十一屆三中全會以來歷屆三中全會與國企國資改革（中）

◎ 李保民　劉　勇（國務院國資委，北京100053）

十一屆三中全會以來歷屆三中全會與國企國資改革（中）

◎ 李保民劉勇（國務院國資委，北京100053）

4　十四屆三中全會與國企國資改革

1993年11月14日，黨的十四屆三中全會通過了《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》?！稕Q定》是我國建立社會主義市場經(jīng)濟體制的總體規(guī)劃，是我國進行經(jīng)濟體制改革的行動綱領。第一次把社會主義市場經(jīng)濟確立為中國經(jīng)濟體制改革的目標模式。建立社會主義市場經(jīng)濟體制，就是要使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎性作用。第一次提出：“建立適應市場經(jīng)濟要求，產(chǎn)權清晰，權責明確，政企分開，管理科學的現(xiàn)代企業(yè)制度，是我國國有企業(yè)改革的方向”。第一次明確提出：“加強企業(yè)中的國有資產(chǎn)管理。對國有資產(chǎn)實行國家統(tǒng)一所有、政府分級監(jiān)管、企業(yè)自主經(jīng)營的體制。按照政府的社會管理者職能和國有資產(chǎn)所有者職能分開的原則，積極探索國有資產(chǎn)管理和經(jīng)營的合理形式和途徑。加強中央和省、自治區(qū)、直轄市兩級政府專司國有資產(chǎn)管理的機構”。實際上是在簡政放權、減稅讓利等改革政策的基礎上，提出了一個全新的思路，即通過改革國有資產(chǎn)管理體制和企業(yè)制度創(chuàng)新來尋找國有經(jīng)濟與市場經(jīng)濟融合的有效途徑。

十四屆三中全會后，我國的經(jīng)濟體制改革向縱深發(fā)展，極大地推動了我國建立社會主義市場經(jīng)濟體制的進程。全會后，我國對國有企業(yè)繼續(xù)采取了擴大企業(yè)自主權、實行經(jīng)濟責任制、兩步“利改稅”、承包經(jīng)營責任制、轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制等不同形式的改革，各地在落實企業(yè)自主權、轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制中，越來越感到國有企業(yè)產(chǎn)權關系不清晰已經(jīng)成為轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制的最大障礙。在實踐中圍繞著“產(chǎn)權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的要求，進一步就國有企業(yè)擁有包括國家在內(nèi)的出資者投資形成的法人財產(chǎn)權；并以其全部法人財產(chǎn)，依法自主經(jīng)營，自負盈虧，照章納稅，對出資者承擔資產(chǎn)保值增值的責任；出資者享有資產(chǎn)受益、重大決策和選擇管理者等權利，并以出資為限對企業(yè)債務負有限責任；政府不直接干預企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動等進行了有益的探索。同時還就市場體系建設、政府管理經(jīng)濟的職能轉(zhuǎn)變、收入分配制度改革以及多層次社會保障制度建立等方面做了積極的試點。

這個階段改革是按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的方向，圍繞企業(yè)制度創(chuàng)新展開的。一是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，確立企業(yè)享有法人財產(chǎn)權，出資人對其出資的企業(yè)享有財產(chǎn)權利。主要做法是將國有企業(yè)改革為按公司法登記并受公司法約束的公司制企業(yè)。1993年12月，八屆人大五次會議通過的《中華人民共和國公司法》，借鑒總結了“兩權分離”和“政企分開”的改革探索經(jīng)驗，確定了企業(yè)股東和經(jīng)營者之間“委托—代理”的制衡關系。通過一系列的改革，公司制成為國企改革的主要形式，企業(yè)的股權也逐步實現(xiàn)了多元化，“國營企業(yè)”已悄然變成了“國有及國有控股企業(yè)”。這時，國家與國有企業(yè)之間的關系開始向以現(xiàn)代產(chǎn)權制度為基礎的委托代理關系轉(zhuǎn)變。國有企業(yè)的改革，也由擴大企業(yè)經(jīng)營權逐步觸及到企業(yè)的產(chǎn)權制度改革。為實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，1994年，國務院啟動了百戶國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度試點政策制定工作。到1997年，三年的試點工作取得階段性成果，為推進國有企業(yè)公司制改革提供了有益的經(jīng)驗。1995年8月28日，《公司法》頒布以來，我國第一家由國家按照現(xiàn)代企業(yè)制度的原則組建的國有獨資公司——神華集團有限公司成立。在探索創(chuàng)新國有企業(yè)制度的同時，還實施了組建和發(fā)展企業(yè)集團的改革舉措。十四屆三中全會后，企業(yè)集團也迅速發(fā)展，到1996年，1993家國有企業(yè)集團的總資產(chǎn)就占到全部國有企業(yè)總資產(chǎn)的1/4。企業(yè)集團成為國有企業(yè)改革中出現(xiàn)的一種重要企業(yè)組織形式，也是國家管理國有企業(yè)的重要方式。1997年7月，國家體改委頒發(fā)了《關于城市國有資本營運體制改革試點的指導意見》，并選擇了10個城市進行試點。

