堅(jiān)持依法治國首先要堅(jiān)持依憲治國

文/唐青陽

堅(jiān)持依法治國首先要堅(jiān)持依憲治國

文/唐青陽

黨的十八屆四中全會《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，堅(jiān)持依法治國首先要堅(jiān)持依憲治國，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。這是黨中央在深刻總結(jié)我國社會主義法治建設(shè)成功經(jīng)驗(yàn)和深刻教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，作出的一項(xiàng)事關(guān)黨執(zhí)政興國、全面建成小康社會、全面深化改革、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢、實(shí)現(xiàn)黨和國家長治久安的重大戰(zhàn)略抉擇。

一、什么是依憲治國？

（一）“依憲治國”提法的由來

在我國，“依憲治國”這一概念提出來的時間并不長。以“依憲治國”為篇名，在中國知識資源總庫（CNKI）中檢索，最早是中國社會科學(xué)院法學(xué)所研究員莫紀(jì)宏在《法學(xué)雜志》 1998年第3期上發(fā)表的題為“依憲治國是依法治國的核心”一文。截止2014年11月中旬，該數(shù)據(jù)庫僅收錄有45篇以“依憲治國”為篇名的文章?？梢?，迄今為止，對依憲治國的理論研究仍然是初步的，需要隨著中國特色社會主義法治建設(shè)的實(shí)踐，進(jìn)一步地深化和提升。

依憲治國成為黨的政策和行動綱領(lǐng)則經(jīng)歷了整整10個年頭。2004年，胡錦濤同志在慶祝全國人民代表大會成立50周年大會上的講話中指出，依法治國首先要依憲治國，依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政。全黨同志，全體國家機(jī)關(guān)工作人員和全國各族人民都要認(rèn)真學(xué)習(xí)憲法，遵守憲法，維護(hù)憲法，保證憲法在全社會的貫徹實(shí)施。這是我們黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人第一次正式提出“依憲治國”這一概念，第一次論述依憲治國與依法治國、依憲執(zhí)政與依法執(zhí)政之間的關(guān)系，第一次把依憲治國置于依法治國的首要位置。

2012年12月4日，習(xí)近平同志在首都各界紀(jì)念憲法公布施行30周年大會上的講話中強(qiáng)調(diào)指出，要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，依法治國首先是依憲治國，依法執(zhí)政關(guān)鍵是依憲執(zhí)政。新形勢下,我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大職責(zé),必須依據(jù)黨章從嚴(yán)治黨、依據(jù)憲法治國理政。

2014年9月5日，習(xí)近平同志在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上再次強(qiáng)調(diào)“兩個堅(jiān)持”：“憲法是國家的根本法，堅(jiān)持依法治國首先要堅(jiān)持依憲治國，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。”

黨的十八屆四中全會通過的《決定》重申了依憲治國在推進(jìn)依法治國中的核心地位，“堅(jiān)持依法治國首先要堅(jiān)持依憲治國，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政”。

（二）依憲治國的涵義

依憲治國，顧名思義，就是依照憲法治理國家。它作為一種治國理念和治國方略，具體包含有以下五層意思：

一是國家的國體、政體和根本制度由憲法確定，任何組織或個人不得做出有違或有損憲法確定的國體、政體和根本制度的行為。

二是包括人權(quán)在內(nèi)的公民基本權(quán)利和自由是憲法所賦予和保障的，任何組織和個人不得在憲法和法律規(guī)定之外減損、剝奪和侵犯公民的基本權(quán)利和自由。

三是國家機(jī)構(gòu)依照憲法設(shè)置，其職能、職權(quán)和職責(zé)由憲法和法律所規(guī)定，任何組織或個人不得在憲法和法律規(guī)定之外另設(shè)享有公權(quán)力的機(jī)構(gòu)，任何國家機(jī)構(gòu)及其工作人員不得享有憲法和法律規(guī)定外的權(quán)力。有人說“憲法是民主政府的準(zhǔn)生證”，其意思大概也是如此。

