國(guó)資，深圳的秘密杠桿

?上接第17版

所謂政府統(tǒng)籌融資，就是利用深圳市在2011年整合組建的三大投融資平臺(tái)：市投資控股有限公司（以下簡(jiǎn)稱深投控）、市地鐵集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱地鐵集團(tuán)）和特區(qū)建設(shè)發(fā)展集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱特區(qū)建發(fā)），向金融機(jī)構(gòu)和全社會(huì)進(jìn)行融資。

2012年，三大投融資平臺(tái)中，特區(qū)建發(fā)融資94.6億元，深投控融資91.2億元，地鐵集團(tuán)融資14.2億元。

值得回味的是，十年前深圳第一輪國(guó)企改制的一項(xiàng)巨大成就，便是政府費(fèi)時(shí)費(fèi)力將當(dāng)時(shí)存在的三大國(guó)資控股平臺(tái)整合為一家：深投控。但僅僅幾年，深圳市屬國(guó)資平臺(tái)竟然又回到“三國(guó)”模式。

對(duì)此，一位接近國(guó)資系統(tǒng)的人士向南方周末記者闡述了這一改變的背景：2012年的深圳大運(yùn)會(huì)耗資不菲，令財(cái)政系統(tǒng)吃緊；同時(shí)由于原特區(qū)內(nèi)開發(fā)空間用盡，未來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展重心轉(zhuǎn)向特區(qū)外的新區(qū)，而新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要投入巨額資本，這更令本不寬裕的財(cái)政系統(tǒng)難以支撐——可資佐證的是，公開數(shù)據(jù)顯示，2012年深圳市財(cái)政將全市投資計(jì)劃76.7%的資金投向了“原特區(qū)外新區(qū)建設(shè)”。

此時(shí)，作為市屬唯一投融資平臺(tái)的深投控“獨(dú)木難支”——2012年末其總資產(chǎn)不足1700億元，自然難以支撐深圳市十二五規(guī)劃高達(dá)3725億元的市政項(xiàng)目投資總額。以機(jī)場(chǎng)、港口和地鐵等優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)為依托的新投融資平臺(tái)，便應(yīng)運(yùn)而生，共同承擔(dān)起為政府分憂找錢的重任。

公開資料顯示，正是在2012年7月，深圳市國(guó)資委與建行、工行等五家銀行簽署了戰(zhàn)略合作協(xié)議，為市屬國(guó)企獲得了合計(jì)4600億元的綜合授信額度。

“從深圳市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的規(guī)劃而言，不能說(shuō)這種模式不對(duì)；但是從國(guó)資管理和風(fēng)險(xiǎn)控制的角度而言，未來(lái)深圳的國(guó)資管理系統(tǒng)顯然要承受更大的壓力?！痹撊耸窟@樣評(píng)價(jià)。

實(shí)際上深投控內(nèi)部的人士也有著類似的擔(dān)憂，“2012年之后，政府把一百多項(xiàng)公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目交給我們負(fù)責(zé)融資，問(wèn)題是這些基建項(xiàng)目大多是沒(méi)有收益或收益不高的，到時(shí)候拿什么去還？”這位不愿透露姓名的人士向南方周末記者表示，作為補(bǔ)償，市里劃了幾個(gè)工業(yè)園區(qū)讓其負(fù)責(zé)建設(shè)和管理，希望通過(guò)房地產(chǎn)銷售和出租收益償還融資本息。

這樣的方式，讓多年致力于推動(dòng)深圳市政府預(yù)算公開的君亮資本創(chuàng)始人吳君亮深為擔(dān)憂。

“幾千億的投資，幾百個(gè)項(xiàng)目，政府又不是神仙，他們?cè)趺垂艿眠^(guò)來(lái)？”剛看到這個(gè)龐大的投資規(guī)劃時(shí)，吳君亮就嚇了一大跳。隨手翻開項(xiàng)目投資預(yù)算中的細(xì)目，他又對(duì)南方周末記者發(fā)出了一連串的疑問(wèn)：

