國資,深圳的秘密杠桿

◤這些在GDP占比中體量微弱的國資，卻在政府的算盤里顯示了驚人的能量——他們將融來數(shù)以百億的資金，撬動數(shù)千億元投資。

◤對深圳來說，與如何讓這些國資“保值增值”或者進(jìn)行所有制改革相比，更重要的是如何讓國資與土地一起成為城市建設(shè)最重要的組合杠桿。

南方周末記者 黃河 發(fā)自深圳

“你說這次國資真的要退出嗎？會一刀切嗎？”任職于深圳市某區(qū)屬國資企業(yè)的陳輝，反復(fù)詢問南方周末記者。

今年43歲的陳輝在國企工作了20年，十年前已經(jīng)下過一次崗——深圳市在2001年至2005年推動了一輪大規(guī)模國企改制，涉及全市34家市屬一級企業(yè)、260多家二級企業(yè)和大約6萬名國企員工。當(dāng)時已是中層管理人員的陳輝“買斷工齡”，離職走人，隨后跳到了一家區(qū)屬國資控股平臺。

十年之后，新一波國資改革浪潮再次到來，焦慮的陳輝沒有想到，本輪改革方向悄悄發(fā)生了微妙變化。

“2013年深圳的國企收益對GDP增量的貢獻(xiàn)不足5%，但國企所發(fā)揮的社會效益和公共服務(wù)功能超過許多國資占比更高的城市?！鄙钲诰C合開發(fā)研究院金融與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)研究中心主任張建森說。他曾經(jīng)親歷深圳國資的多項改革，并參與十二五規(guī)劃課題研究。

這正是當(dāng)下深圳國資的秘密所在——正是這些在GDP中占比微弱的國資，撬動著每年數(shù)千億元的投資。

在中國快速的城市化進(jìn)程中，國資作為資本杠桿而獲得了新的意義。對深圳來說，比如何讓這些國資“保值增值”或者進(jìn)行所有制改革更重要的，是如何讓它們?nèi)趤砀噘Y金，撬動更多投資。

沒有多少國資了

經(jīng)過十年前的那波所有制改革后，深圳已經(jīng)沒有多少國資了，在競爭性領(lǐng)域中基本上“退無可退”。

與其他地區(qū)相比，深圳的國資改革比較特別。

“這一輪改革，市屬企業(yè)中有幾家小型公司準(zhǔn)備改制上市，區(qū)屬企業(yè)應(yīng)該會全面退出競爭性領(lǐng)域?！币晃唤咏鼑Y系統(tǒng)的人士告訴南方周末記者。

這是因為，經(jīng)過十年前的那波改革后，深圳已經(jīng)沒有多少國資了。

福田區(qū)國資委向南方周末記者提供的書面回復(fù)顯示，該區(qū)目前僅有兩家國有獨資企業(yè)，分別管理區(qū)內(nèi)的體育場館和技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，國企管理層及員工不足20人，實際上在競爭性領(lǐng)域中已經(jīng)“退無可退”。

在深圳其他幾個區(qū)，情況也大同小異，“沒有多少可退出的企業(yè)”。

“如果說所有制改革是國企改革的第一個階梯的話，那么深圳早在十年前就已經(jīng)跨上了這個臺階?！睆埥ㄉ蚰戏街苣┯浾弑硎荆壳吧钲诘膰Y監(jiān)管體系已經(jīng)相當(dāng)規(guī)范和制度化，而且比較好地做到了國資管理中“管得住”與“管得活”之間的平衡。

一位曾經(jīng)參與過多家國企并購與投資評估的專業(yè)人士，也贊成這種說法。

該人士是國資系統(tǒng)備案的行業(yè)內(nèi)專家。據(jù)其透露，每次項目評估，國資委都會從“專家?guī)臁彪S機(jī)抽取各領(lǐng)域的專家，按照一系列制度流程進(jìn)行評估。他說，“最近就有一個國企的房地產(chǎn)交易項目被否決了，因為擔(dān)心有國資流失的風(fēng)險，專家們一致否定。”

