加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的思考

●徐彬又

加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，有利于加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部管理、提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率、規(guī)范財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序、建設(shè)廉潔高效人民滿意的服務(wù)型政府。為切實(shí)加強(qiáng)和規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，2012年財(cái)政部發(fā)布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》自2014年1月1日起正式實(shí)施。為全面有效推進(jìn)內(nèi)控規(guī)范的實(shí)施，本文在分析目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，結(jié)合內(nèi)控規(guī)范對(duì)加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制進(jìn)行初步思考。

一、對(duì)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的認(rèn)識(shí)

（一）工作要求

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》結(jié)合我國(guó)行政事業(yè)單位的實(shí)際情況并充分運(yùn)用內(nèi)部控制的基本原理，瞄準(zhǔn)單位在預(yù)算管理、收支管理、采購(gòu)管理、資產(chǎn)管理、項(xiàng)目管理以及合同管理等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，通過(guò)建立健全制度和實(shí)施管控措施，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)和外部風(fēng)險(xiǎn)的防范和管控。一是要求重點(diǎn)從單位層面以及業(yè)務(wù)層面實(shí)施有效控制。二是要求建立制衡機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)管理活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互制衡以及各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的審批、實(shí)施、監(jiān)管、財(cái)務(wù)等崗位相互分離。三是要求管控關(guān)口前移，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各類風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)化管控措施，在事前注重預(yù)防防范，在事中注重過(guò)程控制，在事后注重監(jiān)督糾正。四是要求借助信息系統(tǒng)加強(qiáng)內(nèi)部控制。

（二）組織實(shí)施

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》對(duì)單位負(fù)責(zé)人在內(nèi)控建設(shè)中的職責(zé)進(jìn)行了明確，要求行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人對(duì)建立內(nèi)控體系、實(shí)施管控措施和加強(qiáng)監(jiān)督考核負(fù)總責(zé)，根據(jù)內(nèi)控規(guī)范，堅(jiān)持整體與局部、宏觀與微觀相結(jié)合，組織從單位層面和業(yè)務(wù)層面全面梳理單位各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，系統(tǒng)分析業(yè)務(wù)流程的內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)，識(shí)別出需要加強(qiáng)控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，制定有效的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，在此基礎(chǔ)上建立健全系統(tǒng)清晰、執(zhí)行嚴(yán)格有效的內(nèi)部控制制度并督促全體干部職工認(rèn)真執(zhí)行。

二、現(xiàn)階段行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的薄弱環(huán)節(jié)

（一）內(nèi)部控制意識(shí)不夠濃厚

單位內(nèi)部濃厚的內(nèi)控意識(shí)是確保內(nèi)部控制制度建立健全和有效實(shí)施的思想基礎(chǔ)。從目前的情況看，仍有相當(dāng)比例行政事業(yè)單位的管理層缺乏內(nèi)部控制理念，內(nèi)部控制意識(shí)淡薄，重事業(yè)發(fā)展、輕內(nèi)部管理，甚至缺乏對(duì)內(nèi)部控制的基本認(rèn)知，對(duì)其作用的重要性存在誤解。受此影響，不少行政事業(yè)單位干部職工缺乏對(duì)內(nèi)部控制的全面了解和正確認(rèn)識(shí)，對(duì)崗位責(zé)任約束的意識(shí)較為淡薄，沒(méi)有機(jī)會(huì)或者沒(méi)有積極性參與對(duì)本單位具有重大影響的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的決策和實(shí)施，不能很好地在控制和監(jiān)督方面發(fā)揮作用，更不用說(shuō)全員參與、全面控制。

（二）內(nèi)部控制制度不夠完善

內(nèi)部控制制度完善與否直接決定著內(nèi)部控制措施的執(zhí)行效果以及內(nèi)控目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。目前部分行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)還不夠科學(xué)和嚴(yán)密，沒(méi)有能夠結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)以及現(xiàn)實(shí)管理需要形成一套全面規(guī)范系統(tǒng)、執(zhí)行嚴(yán)格有效的內(nèi)部控制制度，比如，有的單位直接以實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)代替內(nèi)部控制制度，沒(méi)有形成以制度管人、以制度辦事、以制度控物的內(nèi)部控制制度體系；有的單位混淆預(yù)算管理、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和內(nèi)部控制的概念，簡(jiǎn)單地認(rèn)為擁有部門預(yù)算管理或財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算就等于執(zhí)行了內(nèi)部控制，沒(méi)有制定出針對(duì)單位整體業(yè)務(wù)流程和關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行管控的內(nèi)控制度; 有的單位內(nèi)部控制設(shè)計(jì)沒(méi)有體現(xiàn)制衡的原則，比如，沒(méi)有建立和實(shí)施明確的不相容崗位分離制度。同時(shí)，信息技術(shù)控制缺乏，一些單位沒(méi)有根據(jù)單位的實(shí)際建立相應(yīng)的信息管理系統(tǒng)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其內(nèi)部控制流程沒(méi)能實(shí)現(xiàn)高效地嵌入到信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的管理中，沒(méi)能做到借助現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)并通過(guò)信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)自動(dòng)管理、減少操縱風(fēng)險(xiǎn)以及加強(qiáng)內(nèi)部溝通。