二是結合國有經(jīng)濟布局調(diào)整，把企業(yè)改革同企業(yè)改組、改造和加強管理結合起來。調(diào)整和完善所有制結構，增強國有經(jīng)濟發(fā)展的市場競爭。國有企業(yè)實行公司制是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的有益探索。具備條件的國有大中型企業(yè)，單一投資主體的可依法改組為獨資公司，多個投資主體的可依法改組為有限責任公司或股份有限公司。上市的股份有限公司只能是少數(shù)，必須經(jīng)過嚴格審定；現(xiàn)有全國性行業(yè)總公司要逐步改組為控股公司。發(fā)展了一批以公有制為主體，以產(chǎn)權聯(lián)結為主要紐帶的跨地區(qū)、跨行業(yè)的大型企業(yè)集團；一般小型國有企業(yè)有的實行了承包經(jīng)營、租賃經(jīng)營，有的改組為了股份合作制，也有一些出售給了集體或個人。出售企業(yè)和股權的收入，由國家轉(zhuǎn)投于急需發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。在有進有退的結構調(diào)整中，社會各界深刻體會到，公有制的主體地位主要體現(xiàn)在國家和集體所有的資產(chǎn)在社會總資產(chǎn)中占優(yōu)勢，國有經(jīng)濟控制國民經(jīng)濟命脈及其對經(jīng)濟發(fā)展的主導作用等方面。公有制經(jīng)濟特別是國有經(jīng)濟，要積極參與市場競爭，在市場競爭中壯大和發(fā)展。這些理念至今都有極為重要的借鑒價值。

三是結合國有企業(yè)的扭虧增盈，改善企業(yè)資產(chǎn)負債結構，剝離不良資產(chǎn)，核銷呆壞賬。實行下崗分流、減員增效和再就業(yè)工程，千方百計擴大就業(yè)路，健全社會保障制度，建立城市居民最低生活保障制度。1993年3月，國務院經(jīng)貿(mào)辦、國家體改委出臺了《關于全民所有制工業(yè)企業(yè)實行產(chǎn)品結構和組織結構調(diào)整的規(guī)定》。4月，國務院頒發(fā)了《國有企業(yè)職工待業(yè)保險》、《國有企業(yè)富余職工安置規(guī)定》和《國有工業(yè)企業(yè)工資總額同經(jīng)濟效益掛鉤意見》。1996年8月，國務院頒發(fā)了《關于固定資產(chǎn)投資項目試行資本金制度的通知》。同時，全面加強企業(yè)管理，實行以按勞分配為主體的多種分配方式。1997年3月，國務院發(fā)布了《關于在若干城市試行兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)有關問題的補充通知》。6月，國家體改委發(fā)布了《關于發(fā)展股份合作制企業(yè)的指導意見》，鼓勵勞動合作和資本合作有機結合。這是迄今國家唯一的關于股份合作制企業(yè)改革發(fā)展的文件。

四是建立健全法律法規(guī)是企業(yè)改革的重要內(nèi)容。這個階段最重要的立法是《公司法》和《勞動法》，一個突出反映“產(chǎn)權”，一個突出體現(xiàn)“人權”。1994年7月，八屆人大八次會議通過了《中華人民共和國勞動法》。1995年3月，國務院發(fā)布了《關于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》。1997年12 月，中國證監(jiān)會發(fā)布了《上市公司章程指引》（2006年進行了修訂）首次引入獨立董事制度。為了保護投資者的合法權益，1998年12月，九屆人大六次會議通過了《中華人民共和國證券法》。這一系列法律法規(guī)先提出了現(xiàn)代公司治理的導向，對“形成企業(yè)內(nèi)部權責分明、團結合作、相互制約的機制”起到了很好的促進作用，積極探索“新老三會”即股東會、董事會、監(jiān)事會與黨委會、工會與職工代表大會等各方相互制衡、相互協(xié)調(diào)的企業(yè)管理模式。

