(yīng)公開的需要。當(dāng)前的預(yù)算報(bào)表側(cè)重反映預(yù)算收入的構(gòu)成類型和預(yù)算支出的資金來(lái)源及支出方向，支出科目多采取功能分類而非經(jīng)濟(jì)分類方式（其中項(xiàng)目支出預(yù)算表體現(xiàn)最為明顯），雖有利于宏觀層面的管理與統(tǒng)計(jì)，卻不利于微觀層面對(duì)支出性質(zhì)和用途的揭示與反映。預(yù)算公開只體現(xiàn)總量而不反映明細(xì)，只揭示方向而不明確用途，公眾必然“看不清”。四是預(yù)算信息公開的詳盡度不夠，主動(dòng)性不強(qiáng)。預(yù)算收支功能分類科目多、級(jí)次多，本就偏于宏觀不易理解，公開的數(shù)據(jù)又不細(xì)化具體，文字說(shuō)明也不充分詳細(xì)，面對(duì)公眾的關(guān)注和質(zhì)疑，積極響應(yīng)和解釋溝通的主動(dòng)性也不強(qiáng)，預(yù)決算報(bào)告的清晰度和易懂度都大打折扣，公眾當(dāng)然“看不懂”。

（三）預(yù)算公開突破口存在缺陷

為了響應(yīng)社會(huì)公眾對(duì)公務(wù)消費(fèi)和腐敗問(wèn)題的關(guān)注，2011年“三公”經(jīng)費(fèi)公開作為預(yù)算公開的突破口被重點(diǎn)推出。但從目前執(zhí)行情況看，仍有其自身缺陷：一是“三公”經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)計(jì)口徑不完整。目前納入預(yù)算管理并公開的“三公”經(jīng)費(fèi)，僅限于財(cái)政撥款支出，對(duì)其他資金來(lái)源的“三公”支出則未涵蓋，而財(cái)政撥款遠(yuǎn)小于財(cái)政性資金乃至部門可支配資金的范疇，這使得管控和公開“三公”經(jīng)費(fèi)的意義大打折扣。二是部分“三公”隱性支出未公開。有些部門（如高校、科研單位等）僅將基本支出中的“三公”經(jīng)費(fèi)予以公開，而項(xiàng)目支出中的“三公”經(jīng)費(fèi)則不予反映，有些部門甚至將“三公”支出轉(zhuǎn)嫁給下屬事業(yè)單位和經(jīng)濟(jì)實(shí)體，形成隱性支出規(guī)避監(jiān)督。三是“三公”經(jīng)費(fèi)的數(shù)據(jù)歸集存在一定的主觀性。目前“三公”經(jīng)費(fèi)并無(wú)直接對(duì)應(yīng)的會(huì)計(jì)核算科目加以歸集和反映，“三公”支出分散在不同會(huì)計(jì)科目中，這就給主觀調(diào)節(jié)報(bào)表數(shù)據(jù)提供了可能。四是“三公”支出的公開內(nèi)容不夠細(xì)化。主要公開支出總額，缺少支出構(gòu)成明細(xì)和對(duì)具體支出事由及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的詳細(xì)說(shuō)明，龐大的總量數(shù)據(jù)反而容易造成公眾的誤讀、誤解。五是“三公”支出的合理性缺乏有效的判斷標(biāo)準(zhǔn)。目前尚未建立公務(wù)消費(fèi)的支出標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，因而難以有效判斷“三公”支出的合理性與合規(guī)性。

（四）預(yù)算公開監(jiān)督體系不完備預(yù)算公開的規(guī)范發(fā)展離不開有效的監(jiān)督。從美國(guó)、加拿大、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的通行做法看，無(wú)不通過(guò)嚴(yán)密的監(jiān)控體系來(lái)保證預(yù)算公開的有效實(shí)施。我國(guó)各級(jí)政府的預(yù)算公開實(shí)踐整體仍處于探索起步階段，有效的監(jiān)督考評(píng)體系尚未建立，預(yù)算公開實(shí)際操作還存在較大的自由裁量空間。一是各級(jí)人大對(duì)預(yù)算公開的監(jiān)督和推進(jìn)作用正逐步加強(qiáng)，但仍不充分。二是各級(jí)政府尚未制定統(tǒng)一的預(yù)算公開執(zhí)行規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算公開的監(jiān)督機(jī)制、考評(píng)體系和責(zé)任追究制度尚未建立。三是社會(huì)中介審計(jì)尚未引入政府年度預(yù)決算審計(jì)領(lǐng)域，所形成的監(jiān)督力量有限。四是新聞媒體和社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算公開的廣泛監(jiān)督作用尚未充分、有效發(fā)揮。

