規(guī)范政府投資項目招投標工作的思考

□鄧偉

規(guī)范政府投資項目招投標工作的思考

□鄧偉

近年來，隨著招標投標活動不斷擴展，并受目前市場環(huán)境、法治建設(shè)、政府監(jiān)督和主體自律以及招標投標運行體制機制等多方面的制約，招標投標制度也暴露出了一些亟待研究解決的深層次問題。本文結(jié)合新形勢下縣級政府投資工程招投標市場的現(xiàn)狀，針對當前招投標過程管理中存在的問題，并就如何規(guī)范政府投資項目招投標工作提出幾點對策和建議。

一、新形勢下招投標市場現(xiàn)狀分析

（一）管理體制現(xiàn)狀。新形勢下，為破解招投標同體制監(jiān)管難題，有效整合行政資源，有的地方從體制改革入手，對招投標綜合監(jiān)管進行了創(chuàng)新探索，整合了原工程交易服務(wù)中心，完成了“兩大平臺”（統(tǒng)一監(jiān)管平臺、統(tǒng)一交易平臺）的構(gòu)建。初步形成一個以招投標領(lǐng)導(dǎo)小組為領(lǐng)導(dǎo)，各地招標辦牽頭、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)，各行業(yè)主管部門齊抓共管的管理體系和一個以紀委牽頭，人大、檢察院、政協(xié)參與的法律、民主和輿論監(jiān)督體系。創(chuàng)新整合了工程、土地、政府采購交易服務(wù)中心，按照“政府引導(dǎo)市場、市場統(tǒng)一交易、交易規(guī)范運作、運作統(tǒng)一監(jiān)管”的思路，建立了縣級公共資源交易管理委員會、公共資源交易管理委員會辦公室、公共資源交易中心管辦分離的“一委一辦一中心”三層次公共資源交易管理體制，實現(xiàn)了管辦分離、機構(gòu)分設(shè)、職責分開，從體制上保證有形市場的健康運行。

（二）監(jiān)管模式現(xiàn)狀。當前，因體制、編制等原因，導(dǎo)致縣級公共資源交易中心管理模式多樣、行政效能各異，主要存在著三種監(jiān)管模式：第一種“行業(yè)監(jiān)管模式”，是公管辦為綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，不參與日常交易的監(jiān)督。日常交易仍由行業(yè)主管部門監(jiān)管。第二種“集中監(jiān)管模式”，是將職能部門對招投標等交易過程的監(jiān)管權(quán)利委托給公管辦統(tǒng)一監(jiān)管，職能部門只保留執(zhí)法權(quán)。從實際運行情況來看，這兩種模式各有優(yōu)缺點。在“行業(yè)監(jiān)管模式”下，各行業(yè)主管部門按照各自職責分工，分別對相關(guān)項目實施監(jiān)督，這種模式行政效能不夠高，仍未改變“母體監(jiān)督”的現(xiàn)狀。在現(xiàn)行體制中，許多行業(yè)主管部門下面都設(shè)有建設(shè)開發(fā)公司，如建設(shè)、交通、林業(yè)下屬有相應(yīng)的建設(shè)開發(fā)公司。因此，仍存在“體內(nèi)運行、自我監(jiān)督”的怪圈。而在“集中監(jiān)管模式”下，雖然不存在“同體監(jiān)督”現(xiàn)象，但公管辦對各行業(yè)的專業(yè)要求了解不透徹，容易造成“外行監(jiān)督內(nèi)行”的現(xiàn)象，而且這種模式仍存在“管辦不分”和現(xiàn)行法律法規(guī)有所抵觸。?第三種“統(tǒng)分結(jié)合模式”。這一模式吸取以上兩種模式的優(yōu)點，遵循了原有法律框架，堅持各行政執(zhí)法主體不變、監(jiān)管職能不變的原則，統(tǒng)一工程建設(shè)招投標有形市場后，有關(guān)職能部門不再直接參與招投標具體操作，但各行業(yè)和部門的執(zhí)法主體不變，監(jiān)管職能不變，仍然要依法對本行業(yè)的招投標活動進行監(jiān)管。在整個招標過程中，按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”三權(quán)分離原則建立，對各方主體共同實行監(jiān)督，形成相互制衡，相互監(jiān)督的局面，從機制上保證了招投標過程的陽光、透明。