在國有企業(yè)改革的同時，按照政府的社會經(jīng)濟管理職能和國有資產(chǎn)所有者職能分開的原則，國有資產(chǎn)管理和經(jīng)營的合理形式和途徑也在積極探索之中。中央層面，國有企業(yè)仍由各行業(yè)主管部門管理，它們?nèi)蚊庵苯庸芾淼膰衅髽I(yè)領導人、分配國家預算內(nèi)投資、審批投資項目、下達部分產(chǎn)品生產(chǎn)計劃等。也就是說，行業(yè)主管部門仍然擁有計劃體制下的絕大部分管理國有企業(yè)的權力。企業(yè)真正能夠擁有的權力就是部分產(chǎn)品或某些產(chǎn)品部分的生產(chǎn)經(jīng)營自主權。

1988年組建國家國有資產(chǎn)管理局，目的是行使對國有企業(yè)的資產(chǎn)所有權、監(jiān)督管理權、投資收益權、資產(chǎn)處置權等職能。1994年7月，國務院發(fā)布了《國有企業(yè)財產(chǎn)監(jiān)督管理條例》。但受體制和定位等相關因素的制約，國資局未能履行好監(jiān)督管理的職能，而更多的是做了一些資產(chǎn)登記管理等工作。在1998年國務院機構改革時被撤銷。在地方，一些省(市)則對國有資產(chǎn)管理體制進行了積極探索，出現(xiàn)了上海模式、深圳模式、武漢模式等。它們的一個共同特點就是撤銷各行業(yè)主管部門，同時將由它們直接管理的國有企業(yè)捆綁打包組建若干家國有企業(yè)集團，然后再建立一個國有資產(chǎn)管理機構，由它來統(tǒng)一管理各個國有企業(yè)集團，包括任免企業(yè)領導人、批準重大投資項目、審批年度投資和經(jīng)營預算等。在這一階段，圍繞企業(yè)改革這個中心，明確的方針政策理清了國家與企業(yè)之間的財產(chǎn)關系，改革在明晰了企業(yè)經(jīng)營權的路徑上推進。圍繞轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制，賦予企業(yè)經(jīng)營權以新的內(nèi)容。最大的收獲應該是國有企業(yè)作為一種新的企業(yè)組織形式，逐步發(fā)展起來了。為了加強對國有企業(yè)的監(jiān)督，1998年5月，國務院發(fā)出《關于印發(fā)國務院向國有重點大型企業(yè)派出稽察特派員方案的通知》，6月成立了中共中央金融工作委員會，7月成立了中共中央大型企業(yè)工作委員會，實行國有企業(yè)稽查特派員制度。

5　十五屆三中全會與國企國資改革

1998年10月14日,黨的十五屆三中全會通過的《中共中央關于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》明確提出了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村跨世紀發(fā)展的目標和必須遵循的方針，對我國農(nóng)村經(jīng)濟、政治、文化建設作出了全面部署?！稕Q定》沒有直接論述企業(yè)改革和國資管理，但提出要發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營；培育具有市場開拓能力、能進行農(nóng)產(chǎn)品深度加工、為農(nóng)民提供服務和帶動農(nóng)戶發(fā)展商品生產(chǎn)的“龍頭企業(yè)”；發(fā)展高技術農(nóng)業(yè)企業(yè)；國有糧食企業(yè)要深化改革，實行政企分開，確立自主經(jīng)營、自負盈虧的新機制；國有棉花企業(yè)也要逐步建立起在國家宏觀調(diào)控下，主要依靠市場機制實現(xiàn)棉花資源合理配置的新機制等等改革發(fā)展的要求，對深化國有企業(yè)國資管理體制改革提出了更加廣闊的要求。特別是1999年9月,黨的十五屆四中全會做出的《中共中央關于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》，系統(tǒng)完整地闡述了國有經(jīng)濟布局結構調(diào)整的指導思想、方針政策和重大原則，堅持有進有退，有所為有所不為。

為了建立適應社會主義市場經(jīng)濟要求的現(xiàn)代企業(yè)制度，國務院機構在1998年進行了重大改革，撤銷了管理國有企業(yè)的各行業(yè)主管部門，對每個行業(yè)的國有企業(yè)捆綁打包，組建了一家或幾家企業(yè)集團。至此，企業(yè)集團成為國有企業(yè)的主要組織形式。對企業(yè)集團的管理則由相應的黨政有關部門各司其職，如中央企業(yè)工委負責企業(yè)領導人任免，勞動人事部門負責工資和勞動管理，財政部門負責企業(yè)財務管理，計劃部門負責投資審批，國有企業(yè)監(jiān)事會負責監(jiān)督管理，國家經(jīng)貿(mào)委負責國有企業(yè)改革。