（三）財(cái)務(wù)管理工作不夠規(guī)范

健全的財(cái)務(wù)管理制度、規(guī)范的財(cái)務(wù)管理行為，是加強(qiáng)內(nèi)部控制、防范經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑。目前，一些行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理制度存在不科學(xué)、不完善的問(wèn)題。一是財(cái)務(wù)管理制度不完善。缺乏一套高效的、切實(shí)可行的內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度和辦法，會(huì)計(jì)人員機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作較為薄弱，會(huì)計(jì)賬務(wù)處理不夠規(guī)范。二是預(yù)算控制不嚴(yán)格。預(yù)算編制比較粗糙、不夠細(xì)化，缺乏細(xì)節(jié)處理方案；預(yù)算剛性不夠，預(yù)算調(diào)整過(guò)于頻繁，預(yù)算約束力不強(qiáng)。三是財(cái)務(wù)收支管理欠規(guī)范。財(cái)政支出控制執(zhí)行上，私自改變專項(xiàng)資金用途，不嚴(yán)格審核支出用途和標(biāo)準(zhǔn)，超標(biāo)準(zhǔn)列支行政管理費(fèi)用等。四是固定資產(chǎn)管理不到位。一些行政事業(yè)單位只重視固定資產(chǎn)的購(gòu)置問(wèn)題，在采購(gòu)固定資產(chǎn)后對(duì)固定資產(chǎn)缺少管理，家底不清楚，對(duì)固定資產(chǎn)的核算不夠準(zhǔn)確，盤查、盤點(diǎn)等程序錯(cuò)亂無(wú)章，沒(méi)有將固定資產(chǎn)管理的責(zé)任和義務(wù)落實(shí)到具體個(gè)人身上，對(duì)報(bào)廢的固定資產(chǎn)沒(méi)有做好報(bào)批等手續(xù)，等等。

（四）監(jiān)督考核機(jī)制不夠有力

有力的內(nèi)外部監(jiān)督以及激勵(lì)約束機(jī)制，是促進(jìn)單位內(nèi)部控制制度順利執(zhí)行的重要手段。但目前，一些行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度執(zhí)行的監(jiān)督考核機(jī)制不夠健全。從內(nèi)部監(jiān)督看，單位內(nèi)部審計(jì)部門是單位內(nèi)部控制的自我監(jiān)督和評(píng)價(jià)部門，但是一些行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)權(quán)威性和獨(dú)立性不夠，對(duì)單位內(nèi)部控制健全性和有效性的監(jiān)督檢查不多，對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題推進(jìn)整改落實(shí)力度不夠，導(dǎo)致其未能在對(duì)單位內(nèi)部控制的有效性及提出改進(jìn)建議等方面起到“免疫系統(tǒng)”的作用。從外部監(jiān)督看，財(cái)政部門作為行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作的主管部門，審計(jì)部門作為行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)監(jiān)督部門，在實(shí)際監(jiān)督檢查工作中，主要側(cè)重于監(jiān)督單位是否合法合規(guī)合理使用財(cái)政資金，較少對(duì)單位內(nèi)部控制制度建立及執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)督制度體系的完善缺乏外部推動(dòng)力和約束機(jī)制。從激勵(lì)約束機(jī)制看，一些行政事業(yè)單位沒(méi)有建立健全內(nèi)部控制制度與考核相掛鉤的機(jī)制，出現(xiàn)重制度建設(shè)、輕考核落實(shí)的問(wèn)題，直接影響到內(nèi)部控制職能的發(fā)揮。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建議

（一）增強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)

1、強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。強(qiáng)化單位負(fù)責(zé)人的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和內(nèi)部控制理念，加強(qiáng)單位負(fù)責(zé)人對(duì)建立健全和有效實(shí)施內(nèi)部控制的組織領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)單位負(fù)責(zé)人以身作則、積極推動(dòng)、帶頭執(zhí)行，確保內(nèi)部控制管理各項(xiàng)工作順利推進(jìn)。