（三）取得的成績。1.行政效能得以提升。采用“統(tǒng)分結(jié)合模式”進行監(jiān)管的地方，有效解決了招投標管理中長期存在的同體監(jiān)督、部門封閉運作的問題。有效解決了體制管理混亂，部門文件打架，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制問題。2.行政管理資源得以整合。由于各監(jiān)管部門能有效介入招標方案、公告發(fā)布、資格審查、招標文件制定、開標現(xiàn)場、合同簽訂等各環(huán)節(jié)的監(jiān)管，有利于全面掌握項目招投標情況，及時制止和杜絕違紀違法現(xiàn)象的發(fā)生。通過集中監(jiān)管，制定規(guī)范性文件，不僅對部門執(zhí)法尺度和標準進行了統(tǒng)一，而且也有利于部門之間借鑒和學習，促進較差的行業(yè)改進工作方法，提高招投標工作質(zhì)量。3.綜合監(jiān)管力量得以加強。針對在招投標活動中，存在突出問題和容易發(fā)生投訴主要環(huán)節(jié)和程序上，防止出現(xiàn)監(jiān)督的盲區(qū)，建立健全相關(guān)制度規(guī)定。有的地方政府制定了招標文件聯(lián)席會審制度，由行業(yè)主管部門牽頭，發(fā)改委等部門參加對業(yè)主委托招標代理機構(gòu)編制的招標文件進行聯(lián)合審查。做到嚴格程序，減少人為操作。4.市場透明度得以提高。為營造信息公開、過程透明、結(jié)果公正的交易環(huán)境，加大公示力度，主動接受社會輿論監(jiān)督，在開標會上，代理機構(gòu)必須將資格審查結(jié)果、報價得分、評審結(jié)果等都要公開，接受投標企業(yè)的現(xiàn)場監(jiān)督，同時聘請人大代表、政協(xié)委員、老干部等到開標現(xiàn)場監(jiān)督，讓他們更多地了解招投標程序和過程，參與招投標法制的宣傳，聽取社會各界對招投標工作的建議和意見，有利以后工作的改進。

二、當前招投標工作存在的主要問題

（一）同體制監(jiān)督。由于我國招投標是以行業(yè)監(jiān)管為主的監(jiān)管模式，這在客觀上造成了條塊分割、多頭監(jiān)管的局面。一方面行業(yè)主管部門權(quán)力過于集中，存在有利就管、無利不管的現(xiàn)象，“缺位”、“越位”并存的問題；另一方面部門將工程發(fā)包權(quán)和招投標監(jiān)督權(quán)集于一身，既當項目監(jiān)管者，又是項目業(yè)主，部門行政人員既當裁判員，又當教練員和運動員，造成監(jiān)管的無效。如水利、交通、市政、移民等行業(yè)部門下設(shè)公司，仍沒根本解決“母體監(jiān)督”的問題。

（二）圍標、串標沒有得到根本遏制。目前招投標市場常見的串標、圍標行為主要有以下幾種：一是一家投標單位為增大中標機率，邀請其他施工企業(yè)“陪標”，以增大自己的中標機率，邀請的“陪標”單位越多，中標機率越大。二是幾家投標單位互相聯(lián)合，形成較為穩(wěn)定的“串標同盟”，輪流坐莊，以達到排擠其它投標人，控制中標價格和中標結(jié)果的目的，然后按照事先約定分利。三是個別項目經(jīng)理或社會閑散人員同時掛靠若干家投標單位投標，表面上是幾家施工單位在參加投標，實際是一人在背后操縱。串標、圍標行為十分復(fù)雜，取證難，隱蔽性強，如何界定，由誰界定，誰牽頭查處等等，諸多問題沒有明確規(guī)定，各部門在技術(shù)操作上無所遵循，不可避免地存在都管或都不管的情況。

（三）評標技術(shù)人才匱乏。目前，評標專家采取遠郊區(qū)縣片區(qū)專家?guī)?，技術(shù)人才仍嚴重短缺，將成為“瓶頸效應(yīng)”影響到招投標市場進一步發(fā)展。據(jù)初步統(tǒng)計，有的區(qū)縣工程建設(shè)領(lǐng)域中級和高級職稱專業(yè)人才匱乏，而且?guī)缀跞考性诟餍袠I(yè)主管部門或所屬下設(shè)機構(gòu)中。評標專家基本上由主管部門工作人員產(chǎn)生，評標人員少且相對固定，隨機抽取的空間小，選擇面窄，經(jīng)常評標專家都是“熟人”、“老面孔”，勢必影響評標質(zhì)量和公正性。