在張建森看來，已經(jīng)跨過所有制改革“門檻”的深圳國資系統(tǒng)，需要尋找的是新的制度和理念突破：比如在監(jiān)管理念上從“資本回報管理”向“社會效應(yīng)評估”的轉(zhuǎn)型。

“比如深圳現(xiàn)有的國企大多集中于公共服務(wù)領(lǐng)域。那么除了投資回報之外，你能不能給普通市民一個看得懂的量化指標(biāo)，讓他們能清晰地看懂這些國企究竟有沒有做好自己的社會服務(wù)職能？”

張建森表示，在深圳的十二五規(guī)劃中已經(jīng)提出，國有企業(yè)應(yīng)該開展“社會效益和社會效應(yīng)”的綜合評價，但目前還沒有進(jìn)一步細(xì)化和深入研究。

驚人的融資能量

以機(jī)場、港口和地鐵等優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)為依托的新投融資平臺，與深投控共同承擔(dān)起為政府分憂找錢的重任。

這些在GDP占比中體量微弱的國資，卻在政府的算盤中顯示出了驚人的能量。

南方周末記者獲得的一份2012年深圳市政府項目投資預(yù)算顯示，2011年政府投資項目781個，預(yù)計五年內(nèi)總投資高達(dá)3725億元。而在第一年就要掏出的447億元投資中，納入財政預(yù)算支出的僅185億元，政府統(tǒng)籌融資的規(guī)模則高達(dá)200多億元之巨。

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所謂政府統(tǒng)籌融資，就是利用深圳市在2011年整合組建的三大投融資平臺：市投資控股有限公司（以下簡稱深投控）、市地鐵集團(tuán)有限公司（以下簡稱地鐵集團(tuán)）和特區(qū)建設(shè)發(fā)展集團(tuán)有限公司（以下簡稱特區(qū)建發(fā)），向金融機(jī)構(gòu)和全社會進(jìn)行融資。

2012年，三大投融資平臺中，特區(qū)建發(fā)融資94.6億元，深投控融資91.2億元，地鐵集團(tuán)融資14.2億元。

值得回味的是，十年前深圳第一輪國企改制的一項巨大成就，便是政府費時費力將當(dāng)時存在的三大國資控股平臺整合為一家：深投控。但僅僅幾年，深圳市屬國資平臺竟然又回到“三國”模式。

對此，一位接近國資系統(tǒng)的人士向南方周末記者闡述了這一改變的背景：2012年的深圳大運(yùn)會耗資不菲，令財政系統(tǒng)吃緊；同時由于原特區(qū)內(nèi)開發(fā)空間用盡，未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展重心轉(zhuǎn)向特區(qū)外的新區(qū)，而新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要投入巨額資本，這更令本不寬裕的財政系統(tǒng)難以支撐——可資佐證的是，公開數(shù)據(jù)顯示，2012年深圳市財政將全市投資計劃76.7%的資金投向了“原特區(qū)外新區(qū)建設(shè)”。

此時，作為市屬唯一投融資平臺的深投控“獨木難支”——2012年末其總資產(chǎn)不足1700億元，自然難以支撐深圳市十二五規(guī)劃高達(dá)3725億元的市政項目投資總額。以機(jī)場、港口和地鐵等優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)為依托的新投融資平臺，便應(yīng)運(yùn)而生，共同承擔(dān)起為政府分憂找錢的重任。

公開資料顯示，正是在2012年7月，深圳市國資委與建行、工行等五家銀行簽署了戰(zhàn)略合作協(xié)議，為市屬國企獲得了合計4600億元的綜合授信額度。

“從深圳市長遠(yuǎn)發(fā)展的規(guī)劃而言，不能說這種模式不對；但是從國資管理和風(fēng)險控制的角度而言，未來深圳的國資管理系統(tǒng)顯然要承受更大的壓力?！痹撊耸窟@樣評價。