四是一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等都必須以憲法為依據(jù)，不得同憲法相抵觸，任何與憲法相抵觸的法律法規(guī)都應(yīng)撤銷或宣布無效。

五是一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法，一切違反憲法的行為都應(yīng)受到追究，任何組織或者個人，都不得有超越憲法的特權(quán)，任何超越憲法的特權(quán)制度都應(yīng)依法廢除，任何超越憲法的特權(quán)行為都應(yīng)依法查處。正如17世紀(jì)英國學(xué)者托馬斯·富勒所說的那樣，“無論你的地位有多高，法律總要高過你。”

（三）依憲治國與西方所謂的“憲政”的根本區(qū)別

一段時間以來，圍繞依憲治國與西方所謂的“憲政”之間的關(guān)系有著激烈的爭論，可謂眾說紛紜。筆者認(rèn)為，依憲治國與西方所謂的“憲政”是根本不同的，最主要的區(qū)別表現(xiàn)在如下三個方面。

一是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不同。馬克思主義認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。依憲治國和西方所謂的憲政都屬于上層建筑的范疇，但二者賴以產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)完全不同。依憲治國的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，而西方憲政的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)則是生產(chǎn)資料的資本主義私有制。這種經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的差異從根本上決定了依憲治國的制度屬性和政治方向與西方所謂的“憲政”是完全不同的。

二是政黨制度不同。依憲治國框架下的政黨制度是一黨執(zhí)政、多黨合作，中國共產(chǎn)黨沒有自己特殊的利益，是最廣大人民群眾根本利益的忠實(shí)代表，中國共產(chǎn)黨與其他民主黨派之間的關(guān)系是“肝膽相照，榮辱與共，長期共存，互相監(jiān)督”的關(guān)系，而西方憲政體制下的政黨制度是多黨輪流執(zhí)政（主要是兩黨輪流執(zhí)政），每一個政黨都是代表特定利益集團(tuán)的利益，也都服從和服務(wù)于特定利益集團(tuán)的利益，政黨之間是一種互相制約、互相掣肘和討價還價的利益交換關(guān)系。

三是國家組織形式和活動方式的原則不同。依憲治國框架下，國家機(jī)構(gòu)體系及運(yùn)行是按民主集中制原則設(shè)計(jì)和構(gòu)建的，一切權(quán)力屬于人民，人民代表大會制度是根本的政治制度，國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。而在西方憲政體制下，國家機(jī)構(gòu)體系及運(yùn)行是按照“三權(quán)分立”

原則設(shè)計(jì)和構(gòu)建的，立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)相互獨(dú)立、彼此制衡。三權(quán)分立是與資本主義經(jīng)濟(jì)和政治特征相適應(yīng)的基本政治制度。在資本主義國家，以生產(chǎn)資料私有制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)生活導(dǎo)致利益多元化，從而導(dǎo)致資產(chǎn)階級內(nèi)部存在著大量的政治派別和利益集團(tuán)。資產(chǎn)階級只有通過分權(quán)制約的方式，才能協(xié)調(diào)內(nèi)部不同利益的沖突，防止某個集團(tuán)或階層的專制?？梢姡龣?quán)分立只是資產(chǎn)階級內(nèi)部利益的一種分配和調(diào)整，所制衡的只是資產(chǎn)階級內(nèi)部不同利益集團(tuán)的利益關(guān)系，而非廣大無產(chǎn)階級同資產(chǎn)階級之間根本對立的利益關(guān)系。對此，當(dāng)代西方的一些學(xué)者也是承認(rèn)的，美國學(xué)者密爾頓·菲克斯就曾指出：“憲政為調(diào)整私有制經(jīng)濟(jì)中不可避免的社會矛盾的一種政制形式?！比龣?quán)分立的嚴(yán)重弊病還在于，它在實(shí)際運(yùn)行中由于權(quán)力的相互牽制、抵消，常常是議而不決、決而不行，以致造成人力、物力和財(cái)力的巨大浪費(fèi)。