（四）企業(yè)誠信缺失。市場經(jīng)濟是誠信經(jīng)濟，我國誠信體系起步較晚，缺乏統(tǒng)一部署，標準不一致，信息不統(tǒng)一，投標人在一個地方受到懲戒，換個地方照樣暢通無阻。同時，對失信者懲罰太輕，對違法違規(guī)者未能實現(xiàn)“一處受罰、處處受制”，造成違法成本低，助長了違法者的違法違規(guī)行為。如《招標投標法》規(guī)定：投標人相互串通投標或者與招標人串通投標的，處中標項目金額千分之五以上、千分之十以下的罰款。對單位直接負責的主管人員和其他責任人員處單位罰款數(shù)額百分之五以上、百分之十以下的罰款。以一千萬元中標額計算，對單位罰款五萬元至十萬元，對個人罰款五千至一萬元。如此規(guī)模的項目為中標單位帶來的利潤一般應(yīng)在一百萬元以上，其違規(guī)違法的成本遠小于其違法所得，對不法行為的處罰如同隔靴搔癢，難以有效遏制少數(shù)不法企業(yè)的投機心理。

（五）市場主體行為欠規(guī)范。目前，招標人、投標人、招標代理機構(gòu)、評標專家等市場主體行為仍然存在不規(guī)范的問題。如部分招標人以“招商引資”、“應(yīng)急工程”、“時間緊迫”為由，對依法必須公開招標項目實行邀請招標或不招標；有的肢解工程、化整為零，千方百計規(guī)避招標；有的投標人掛靠、租售資質(zhì)現(xiàn)象突出；企業(yè)資質(zhì)證書、營業(yè)執(zhí)照等原件弄虛作假等違法行為屢禁不止。招標代理機構(gòu)與招標人串通，為特定投標人“量身訂做”資格標準，在評標文件中設(shè)置“陷阱”。

三、規(guī)范招投標工作的對策措施

（一）創(chuàng)新運行機制，理順決策層、監(jiān)管層、操作層之間的關(guān)系。由于招投標平臺尚屬一件新鮮事物，平臺的運行模式還處于摸索階段，各地的運行模式也有所不同，只能在實踐中邊摸索、邊調(diào)整、邊明確。首要問題是厘清決策層、監(jiān)管層、操作層三者關(guān)系，進一步明確部門職能職責，逐步建立一套分工合作、相互協(xié)調(diào)的工作機制。作為決策層的公共資源管理委員會，負責對重大事項進行研究，組織協(xié)調(diào)，提出指導(dǎo)性意見；公管辦負責制定各種交易辦法，牽頭各行業(yè)主管部門負責招投標活動的日常監(jiān)督。作為操作層的交易中心，按照各項交易規(guī)則和辦法承接各項交易活動，為交易活動提供平臺，保證必要服務(wù)質(zhì)量和水平。因此，在總結(jié)已有成績的基礎(chǔ)上，不斷探索，不斷改進，進一步完善平臺運行機制，并以法律制度建設(shè)和職業(yè)隊伍建設(shè)相結(jié)合，全面提高招投標管理工作的質(zhì)量和水平，真正打造一個公開公平、誠實信用、競爭有序的招投標“政府超市”。

（二）增添措施，嚴厲打擊串標、圍標、資質(zhì)掛靠行為。1.增添保密措施。為防止招標人與投標人、投標人與投標人相互串通，預(yù)防“業(yè)主跑風”、“專家跑風”，可建立封閉評標區(qū)、啟用全程監(jiān)控系統(tǒng)、推行評標專家臨時抽取辦法、實行網(wǎng)上報名等做法，杜絕管理疏漏造成名單外泄。2.堵住程序中漏洞。根據(jù)現(xiàn)有程序，招標人一般實行集中資格預(yù)審、集中現(xiàn)場踏勘和答疑，但“集中”會導(dǎo)致投標人身份的泄密，給不法投標人提供了串標的可能。因此要逐步改進招標程序，如招標文件直接從網(wǎng)上下載、投標人自行踏勘現(xiàn)場、網(wǎng)上組織答疑、實行資格后審等辦法，盡可能減少投標人“集中”的機會，防止不法投標人相互串標。3.改進評標方式?，F(xiàn)有的評標方法都是在招標文件中事先公布固定的評標辦法，不妨在確定評標辦法以后，先公布兩種或兩種以上綜合得分的權(quán)重比例，評標時隨機抽取一種比例匯總得出投標人最后得分，降低投標人圍標成功的可能性。