在強化宏觀管理和綜合協(xié)調(diào)職能的同時，國有企業(yè)在進入市場和改革發(fā)展中累積的矛盾集中體現(xiàn)出來了。一是競爭能力不強且負擔沉重，譬如沉重的債務負擔和大量的富余人員；二是公務員制的企業(yè)領導人身份，把企業(yè)干好了，不會給自己帶來更多的利益，把企業(yè)干壞了，因本身的級別待遇，利益不會受到根本損害，甚至不排除到其他崗位任職，這樣的企業(yè)領導人是很難經(jīng)營管理好企業(yè)的；三是多部門管理的責任缺失。多部門管理下的各司其職，導致對國有企業(yè)管理缺乏明確的責任人，結果便是，有些事情各部門爭著管，有些事情無人管。

由于存在著這些問題，走向市場的國有企業(yè)表現(xiàn)出難以適應市場競爭的狀況，有相當數(shù)量的企業(yè)陷入困境。對此，1997年9月，黨的十五大《報告》首次明確指出，著眼于搞好整個國有經(jīng)濟，抓好大的，放活小的，對國有企業(yè)實施戰(zhàn)略性改組。采取改組、聯(lián)合、兼并、租賃、承包經(jīng)營和股份合作、出售等形式，加快放開搞活國有中小企業(yè)的步伐。1999年9月，十五屆四中全會專門研究國有企業(yè)改革發(fā)展問題，通過了《關于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》，提出用三年左右的時間，使大多數(shù)國有大中型虧損企業(yè)擺脫困境，力爭到20世紀末大多數(shù)國有大中型企業(yè)初步建立現(xiàn)代企業(yè)制度。

在調(diào)整國有經(jīng)濟布局和改組國有企業(yè)方面，明確在社會主義市場經(jīng)濟條件下，國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的主導作用主要體現(xiàn)在控制力上。從戰(zhàn)略上調(diào)整國有經(jīng)濟布局，要同產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化升級和所有制結構的調(diào)整完善結合起來，堅持有進有退，有所為有所不為。在推進國有企業(yè)戰(zhàn)略性改組過程中，堅持“抓大放小”?！白ゴ蟆本褪且ε嘤龑嵙π酆瘛⒏偁幜姷拇笮推髽I(yè)和企業(yè)集團，有的可以成為跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制和跨國經(jīng)營的大企業(yè)集團。要發(fā)揮這些企業(yè)在資本營運、技術創(chuàng)新、市場開拓等方面的優(yōu)勢，使之成為國民經(jīng)濟的支柱和參與國際競爭的主要力量?！胺判　本褪且獜膶嶋H出發(fā)，繼續(xù)采取改組、聯(lián)合、兼并、租賃、承包經(jīng)營和股份合作制、出售等多種形式，放開搞活國有小企業(yè)。2002年11月，國家經(jīng)貿(mào)委、財政部等八部委聯(lián)合頒發(fā)了《關于國有大中型企業(yè)主輔分離、輔業(yè)改制、分流安置富余人員的實施辦法》，促進企業(yè)在產(chǎn)權清晰的基礎上轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制，解除傳統(tǒng)體制遺留的歷史包袱的社會負擔，使國有企業(yè)成為真正市場化的經(jīng)濟組織。

在積極探索公有制的多種有效實現(xiàn)形式方面，國有資本通過股份制可以吸引和組織更多的社會資本，放大國有資本的功能，提高國有經(jīng)濟的控制力、影響力和帶動力。國有大中型企業(yè)尤其是優(yōu)勢企業(yè)，宜于實行股份制的，通過規(guī)范上市、中外合資和企業(yè)互相參股等形式，改為股份制企業(yè)，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，重要的企業(yè)由國家控股。2002年，財政部、科技部制定了《關于國有高新技術企業(yè)開展股權激勵試點工作的指導意見》，開始在國有高新技術企業(yè)進行股權激勵的試點。

在積極探索國有資產(chǎn)管理的有效形式方面，按照國家所有、分級管理、授權經(jīng)營、分工監(jiān)督的原則，逐步建立國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督、營運體系和機制，建立健全嚴格的責任制度。國務院代表國家統(tǒng)一行使國有資產(chǎn)所有權，中央和地方政府分級管理國有資產(chǎn)，授權大型企業(yè)、企業(yè)集團和控股公司經(jīng)營國有資產(chǎn)。確保國有資產(chǎn)出資人到位。允許和鼓勵地方試點，探索建立國有資產(chǎn)管理的具體方式。繼續(xù)試行稽察特派員制度，同時積極健全和規(guī)范監(jiān)事會制度，過渡到從體制上、機制上加強對國有企業(yè)的監(jiān)督，確保國有資產(chǎn)及其權益不受侵犯。2000年3月，國務院頒發(fā)了《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例》，8月，國務院任命的首批36位國有重點大中型企業(yè)監(jiān)事會主席被派到中央管理的100家國有企業(yè)。2002年11月，黨的十六大明確提出“建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結合的國有資產(chǎn)管理體制?！?003年3月國務院國資委的成立，初步確立了國有資產(chǎn)管理新體制，解決了國有企業(yè)多部門管理時“九龍治水”責任不清的問題，推動了國有企業(yè)和國資監(jiān)管的快速發(fā)展。5月，國務院公布了《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，標志著國有資產(chǎn)管理體制改革進入了新的階段。