“一段道路的前期研究動(dòng)輒幾百萬(wàn)上千萬(wàn)，到底研究出什么東西來(lái)了？”“一個(gè)招待所一年經(jīng)費(fèi)上億，它為深圳市民提供了什么服務(wù)？”

對(duì)于國(guó)企為市政項(xiàng)目建設(shè)承擔(dān)融資的“社會(huì)功能”，吳君亮認(rèn)為，在如何公開透明地運(yùn)營(yíng)，以及進(jìn)行業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估等方面，對(duì)深圳都是巨大挑戰(zhàn)。

國(guó)資經(jīng)營(yíng)與“經(jīng)營(yíng)國(guó)資”

一種以“國(guó)資杠桿”融資，再以土地來(lái)還債的“滾動(dòng)融資”模式由此形成。這正是中國(guó)過(guò)去30年快速城市化進(jìn)程中形成的獨(dú)特的“城市經(jīng)營(yíng)”模式。

經(jīng)由“國(guó)資經(jīng)營(yíng)”向“城市經(jīng)營(yíng)”的演變，深圳國(guó)資漸漸形成了兩層。

第一層是國(guó)資管理部門作為“股東代理人”，對(duì)國(guó)企的經(jīng)營(yíng)管理履行股東職責(zé)并享有相應(yīng)權(quán)利（如人事推薦和分紅權(quán)等）。

在這個(gè)層面上，深圳自1987年到2005年的18年改革中，已經(jīng)初步形成了一套“國(guó)資經(jīng)營(yíng)”管理模式；

第二個(gè)層面，則是地方政府利用國(guó)有資本杠桿撬動(dòng)社會(huì)金融資本，完成規(guī)模龐大的城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

在歐美等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中，政府除了市政債券等金融工具外，并沒(méi)有多少“資本運(yùn)營(yíng)”的空間，因而其擁有的少量國(guó)企也大多只是提供一些公共服務(wù)。而在中國(guó)過(guò)去30年的快速城市化進(jìn)程中，許多地方政府利用土地資源和國(guó)有資產(chǎn)這兩大“資本杠桿”，形成獨(dú)特的“城市經(jīng)營(yíng)”模式。

正是在這個(gè)意義上，國(guó)企的盈利收入對(duì)于政府而言，遠(yuǎn)不如資產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大重要。因?yàn)椋挥幸札嫶蟮膰?guó)有資產(chǎn)規(guī)模為投融資平臺(tái)，才能撬動(dòng)更加龐大的資本投入。

國(guó)資規(guī)模在最近這些年的迅速飆升，則來(lái)自政府將不斷增值的土地資產(chǎn)納入國(guó)資體系。

由此地方政府形成了一種以“國(guó)資杠桿”融資，再以土地來(lái)還債的“滾動(dòng)融資”模式，撬動(dòng)資本進(jìn)行城市建設(shè)。

深圳的新一輪國(guó)資改革，圍繞著“經(jīng)營(yíng)國(guó)資”而展開。

第一份國(guó)資賬本

在2014年的深圳兩會(huì)上，政府首次拿出了全口徑預(yù)算，讓國(guó)資徹底入賬。

政府給出的新賬本，是最新的讓人眼前一亮的動(dòng)作：在2014年的深圳兩會(huì)上，政府首次拿出了全口徑預(yù)算，讓國(guó)資徹底入賬。

這是指，在2014年提請(qǐng)市人大審議的政府預(yù)算草案中，除了常規(guī)的政府部門預(yù)算和項(xiàng)目預(yù)算外，還多出了三張新穎的面孔：政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。

在包含了四本預(yù)算的《政府全口徑預(yù)算》解讀中，市財(cái)政委寫道：“四本預(yù)算之間既保持完整性和相對(duì)獨(dú)立性，又保持相互銜接，如政府性基金、國(guó)資預(yù)算收益可調(diào)入至公共財(cái)政預(yù)算，同時(shí)部分地方政府因社?；痤A(yù)算收不抵支，也從公共財(cái)政預(yù)算中安排資金彌補(bǔ)其支出缺口?！?/p>