二、為什么要首先堅(jiān)持依憲治國？

（一）依憲治國是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的必然要求

在我國，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位既是歷史和人民的選擇，也是為憲法所確立和保證的。憲法對公民基本權(quán)利和自由的規(guī)定為堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)提供了最廣泛的群眾基礎(chǔ)，憲法對國體、政體以及國家和社會生活根本準(zhǔn)則的規(guī)定、對國家機(jī)構(gòu)職能、職權(quán)和職責(zé)的規(guī)定為堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)提供了最權(quán)威的制度安排。黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治。只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，依法治國、厲行法治，人民當(dāng)家作主才能充分實(shí)現(xiàn)，國家和社會生活法治化才能有序推進(jìn)。同時，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)要求黨必須堅(jiān)持依法執(zhí)政、依法治國，首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政、依憲治國。

（二）依憲治國是維護(hù)和捍衛(wèi)憲法和法律權(quán)威的必然要求

憲法是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，是通過科學(xué)民主程序形成的根本大法，具有最高的法律效力，在社會主義法律體系中處于核心的地位。一切法律都是依據(jù)憲法制定的，憲法是一切法律的母法。一切法律、法規(guī)都不得同憲法相抵觸。維護(hù)法治的權(quán)威，首先是維護(hù)憲法的權(quán)威。憲法明確規(guī)定：“全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)?！币虼?，依法治國，首先必須嚴(yán)格遵守和執(zhí)行憲法，樹立和維護(hù)憲法的權(quán)威，保證憲法的貫徹實(shí)施，做到依憲治國。

（三）依憲治國是堅(jiān)持和發(fā)展社會主義民主政治體制的必然要求

憲法確立了人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體。憲法關(guān)于國體、政體、國家機(jī)構(gòu)的一系列規(guī)定，都是為了發(fā)展社會主義民主政治。堅(jiān)持依憲治國，就是要堅(jiān)持憲法確立的社會主義民主政治體制。根據(jù)憲法的規(guī)定，各級人民代表大會由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督；各級行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)由人民代表大會產(chǎn)生，對其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。要保證人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。保證各國家機(jī)構(gòu)嚴(yán)格依照憲法的規(guī)定行使職權(quán)，實(shí)現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化。

（四）依憲治國是保障和實(shí)現(xiàn)公民基本權(quán)利的必然要求

列寧曾經(jīng)指出：“憲法是一張寫著人民權(quán)利的紙。”孫中山也說過：“憲法者，政府之構(gòu)成法，人民之保證書也?！蔽覈鴳椃ㄊ肿⒅貙窕緳?quán)利和自由的確認(rèn)和保障，將其置于十分重要的地位，緊接第一章“總綱”之后，便在第二章對公民的政治權(quán)利、人身權(quán)利、經(jīng)濟(jì)社會文化權(quán)利等基本權(quán)利和自由作了全面的規(guī)定。堅(jiān)持依憲治國，就要切實(shí)保障公民的各項(xiàng)基本權(quán)利和自由，堅(jiān)決制止和糾正各種侵犯公民權(quán)利，尤其是侵犯公民人權(quán)的行為。

三、怎樣堅(jiān)持依憲治國？

（一）切實(shí)增強(qiáng)廣大干部群眾特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法意識

實(shí)踐中，一些人特別是一些領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法意識淡薄，憲法理念脆弱，在關(guān)系國家核心價值觀與核心利益的重大問題上，缺乏憲法自信，導(dǎo)致社會價值觀的混亂，憲法權(quán)威受損害，社會上不按照憲法辦事的現(xiàn)象大量存在。黨的十八屆四中全會決定將每年十二月四日定為國家憲法日。在全社會普遍開展憲法教育，弘揚(yáng)憲法精神。建立憲法宣誓制度，凡經(jīng)人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓。這樣做有利于增強(qiáng)公職人員憲法觀念，激勵公職人員忠于和維護(hù)憲法，也有利于在全社會增強(qiáng)憲法意識。

（二）切實(shí)加強(qiáng)憲法實(shí)施，樹立憲法權(quán)威，維護(hù)憲法尊嚴(yán)