四、推行廣義預(yù)算公開的構(gòu)想與建議

靜態(tài)、粗放的預(yù)算公開不是真正的公開?？v觀美國(guó)、澳大利亞、俄羅斯、德國(guó)、瑞典等財(cái)政透明度高的國(guó)家，預(yù)算的全過(guò)程均向社會(huì)公開并接受公眾的監(jiān)督。我國(guó)要真正提升政府和財(cái)政透明度，切實(shí)保障廣大人民群眾的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，就必須以實(shí)施完整徹底的廣義預(yù)算公開為深層次目標(biāo)，不斷拓展預(yù)算公開的廣度與深度?；谖覈?guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，必須立足當(dāng)下，夯實(shí)基礎(chǔ)，完善配套，長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，使預(yù)算公開在政治、法律和制度的背景框架內(nèi)積極穩(wěn)步推進(jìn)。

（一）配套完善預(yù)算公開法律體系

預(yù)算公開必須依法實(shí)施，相關(guān)法律規(guī)范的缺失和沖突必將掣肘預(yù)算公開的深遠(yuǎn)發(fā)展。新預(yù)算法將預(yù)算公開的實(shí)踐成果總結(jié)入法，形成剛性的法律約束，這是修改預(yù)算法的一項(xiàng)重要成果。大力促進(jìn)預(yù)算公開實(shí)踐發(fā)展，首要任務(wù)是配套完善預(yù)算公開的法律體系。一是擇機(jī)提升《政府信息公開條例》的法律位階。作為規(guī)范政府信息公開的法條，以國(guó)務(wù)院行政法規(guī)形式頒發(fā)，多少帶有行政系統(tǒng)自發(fā)而為、自我約束的意味，這與立法的基本法理相悖，且政府信息乃至預(yù)算信息的涵蓋面并不僅限于行政系統(tǒng)內(nèi)部。因此,建議選取合宜時(shí)機(jī)將《政府信息公開條例》上升至立法層面，使政府信息公開獲得國(guó)家大法的強(qiáng)大保障。二是配套制定專門的《預(yù)算信息公開條例》。在立法制定基本原則的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步以條例形式明確預(yù)算公開的主體范圍、預(yù)算信息的形成及存在形式、預(yù)算公開的程序、方式、途徑和操作規(guī)則、公開信息的詳細(xì)程度、相關(guān)懲戒及救濟(jì)措施等具體事宜，既保證預(yù)算公開的可操作性，又便于按照循序漸進(jìn)的原則，隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展及時(shí)調(diào)整和修訂。三是處理好預(yù)算公開同《保密法》及其實(shí)施辦法等的銜接對(duì)應(yīng)，避免法條間的沖突和矛盾。對(duì)國(guó)家秘密界定的精準(zhǔn)化程度，直接影響預(yù)算公開的范圍和水平。建議根據(jù)《保密法》相關(guān)精神，對(duì)預(yù)算公開的例外情況作出明確界定，減少自由裁量空間。