而在關(guān)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的解讀中，市財(cái)政委回顧了國(guó)資入賬的過(guò)程：自1995年深圳通過(guò)特區(qū)立法頒布全國(guó)首部國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例以來(lái)，至2011年開始編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，并在其后數(shù)年中將其納入政府預(yù)算體系，提交人大審批。

其中，市財(cái)委多次強(qiáng)調(diào)自1997年市人大審查國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算以來(lái)，人大監(jiān)督對(duì)“完善預(yù)算制度、規(guī)范預(yù)算行為”的重要作用。

南方周末記者在此前采訪中亦獲悉，與某些城市人大預(yù)算審查常常“走形式”不同，深圳市人大的預(yù)算委委員，多年來(lái)在預(yù)算審查中極為認(rèn)真，而且多次在兩會(huì)中提出相關(guān)改革提案。

早在深圳第一輪國(guó)企改制基本完成的2005年，深圳市人大計(jì)劃預(yù)算委委員戴毅便發(fā)表署名文章指出，從建立國(guó)資管理體系8年多的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，深圳國(guó)企“沒(méi)有從根本上擺脫舊有體制下的通病”。

在分析了一系列令人觸目驚心的國(guó)企管理人員造假和貪腐案例，并提出了簡(jiǎn)化國(guó)資委托代理關(guān)系、規(guī)范出資人行為、強(qiáng)化國(guó)資經(jīng)營(yíng)監(jiān)督體系等對(duì)策后，戴毅在文章結(jié)尾強(qiáng)調(diào)指出：國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的監(jiān)督主體應(yīng)是最高民權(quán)與民意機(jī)關(guān)——人民代表大會(huì)。

為此他呼吁建立“與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的國(guó)有資本預(yù)算制度”，將此前人大對(duì)國(guó)資經(jīng)營(yíng)的“部分審議”完善為“全面審議”，把國(guó)有資本預(yù)算納入公共財(cái)政預(yù)算體系，“讓人大用資本預(yù)算制度來(lái)衡量新國(guó)資機(jī)構(gòu)的工作成績(jī)并建立約束”。

時(shí)隔九年之后，這一呼吁終于以“政府全口徑預(yù)算”的形式在深圳成為現(xiàn)實(shí)。

透過(guò)2014年最新出爐的國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算草案，可以看到深圳未來(lái)一年的國(guó)資經(jīng)營(yíng)安排。

預(yù)算草案顯示，納入預(yù)算的9家國(guó)有獨(dú)資公司和11家國(guó)有控股公司，預(yù)算收入和支出均為約21億元。

這21億元的預(yù)算收入，是指市屬國(guó)企在實(shí)現(xiàn)200億元的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)前提下，繳交所得稅和提取公積金后，在剩余可分配利潤(rùn)127億元中，按國(guó)有股權(quán)比例獲得67億元利潤(rùn)收益，再按30%的比例納入預(yù)算。

從國(guó)企利潤(rùn)的繳交比例而言，深圳市屬國(guó)企已經(jīng)位居全國(guó)前列，但由于其中相當(dāng)部分利潤(rùn)還將返還國(guó)企系統(tǒng)，因此財(cái)政預(yù)算能夠支配的比例并不高。

而在國(guó)資預(yù)算支出方面，可以看到，除了少量社保資金劃轉(zhuǎn)和援疆建設(shè)等支出外，高達(dá)19億元的國(guó)資預(yù)算支出，被用于新建投融資平臺(tái)特區(qū)建發(fā)的注冊(cè)資本及資本運(yùn)作。

這顯示了深圳市政府對(duì)于新投融資平臺(tái)建設(shè)的急迫之情。但是，對(duì)于這家“新型城市綜合開發(fā)運(yùn)營(yíng)商”到底在開發(fā)運(yùn)營(yíng)哪些市政項(xiàng)目，又具體運(yùn)用了哪些“創(chuàng)新融資方法與手段”，南方周末記者所采訪的多位人士均表示“不太了解”。

“盡管還有著這樣那樣的不足，可是作為國(guó)資預(yù)算的首次公開亮相，它的意義仍然值得肯定?！眳蔷料蚰戏街苣┯浾弑硎尽?/p>

（應(yīng)受訪者要求，文中陳輝為化名）