2、強(qiáng)化宣傳培訓(xùn)。加大對(duì)內(nèi)控建設(shè)必要性和重要性的宣傳引導(dǎo)力度，讓加強(qiáng)內(nèi)部控制成為單位內(nèi)部每一個(gè)干部職工的共識(shí)和自覺(jué)行動(dòng)，在單位內(nèi)部形成注重風(fēng)險(xiǎn)防范、強(qiáng)化內(nèi)部控制的良好輿論氛圍和環(huán)境。同時(shí)，圍繞內(nèi)部控制實(shí)務(wù)操作開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使單位每一個(gè)干部職工都能明白內(nèi)部控制制度的具體規(guī)定以及自己的工作職責(zé)，為制度實(shí)施奠定良好的基礎(chǔ)。

3、強(qiáng)化全員參與。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是一個(gè)涉及單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和各部門、各崗位的復(fù)雜體系，必須改變過(guò)去認(rèn)為內(nèi)部控制是對(duì)普通干部職工的控制、普通干部職工把自己當(dāng)成管理的局外人的思維和做法，加強(qiáng)各部門崗位的協(xié)調(diào)配合，實(shí)行全員參與，發(fā)揮好每一個(gè)干部職工的聰明才智和工作熱情，形成實(shí)施內(nèi)部控制的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

（二）完善內(nèi)控制度建設(shè)

1、開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。行政事業(yè)單位應(yīng)在全面梳理單位各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)流程的基礎(chǔ)上，遵循新規(guī)范要求系統(tǒng)分析評(píng)估業(yè)務(wù)活動(dòng)所面臨的各類外部風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)，這是建立健全和有效實(shí)施內(nèi)部控制的前提。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)該從單位層面風(fēng)險(xiǎn)和業(yè)務(wù)層面風(fēng)險(xiǎn)來(lái)開(kāi)展，其中，單位層面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要圍繞組織機(jī)構(gòu)、工作機(jī)制、崗位管理和信息系統(tǒng)等方面，重點(diǎn)評(píng)估建立內(nèi)部控制組織架構(gòu)情況、建立內(nèi)部控制工作機(jī)制情況、單位內(nèi)部關(guān)鍵崗位人員管理情況、財(cái)務(wù)信息編報(bào)情況以及信息技術(shù)運(yùn)用情況等；業(yè)務(wù)層面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要圍繞預(yù)算業(yè)務(wù)管理、收支業(yè)務(wù)管理、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，重點(diǎn)評(píng)估實(shí)際工作中的相關(guān)崗位職責(zé)權(quán)限是否明確、各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程是否合理清晰、對(duì)重點(diǎn)環(huán)節(jié)和關(guān)鍵人員的控制措施是否落實(shí)到位等等。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上運(yùn)用定性和定量的方法進(jìn)一步分析應(yīng)該考慮的風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性、引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的因素、這些風(fēng)險(xiǎn)可能引起的后果以及嚴(yán)重程度，從而為制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略、加強(qiáng)管控措施提供依據(jù)。

2、加強(qiáng)管控措施。在確定內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)之后，應(yīng)采取不相容崗位分離、授權(quán)審批、財(cái)產(chǎn)保護(hù)、預(yù)算控制、運(yùn)營(yíng)分析、績(jī)效控制等一系列管控措施來(lái)降低或規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，比如，對(duì)各類重大事項(xiàng)堅(jiān)持民主集中制、開(kāi)展科學(xué)論證、實(shí)行集體決策機(jī)制，建立健全和強(qiáng)化執(zhí)行分級(jí)授權(quán)審批制度，實(shí)行管理活動(dòng)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督等權(quán)力分離，等等，確保內(nèi)部控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在建立健全和推進(jìn)實(shí)施內(nèi)部控制過(guò)程中，必須講究適應(yīng)性原則和成本效益原則，使單位內(nèi)部控制與管理實(shí)際和風(fēng)險(xiǎn)水平等相適應(yīng)，重點(diǎn)關(guān)注重要業(yè)務(wù)事項(xiàng)和高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，并隨著實(shí)際情況的變化及時(shí)完善，切忌一味地、片面地在權(quán)力分配、業(yè)務(wù)流程和管控措施上過(guò)度控制，以至影響到單位的運(yùn)行效率并增加單位運(yùn)行成本。