在國有大中型企業(yè)實行規(guī)范的公司制改革方面，明確了公司制是現(xiàn)代企業(yè)制度的一種有效實現(xiàn)形式。公司法人治理結構是公司制的核心，積極構建國有企業(yè)法人治理結構。明確股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層的職責，形成各負其責、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結構，對“新三會”即股東會、董事會和監(jiān)事會與“老三會”相互融合的公司治理機制建立指明了方向。到2002年底，全國4371家骨干企業(yè)完成公司制改制的達76%，520家國家重點企業(yè)中的514戶重點國有及國有控股企業(yè)，完成改制面的83.7%。我國在境外上市的1270家企業(yè)中，國有控股公司占80%，其中，中石油、中石化、中海油、中國移動、中國聯(lián)通等75家重點工業(yè)企業(yè)成功到境外上市。2000年10月，黨的十五屆五中全會《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》明確要求，國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度要取得重大進展。

在大力推進國有企業(yè)改革發(fā)展中，還探索實踐了很多具體的改革措施，如加強和改善企業(yè)管理、改善國有企業(yè)資產(chǎn)負債結構和減輕企業(yè)社會負擔、加快國有企業(yè)技術進步和產(chǎn)業(yè)升級、建設高素質(zhì)的經(jīng)營管理者隊伍等。

十四屆三中全會后，國家實施了一系列重大舉措，國有企業(yè)在改革與調(diào)整中不斷發(fā)展壯大。一是實施債轉(zhuǎn)股。剝離四大國有商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)給新成立的信達、長城、東方、華融四家資產(chǎn)管理公司，由其負責管理和處置。同時，對這些部分不良資產(chǎn)所在的580戶企業(yè)實施債權轉(zhuǎn)股權，總額為4050億元。

二是實施下崗分流，讓一些失去競爭能力的企業(yè)退出市場。1999年，在紡織、煤炭、有色、冶金、軍工等行業(yè)批準兼并破產(chǎn)項目1718個，核銷銀行呆壞賬準備金1261億元。為消除冗員，實施員工下崗分流，1998年至2002年間共有2100萬員工下崗。

三是加快企業(yè)技術進步，推動結構優(yōu)化。國家有計劃分批安排880個技術改造項目，總投資2400億元，其中銀行貸款1459億元，國家給予貼息195億元。

四是加強企業(yè)內(nèi)部管理。推廣邯鋼經(jīng)驗，以成本、資金和質(zhì)量管理為重點，努力降低采購、銷售、管理等費用，提高效益。

五是加強企業(yè)領導班子建設。加大對企業(yè)領導班子培訓、考核、調(diào)整的力度，使一批優(yōu)秀的管理人才走向領導崗位。強化經(jīng)營激勵約束，試行年薪制，部分企業(yè)還搞了股權激勵。通過這些改革舉措，努力使國有企業(yè)成為獨立的法人實體和市場競爭主體，自主經(jīng)營，自負盈虧，自我約束，自我發(fā)展。

2000年10月，國務院辦公廳發(fā)出《關于電力工業(yè)體制改革有關問題的通知》。同月，九屆人大十八次會議修改通過了《中華人民共和國中外合作經(jīng)營企業(yè)法》和《中華人民共和國外資企業(yè)法》。2001年11月，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國家經(jīng)貿(mào)委、中央企業(yè)工委、外經(jīng)貿(mào)部等八個部委《關于發(fā)展具有國際競爭力的大型企業(yè)集團指導意見》，明確提出要發(fā)展一批技術創(chuàng)新能力強，主業(yè)突出，擁有知名品牌和自主知識產(chǎn)權的重點大型企業(yè)集團，鼓勵開發(fā)國際市場和跨國經(jīng)營。12月，中國正式加入世界貿(mào)易組織，客觀上對國有企業(yè)實施“走出去”戰(zhàn)略提出了更高的要求。