（二）積極提升預(yù)算公開信息質(zhì)量

在當(dāng)前階段，應(yīng)當(dāng)采取有效措施，積極提升預(yù)算公開信息質(zhì)量，促進(jìn)預(yù)算公開由“粗放籠統(tǒng)”向“精細(xì)具體”轉(zhuǎn)變，滿足社會(huì)公眾日益增長(zhǎng)的信息需求：一是繼續(xù)細(xì)化預(yù)算公開的科目級(jí)次。要將涉及國(guó)計(jì)民生、百姓關(guān)注的重點(diǎn)熱點(diǎn)領(lǐng)域支出進(jìn)一步細(xì)化公開科目級(jí)次至“項(xiàng)”、“目”，并逐步擴(kuò)大納入細(xì)目公開的重點(diǎn)支出類別；二是逐步擴(kuò)大預(yù)決算報(bào)表公開范圍。一方面，要繼續(xù)推進(jìn)各級(jí)政府“四本預(yù)算”的編制報(bào)審和公開；另一方面，應(yīng)逐步將部門預(yù)決算報(bào)表中固有的分類別支出明細(xì)表格和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)表格等一并報(bào)人大審批并向社會(huì)公開，增強(qiáng)預(yù)決算公開信息的可讀性和有用性。三是進(jìn)一步豐富預(yù)算公開的形式和手段。形式上除使用表格數(shù)據(jù)外，可運(yùn)用通俗的文字、生動(dòng)的圖形來(lái)加強(qiáng)解釋和注釋，做好信息解讀；手段上可加強(qiáng)信息化運(yùn)用，建議設(shè)立分級(jí)、分地區(qū)統(tǒng)一的政府信息公開網(wǎng)，集中統(tǒng)一公布預(yù)算信息，向公眾提供獲取信息的快捷通道，并可設(shè)立信息公開論壇，受理申請(qǐng)公開，回應(yīng)公眾質(zhì)詢，增強(qiáng)交流互動(dòng)。此外，還可通過(guò)廣播、講座、展覽、微博等途徑，做好預(yù)算知識(shí)的普及和宣傳，提高公眾閱讀預(yù)決算報(bào)告的能力。四是著力推進(jìn)當(dāng)前“三公”支出和行政支出公開熱點(diǎn)工作。其一，要進(jìn)一步明確“三公”經(jīng)費(fèi)和行政支出的統(tǒng)計(jì)口徑，保證統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的完整性；其二，要引入“人均”、“車均”等細(xì)化指標(biāo)，對(duì)支出構(gòu)成及相關(guān)事由作出分解說(shuō)明，避免公眾對(duì)總額支出的誤讀、誤解，也便于部門間橫向比較和評(píng)判支出合理性；其三，要加強(qiáng)對(duì)公開數(shù)據(jù)的真實(shí)性、完整性核查，追究虛假公開，落實(shí)公開責(zé)任；其四，要參照會(huì)議費(fèi)管理模式，研究出臺(tái)“三公”經(jīng)費(fèi)和行政支出消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，促進(jìn)各部門合理控制消費(fèi)、遏制腐敗浪費(fèi)，也引導(dǎo)社會(huì)公眾更好地進(jìn)行評(píng)判和監(jiān)督。

（三）深入推進(jìn)預(yù)算公開配套改革

加強(qiáng)預(yù)算管理是提高預(yù)算透明度的前提和保障。只有深化預(yù)算管理改革，提升預(yù)算管理水平，才能使預(yù)算公開“解開包袱”、“輕裝上陣”，實(shí)現(xiàn)由“淺表”向“深度”推進(jìn)。一是強(qiáng)化綜合財(cái)政預(yù)算管理，確保預(yù)算收支完整性。要將政府部門的全部收支納入預(yù)算管理，確保預(yù)算編制的完整性和預(yù)算行為的嚴(yán)肅性與規(guī)范性，杜絕預(yù)決算差異過(guò)大，增強(qiáng)預(yù)算的剛性約束。二是推進(jìn)預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，促進(jìn)預(yù)算管理規(guī)范。政府行為及其預(yù)算開支一旦缺乏科學(xué)規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，就容易導(dǎo)致管理粗放，形成開支浪費(fèi)甚至貪污腐敗。須加快制定基本支出定員定額標(biāo)準(zhǔn)，大力推行項(xiàng)目支出“零基預(yù)算”，確保預(yù)算分配合理合規(guī)，公平高效。三是完善預(yù)算報(bào)表科目設(shè)置，細(xì)化預(yù)算編制。為適應(yīng)預(yù)算公開的需要，應(yīng)在進(jìn)一步改革政府收支分類科目的基礎(chǔ)上，將預(yù)算報(bào)表增按功能分類和經(jīng)濟(jì)分類兩套科目體系復(fù)式編報(bào)，既可完整清晰地反映預(yù)算支出的總體方向和具體用途，又能實(shí)現(xiàn)與決算報(bào)表編制口徑的“對(duì)接”，以便更好地分析預(yù)算構(gòu)成，監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行。四是加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，提高資金使用效益。進(jìn)一步擴(kuò)大預(yù)算績(jī)效管理范圍，通過(guò)定性與定量相結(jié)合的方式，對(duì)部門預(yù)決算編制水平和財(cái)政資金管理使用效益開展績(jī)效考評(píng)，考評(píng)結(jié)果實(shí)行與預(yù)算分配掛鉤，促進(jìn)提高預(yù)決算編制水平和財(cái)政資金管理使用效益。五是調(diào)整預(yù)算編制周期，延長(zhǎng)預(yù)算編制時(shí)間。這既有利于提高部門預(yù)算編制質(zhì)量，也有利于解決人大預(yù)算初審時(shí)間過(guò)短和力量薄弱問(wèn)題，推進(jìn)人大預(yù)算審查從程序性向?qū)嵸|(zhì)性轉(zhuǎn)變，促進(jìn)預(yù)算資金分配的公開、公平、公正。