實際上深投控內(nèi)部的人士也有著類似的擔(dān)憂，“2012年之后，政府把一百多項公共設(shè)施建設(shè)項目交給我們負(fù)責(zé)融資，問題是這些基建項目大多是沒有收益或收益不高的，到時候拿什么去還？”這位不愿透露姓名的人士向南方周末記者表示，作為補(bǔ)償，市里劃了幾個工業(yè)園區(qū)讓其負(fù)責(zé)建設(shè)和管理，希望通過房地產(chǎn)銷售和出租收益償還融資本息。

這樣的方式，讓多年致力于推動深圳市政府預(yù)算公開的君亮資本創(chuàng)始人吳君亮深為擔(dān)憂。

“幾千億的投資，幾百個項目，政府又不是神仙，他們怎么管得過來？”剛看到這個龐大的投資規(guī)劃時，吳君亮就嚇了一大跳。隨手翻開項目投資預(yù)算中的細(xì)目，他又對南方周末記者發(fā)出了一連串的疑問：

“一段道路的前期研究動輒幾百萬上千萬，到底研究出什么東西來了？”“一個招待所一年經(jīng)費上億，它為深圳市民提供了什么服務(wù)？”

對于國企為市政項目建設(shè)承擔(dān)融資的“社會功能”，吳君亮認(rèn)為，在如何公開透明地運(yùn)營，以及進(jìn)行業(yè)績評估等方面，對深圳都是巨大挑戰(zhàn)。

國資經(jīng)營與“經(jīng)營國資”

一種以“國資杠桿”融資，再以土地來還債的“滾動融資”模式由此形成。這正是中國過去30年快速城市化進(jìn)程中形成的獨特的“城市經(jīng)營”模式。

經(jīng)由“國資經(jīng)營”向“城市經(jīng)營”的演變，深圳國資漸漸形成了兩層。

第一層是國資管理部門作為“股東代理人”，對國企的經(jīng)營管理履行股東職責(zé)并享有相應(yīng)權(quán)利（如人事推薦和分紅權(quán)等）。

在這個層面上，深圳自1987年到2005年的18年改革中，已經(jīng)初步形成了一套“國資經(jīng)營”管理模式；

第二個層面，則是地方政府利用國有資本杠桿撬動社會金融資本，完成規(guī)模龐大的城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)升級。

在歐美等市場經(jīng)濟(jì)國家中，政府除了市政債券等金融工具外，并沒有多少“資本運(yùn)營”的空間，因而其擁有的少量國企也大多只是提供一些公共服務(wù)。而在中國過去30年的快速城市化進(jìn)程中，許多地方政府利用土地資源和國有資產(chǎn)這兩大“資本杠桿”，形成獨特的“城市經(jīng)營”模式。

正是在這個意義上，國企的盈利收入對于政府而言，遠(yuǎn)不如資產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大重要。因為，只有以龐大的國有資產(chǎn)規(guī)模為投融資平臺，才能撬動更加龐大的資本投入。

國資規(guī)模在最近這些年的迅速飆升，則來自政府將不斷增值的土地資產(chǎn)納入國資體系。

由此地方政府形成了一種以“國資杠桿”融資，再以土地來還債的“滾動融資”模式，撬動資本進(jìn)行城市建設(shè)。

深圳的新一輪國資改革，圍繞著“經(jīng)營國資”而展開。

第一份國資賬本

在2014年的深圳兩會上，政府首次拿出了全口徑預(yù)算，讓國資徹底入賬。

政府給出的新賬本，是最新的讓人眼前一亮的動作：在2014年的深圳兩會上，政府首次拿出了全口徑預(yù)算，讓國資徹底入賬。

這是指，在2014年提請市人大審議的政府預(yù)算草案中，除了常規(guī)的政府部門預(yù)算和項目預(yù)算外，還多出了三張新穎的面孔：政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算與社會保險基金預(yù)算。

在包含了四本預(yù)算的《政府全口徑預(yù)算》解讀中，市財政委寫道：“四本預(yù)算之間既保持完整性和相對獨立性，又保持相互銜接，如政府性基金、國資預(yù)算收益可調(diào)入至公共財政預(yù)算，同時部分地方政府因社?；痤A(yù)算收不抵支，也從公共財政預(yù)算中安排資金彌補(bǔ)其支出缺口?！?/p>