3、健全信息系統(tǒng)。行政事業(yè)單位在建立健全內(nèi)部控制過(guò)程中，充分運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段，將內(nèi)部控制嵌入信息系統(tǒng)之中，能夠?qū)崿F(xiàn)內(nèi)部控制程序化、規(guī)范化、自動(dòng)化，并通過(guò)提前設(shè)置預(yù)警規(guī)則對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行自動(dòng)預(yù)警，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題。同時(shí)，建立信息系統(tǒng)，也有助于促進(jìn)單位內(nèi)部不同部門之間以及與社會(huì)公眾間的互動(dòng)和交流，極大地降低信息溝通的成本和提高信息溝通的效率。因此，應(yīng)當(dāng)重視信息系統(tǒng)在內(nèi)部控制中的作用，根據(jù)內(nèi)部控制要求，結(jié)合組織架構(gòu)、業(yè)務(wù)范圍、技術(shù)能力等實(shí)際因素，制定信息系統(tǒng)開(kāi)發(fā)建設(shè)規(guī)劃，加大投入力度，加強(qiáng)信息系統(tǒng)開(kāi)發(fā)、運(yùn)行和維護(hù)管理，從而達(dá)到優(yōu)化業(yè)務(wù)流程、提高管理效率、加強(qiáng)內(nèi)部控制的目的。

（三）加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理控制

各行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)《會(huì)計(jì)法》、行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和會(huì)計(jì)制度以及《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》等財(cái)經(jīng)法律法規(guī)，結(jié)合單位內(nèi)部管理實(shí)際情況，建立健全切實(shí)可行、便于操作的內(nèi)部財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理制度，明確會(huì)計(jì)工作相關(guān)人員的職責(zé)和權(quán)限，建立健全會(huì)計(jì)人員崗位責(zé)任制度、內(nèi)部制衡制度和財(cái)務(wù)核算管理制度，通過(guò)加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，以此帶動(dòng)和推進(jìn)單位內(nèi)部控制加強(qiáng)。加強(qiáng)資產(chǎn)管理控制，對(duì)現(xiàn)金和銀行存款等貨幣資產(chǎn)定期進(jìn)行賬實(shí)核對(duì)，嚴(yán)格實(shí)物資產(chǎn)配置、使用、出租出借以及處置等環(huán)節(jié)的管理，建立固定資產(chǎn)臺(tái)賬，定期進(jìn)行盤點(diǎn)清查等。

（四）健全內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制

1、完善內(nèi)部監(jiān)督制度。充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)部門的職能作用，提高內(nèi)部審計(jì)部門的層次，強(qiáng)化其獨(dú)立性和權(quán)威性，確保內(nèi)部審計(jì)的公平公正。通過(guò)定期或不定期開(kāi)展審計(jì)和監(jiān)督，全面客觀評(píng)價(jià)內(nèi)部控制的有效性以及執(zhí)行情況，對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題或偏差及時(shí)糾正并提出改正建議，對(duì)整改決定及意見(jiàn)及時(shí)跟蹤落實(shí)，促使單位內(nèi)部的各項(xiàng)管理水平不斷得到提高。

2、完善外部監(jiān)督制度。強(qiáng)化財(cái)政、審計(jì)等部門對(duì)各單位內(nèi)部控制的監(jiān)督，既要檢查財(cái)政資金使用情況，又要把各單位是否建立有效的內(nèi)部控制制度以及內(nèi)部控制的執(zhí)行情況作為一項(xiàng)重點(diǎn)檢查內(nèi)容，切實(shí)發(fā)揮好單位內(nèi)部控制制度對(duì)合法合規(guī)合理使用財(cái)政資金的基礎(chǔ)保障性作用。同時(shí)，建立必要的信息披露制度，推進(jìn)政府信息公開(kāi)和預(yù)算信息公開(kāi)工作，接受社會(huì)公眾監(jiān)督和約束。

3、完善責(zé)任追究制度。對(duì)于監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，各單位在進(jìn)行改正和改善單位內(nèi)部控制制度的同時(shí)，應(yīng)建立健全內(nèi)部控制考評(píng)體系，客觀公正地對(duì)單位內(nèi)部控制制度落實(shí)情況進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，采取獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰措施，對(duì)執(zhí)行內(nèi)部控制制度成效顯著的單位和人員給予表彰，對(duì)造成不良影響或后果的事件、行為進(jìn)行責(zé)任追究，讓內(nèi)部控制制度全面有效落實(shí)到位?！?/p>