（三）完善法律政策與制定技術(shù)標準相結(jié)合，營造規(guī)范有序、高效科學的政策環(huán)境。招標投標是融合法律、政策、技術(shù)、經(jīng)濟特性于一體的市場競爭交易活動，因此招標投標活動既要依靠法律政策的調(diào)整控制，也要依賴技術(shù)經(jīng)濟標準的調(diào)節(jié)約束，互為補充的調(diào)整控制作用，唯有相互結(jié)合，才能有效規(guī)范招標投標市場行為。1.強化業(yè)主責任。項目實行業(yè)主負責制，業(yè)主一定要擔當起第一責任。一是項目業(yè)主前期工作必須到位，要做好項目選址、立項、規(guī)劃、地勘、設(shè)計和最高限價編制及審批工作，為工程招標和項目建設(shè)創(chuàng)造有利條件，減少設(shè)計變更，避免出現(xiàn)低價中標、高價結(jié)算的情況，在今后的工作中堅決杜絕三邊（邊勘察、邊設(shè)計、邊施工）和“三超”（概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算）現(xiàn)象發(fā)生，切實維護招投標工作的嚴肅性。二是建設(shè)過程中項目業(yè)主監(jiān)督必須到位，要嚴格按照招標文件規(guī)定、投標承諾與中標單位簽訂施工合同，對現(xiàn)場人員和工程質(zhì)量監(jiān)督到位。三是對竣工驗收和結(jié)算項目業(yè)主要嚴格按設(shè)計內(nèi)容和財政審核的投資把關(guān)到位。只有項目業(yè)主在事前、事中、事后履責到位，不預(yù)留空間，才能規(guī)范招投標活動，也才能有效打擊圍標串標行為。2.強化招標環(huán)節(jié)監(jiān)管。對工程建設(shè)項目招投標事前事中事后進行全過程全方位監(jiān)督和管理。一是嚴格申報核準。招標人必須按照規(guī)定辦理招投標項目申報手續(xù)，由發(fā)改委核準招標范圍、方式、組織形式。招標人對經(jīng)核準的招投標方案作出改變的，必須重新辦理核準手續(xù)。二是嚴格文件編制。招標人在招標文件中不得以不合理的條件限制、排斥潛在投標人參加投標活動。三是細化評標辦法，提高公正性。發(fā)改委要根據(jù)工程規(guī)模、性質(zhì)的不同，細化評標辦法，最大限度地減少人為因素影響，保證評標工作科學、合理、公正、透明。四是嚴格開標評標。按照操作規(guī)程進行開標評標，嚴格執(zhí)行評委回避、業(yè)主不參與、行政監(jiān)督部門不進評標室等監(jiān)評標制度，確保評標過程公開、公平、公正。五是嚴格社會監(jiān)管。將社會監(jiān)督貫穿于開評標過程中，邀請人大代表、政協(xié)委員、老干部、項目實施轄區(qū)代表對招投標過程進行監(jiān)督。六是嚴格合同簽訂。招標人必須嚴格按照招標文件、中標人的投標文件及中標價格簽訂書面合同，不得訂立背離合同實質(zhì)內(nèi)容的其他協(xié)議，防止中標人非法轉(zhuǎn)包、分包項目。各項目業(yè)主要將簽訂的書面合同5個工作日內(nèi)送行業(yè)主管部門、監(jiān)察局、發(fā)改委備案。七是積極推行電子招投標工作，減少人為因素干擾，有效解決招投標工作的公正性與公平性。3.強化后續(xù)監(jiān)管責任。招投標環(huán)節(jié)和后續(xù)履約環(huán)節(jié)是一個有機整體，因此要建立招投標市場與施工現(xiàn)場兩場監(jiān)督管理有機結(jié)合的機制，建立起項目業(yè)主、行業(yè)主管部門、行政監(jiān)督部門共同監(jiān)督管理制度。一是業(yè)主應(yīng)對施工單位、監(jiān)理單位到位情況和工程建設(shè)進展情況統(tǒng)計施工日志，建立工程臺帳。重點工程實行項目管理月報制，業(yè)主要每月將工程建設(shè)情況及存在的問題分別報相關(guān)行業(yè)主管部門及行政監(jiān)管部門。二是行業(yè)主管部門要切實加強對施工合同的履行和工程質(zhì)量及安全的管理。要建立健全對中標后履約階段的施工現(xiàn)場人員在崗考核、設(shè)計變更、工程量簽證、工程量結(jié)（決）算等方面的監(jiān)督管理制度，加強對中標項目施工現(xiàn)場的動態(tài)跟蹤檢查，要嚴格履行監(jiān)督管理職責，對施工過程中合同的履行情況和施工質(zhì)量及安全進行跟蹤監(jiān)督，并實行工程檢查情況月報制，每月將檢查情況報相關(guān)監(jiān)管部門和發(fā)展改革委。三是重大項目稽察辦公室與其它行政監(jiān)管綜合部門要認真履行監(jiān)督檢查稽查職能，對重點工程項目的施工合同、施工管理人員、施工進度、工程量簽證和資金撥付、交竣工決算、后期項目效益評估等情況全方位進行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時調(diào)查處理，及時報告。四是審計部門對重點建設(shè)工程、民生工程實施事前、事中、事后的監(jiān)管，嚴控“三超”現(xiàn)象。