而在關(guān)于國有資本經(jīng)營預(yù)算的解讀中，市財政委回顧了國資入賬的過程：自1995年深圳通過特區(qū)立法頒布全國首部國有資產(chǎn)監(jiān)督管理條例以來，至2011年開始編制國有資本經(jīng)營預(yù)算，并在其后數(shù)年中將其納入政府預(yù)算體系，提交人大審批。

其中，市財委多次強(qiáng)調(diào)自1997年市人大審查國有資本經(jīng)營預(yù)算以來，人大監(jiān)督對“完善預(yù)算制度、規(guī)范預(yù)算行為”的重要作用。

南方周末記者在此前采訪中亦獲悉，與某些城市人大預(yù)算審查常?！白咝问健辈煌?，深圳市人大的預(yù)算委委員，多年來在預(yù)算審查中極為認(rèn)真，而且多次在兩會中提出相關(guān)改革提案。

早在深圳第一輪國企改制基本完成的2005年，深圳市人大計劃預(yù)算委委員戴毅便發(fā)表署名文章指出，從建立國資管理體系8年多的實踐經(jīng)驗看，深圳國企“沒有從根本上擺脫舊有體制下的通病”。

在分析了一系列令人觸目驚心的國企管理人員造假和貪腐案例，并提出了簡化國資委托代理關(guān)系、規(guī)范出資人行為、強(qiáng)化國資經(jīng)營監(jiān)督體系等對策后，戴毅在文章結(jié)尾強(qiáng)調(diào)指出：國有資產(chǎn)經(jīng)營管理的監(jiān)督主體應(yīng)是最高民權(quán)與民意機(jī)關(guān)——人民代表大會。

為此他呼吁建立“與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的國有資本預(yù)算制度”，將此前人大對國資經(jīng)營的“部分審議”完善為“全面審議”，把國有資本預(yù)算納入公共財政預(yù)算體系，“讓人大用資本預(yù)算制度來衡量新國資機(jī)構(gòu)的工作成績并建立約束”。

時隔九年之后，這一呼吁終于以“政府全口徑預(yù)算”的形式在深圳成為現(xiàn)實。

透過2014年最新出爐的國資經(jīng)營預(yù)算草案，可以看到深圳未來一年的國資經(jīng)營安排。

預(yù)算草案顯示，納入預(yù)算的9家國有獨資公司和11家國有控股公司，預(yù)算收入和支出均為約21億元。

這21億元的預(yù)算收入，是指市屬國企在實現(xiàn)200億元的經(jīng)營利潤前提下，繳交所得稅和提取公積金后，在剩余可分配利潤127億元中，按國有股權(quán)比例獲得67億元利潤收益，再按30%的比例納入預(yù)算。

從國企利潤的繳交比例而言，深圳市屬國企已經(jīng)位居全國前列，但由于其中相當(dāng)部分利潤還將返還國企系統(tǒng)，因此財政預(yù)算能夠支配的比例并不高。

而在國資預(yù)算支出方面，可以看到，除了少量社保資金劃轉(zhuǎn)和援疆建設(shè)等支出外，高達(dá)19億元的國資預(yù)算支出，被用于新建投融資平臺特區(qū)建發(fā)的注冊資本及資本運(yùn)作。

這顯示了深圳市政府對于新投融資平臺建設(shè)的急迫之情。但是，對于這家“新型城市綜合開發(fā)運(yùn)營商”到底在開發(fā)運(yùn)營哪些市政項目，又具體運(yùn)用了哪些“創(chuàng)新融資方法與手段”，南方周末記者所采訪的多位人士均表示“不太了解”。

“盡管還有著這樣那樣的不足，可是作為國資預(yù)算的首次公開亮相，它的意義仍然值得肯定?！眳蔷料蚰戏街苣┯浾弑硎尽?/p>

（應(yīng)受訪者要求，文中陳輝為化名）