（四）規(guī)劃實(shí)施廣義政府預(yù)算公開

隨著外部環(huán)境和配套措施等各方條件的逐漸成熟，可合理規(guī)劃、著手實(shí)施廣義政府預(yù)算公開。具體而言，它應(yīng)當(dāng)具備兩方面特征：一是從涵蓋的階段跨度看，包括預(yù)算編制、審批、執(zhí)行乃至審計(jì)的整個(gè)過(guò)程。首先，在編制財(cái)政預(yù)算草案時(shí),應(yīng)預(yù)先向公眾公開,讓公眾詳細(xì)了解預(yù)算得以編制的宏觀經(jīng)濟(jì)背景、支出政策、前提假設(shè)和有關(guān)解釋說(shuō)明，充分聽取公眾的意見(jiàn)和建議。其后，在預(yù)算審查階段，要公開人大審查預(yù)算的進(jìn)度，并公布最終審查通過(guò)的財(cái)政預(yù)算和各部門及單位預(yù)算，使公眾了解未來(lái)財(cái)政年度內(nèi)政府的活動(dòng)安排和資金供給情況，了解政府的政策重點(diǎn)和資金安排的優(yōu)先順序。繼而，在年度預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，需由財(cái)政部門和各部門、單位采取月報(bào)、季報(bào)、半年報(bào)和年度決算報(bào)告形式,定期向社會(huì)公開執(zhí)行進(jìn)展和結(jié)果，預(yù)算執(zhí)行調(diào)整方案也須一并公開，并說(shuō)明預(yù)決算存在的差異及原因，接受公眾的監(jiān)督和質(zhì)詢。再者，在財(cái)政年度結(jié)束后，要及時(shí)公布審計(jì)、財(cái)政等監(jiān)管部門對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的審計(jì)和檢查結(jié)論，使公眾了解預(yù)決算偏差和執(zhí)行中存在的問(wèn)題。最后，有關(guān)部門和單位還應(yīng)主動(dòng)公開整改落實(shí)情況，接受公眾的評(píng)判和監(jiān)督。二是從涉及的責(zé)任主體看，所有參與財(cái)政資源籌集、分配、使用、管理和監(jiān)督的各類機(jī)構(gòu)和組織，均應(yīng)負(fù)有預(yù)算公開的責(zé)任與義務(wù)。具體包括各級(jí)人大、財(cái)政部門、預(yù)算主管部門、具體預(yù)算單位以及審計(jì)部門等。通過(guò)全方位、多層次、各主體完整、徹底的公開，真正提升財(cái)政透明度，促進(jìn)政府預(yù)算分配公平、公正、高效。

（五）有效構(gòu)建預(yù)算公開監(jiān)督體系

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。必須構(gòu)建健全、完備、嚴(yán)密的監(jiān)督體系，保證預(yù)算公開的順利實(shí)施。一是切實(shí)發(fā)揮人大的監(jiān)督作用。充分利用人大聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、詢問(wèn)和質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查等監(jiān)督手段，強(qiáng)化對(duì)政府預(yù)算公開的監(jiān)督。二是繼續(xù)加大財(cái)政、審計(jì)等政府內(nèi)部監(jiān)管力量，加強(qiáng)對(duì)各部門和單位預(yù)算公開，特別是公眾關(guān)注的諸如“三公”經(jīng)費(fèi)公開的審計(jì)和監(jiān)督，確保公開的合規(guī)性以及公開信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。三是探索引入社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的力量，對(duì)政府預(yù)算公開的信息質(zhì)量進(jìn)行評(píng)判；四是充分發(fā)揮新聞媒體和社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算公開的輿論監(jiān)督作用，不斷拓寬群眾監(jiān)督的途徑和渠道。五是有效建立預(yù)算公開監(jiān)督機(jī)制、考評(píng)體系和責(zé)任追究制度，將預(yù)算公開監(jiān)督考評(píng)結(jié)果納入預(yù)算績(jī)效管理體系并與分配掛鉤，對(duì)不履行公開義務(wù)和公開虛假信息的，追究相關(guān)責(zé)任并公之于眾，促進(jìn)提升預(yù)算公開的質(zhì)量和效果。

（作者單位：財(cái)政部駐北京專員辦）（本欄目責(zé)任編輯：尹情）