（四）以企業(yè)誠信為抓手，逐步建立招投標市場信用體系。社會誠信氛圍差是招投標環(huán)節(jié)諸多問題的重要原因。由于還沒有建立起與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的信用體系，缺乏有效約束信用缺失行為的完善的法律法規(guī)制度，使得招投標市場中信用缺失行為和投機行為有機可乘。目前招投標不誠信行為沒有得到應(yīng)有的懲罰，失信成本低且利潤大，造成一些企業(yè)違約不講信用的收益遠比付出的代價大，導(dǎo)致守信的市場主體被迫退出市場或者放棄守信原則。1.建立企業(yè)誠信評價機制。比如盡快研究出臺《代理機構(gòu)不良行為記錄及誠信管理制度》、《工程建設(shè)企業(yè)不良行為記錄暫行辦法》，建立起招標代理機構(gòu)、投標企業(yè)及從業(yè)人員誠信評價機制，并將其評價結(jié)果作為施工單位、中介機構(gòu)的競爭性選擇及市場準入重要依據(jù)。2.建立市場準入和清除機制。對有假借資質(zhì)、違規(guī)掛靠、違規(guī)轉(zhuǎn)包以及在招投標活動中有其它不良行為的企業(yè)和人員列入黑名單，使這些企業(yè)或人員在市場準入時受到限制，促進依法競爭。3.建立企業(yè)誠信獎勵機制。在評標辦法中增加誠信分值，政府投資的邀請招標項目只能在誠信好的企業(yè)中選擇等方式，引導(dǎo)企業(yè)講誠信、講信譽，逐步規(guī)范招投標市場秩序。

（五）加強部門協(xié)調(diào)配合，建立招投標行政監(jiān)督與黨風廉政建設(shè)的聯(lián)動機制。1.加強部門協(xié)調(diào)。為確保招投標工作更加規(guī)范和完善，各相關(guān)部門要進一步統(tǒng)一思想認識，形成協(xié)調(diào)一致的工作步調(diào)。一是建立包括監(jiān)察、發(fā)展改革委、城鄉(xiāng)建設(shè)、財政、審計在內(nèi)的招標投標市場檢查聯(lián)動機制，加強對中標人不履行中標義務(wù)的監(jiān)管、對中標后的工程造價及施工合同監(jiān)管、對中標后設(shè)計變更、附屬設(shè)施的監(jiān)管、對中標企業(yè)及施工現(xiàn)場管理人員崗位跟蹤監(jiān)管、對工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)的跟蹤監(jiān)管、對中標項目資金管理情況監(jiān)管、對工程竣工驗收結(jié)算監(jiān)管形成聯(lián)動檢查機制，使工程建設(shè)項目招投標工作時時處于監(jiān)督管理狀態(tài)。二是發(fā)展改革委將切實擔負起指導(dǎo)和協(xié)調(diào)招投標工作的職責，會同有關(guān)行政管理部門履行好事前審查、事中監(jiān)督、事后備案等工作。2.嚴懲違規(guī)行為。針對工程建設(shè)招投標過程中的一些違法違規(guī)行為，相關(guān)職能部門要認真履行監(jiān)管職能，建立了監(jiān)督部門協(xié)調(diào)會議制度，及時有效解決招投標活動中存在的問題和矛盾，加大打擊、查處力度。對招標投標過程中玩忽職守、弄虛作假、暗箱操作、違法確定中標人、非法分包轉(zhuǎn)包、賣標等違法行為；以及變更合同內(nèi)容、不按照招標文件訂立合同，或者另行訂立背離合同實質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議的等行為；領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)招投標、違反規(guī)定評標等違紀違規(guī)行為的單位和個人，要給予嚴厲懲處，達到教育震懾的目的。對違法的投標企業(yè)列入“黑名單”、公開曝光，由相關(guān)行政主管部門或司法機關(guān)追究法律責任，清理出當?shù)亟ㄔO(shè)市場，切實維護招投標工作的嚴肅性和公信力。

作者：中共重慶市巫山縣委黨校黨委書記、副校長

任編輯:胡越