法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。我國近代著名法律大家沈家本說過：“法立而不行，與無法等，世界未有無法之國而長安久治者?！狈ㄖ螜?quán)威能不能樹立起來，首先看憲法有沒有權(quán)威。一段時間以來，實(shí)踐中的憲法虛無主義傾向?qū)е聦椃ㄆ毡槿狈ψ鹬?，以批評憲法為習(xí)慣，把經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中存在的問題簡單歸咎于憲法；遇到實(shí)際問題，不是嚴(yán)格依據(jù)憲法，而是撇開憲法；雖表面上尊重憲法，但實(shí)際上遠(yuǎn)離憲法，與憲法刻意保持一定“距離”；甚至公然違反憲法、挑戰(zhàn)憲法。凡此種種，極大地?fù)p害了憲法的尊嚴(yán)和權(quán)威。黨的十八屆四中全會決定要求，全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。一切違反憲法的行為都必須予以追究。此外，我們還應(yīng)充分發(fā)揮立法在推動憲法實(shí)施方面的重要作用，把憲法所確立的國家根本制度和根本任務(wù)、基本原則、方針政策、活動準(zhǔn)則等，通過一系列行之有效、相互銜接和配套的法律法規(guī)來貫徹落實(shí)。

（三）切實(shí)把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和堅(jiān)持依法執(zhí)政、依憲執(zhí)政結(jié)合起來

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證。把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)。黨的十八屆四中全會對如何處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)與依憲治國和依法治國的關(guān)系問題提出了非常明確具體的要求，即“三統(tǒng)一”和“四善于”?！叭y(tǒng)一”就是：把依法治國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來，把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方同人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法依章程履行職能、開展工作統(tǒng)一起來，把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施憲法法律同黨堅(jiān)持在憲法法律范圍內(nèi)活動統(tǒng)一起來。“四善于”就是：善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，善于運(yùn)用民主集中制原則維護(hù)中央權(quán)威、維護(hù)全黨全國團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。

（四）切實(shí)以憲法凝聚社會共識，堅(jiān)持在憲法框架下解決社會突出矛盾和問題

隨著改革開放和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，思想越來越多元化，利益訴求越來越多樣化，在國家生活和生活中的一些深層次矛盾和問題也日益凸顯、日益尖銳。憲法作為國家的根本大法，是人民共同意志的集中體現(xiàn)，是人民利益的最大公約數(shù)。因此，憲法穩(wěn)定是國家穩(wěn)定的基礎(chǔ)，要用憲法來凝聚社會共識，維護(hù)中央權(quán)威，保障全黨全國統(tǒng)一，用憲法維護(hù)國家的核心價值觀和核心利益，在憲法框架下消弭社會分歧，化解社會矛盾，協(xié)調(diào)利益沖突，讓整個國家和社會在憲法軌道上健康穩(wěn)定運(yùn)行。

（五）切實(shí)強(qiáng)化憲法監(jiān)督機(jī)制，兌現(xiàn)憲法的約束力和強(qiáng)制力

19世紀(jì)德國著名法學(xué)家耶林說過，沒有強(qiáng)制力的法律是“一把不燃燒的火，一縷不發(fā)亮的光”。實(shí)踐中，憲法對社會生活的調(diào)整功能沒有得到有效發(fā)揮，憲法沒有有效地約束公權(quán)力，公權(quán)力濫用現(xiàn)象比較嚴(yán)重，公民基本權(quán)利沒有受到應(yīng)有的尊重，當(dāng)其受到侵犯時，又不能提供及時有效的救濟(jì)。導(dǎo)致這些問題的原因是多方面的，但憲法監(jiān)督機(jī)制不完善、約束力和強(qiáng)制力沒有兌現(xiàn)是憲法實(shí)施狀況不理想的一個重要原因。因此，黨的十八屆四中全會決定要求，完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制。加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。

唐青陽，中共重慶市委黨校副校長、重慶行政學(xué)院副院長，法學(xué)博士，教授。