遷走500萬人，不只是傳說

南方周末記者 袁端端

段成榮 中國人民大學(xué)人口研究所所長(zhǎng)

陸杰華 原國家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)專家委員會(huì)委員

翟振武 中國人口學(xué)會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)

趙燕菁 廈門市規(guī)劃局局長(zhǎng)、

原住建部中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副總規(guī)劃師

周江評(píng) 美國愛荷華州立大學(xué)博士

原 新 南開大學(xué)人口與發(fā)展研究所教授

北京人口從現(xiàn)在的兩千多萬，降到一千萬左右。通過產(chǎn)業(yè)和資源轉(zhuǎn)移，把外來人口向外疏散，北京城區(qū)還是以戶籍人口為主。王夢(mèng)?。ㄖ袊こ淘涸菏浚?/p>

我希望在未來農(nóng)業(yè)能夠更接近北京。小區(qū)種菜、陽臺(tái)種菜、屋頂種菜都可以得到推廣，開辟更多的花園用于種菜，讓都市農(nóng)業(yè)服務(wù)于北京市民。石嫣(小毛驢市民農(nóng)園院長(zhǎng))

新北京藥方14到16版部分采訪由實(shí)習(xí)生唐悅、安焱家、徐麗莎、王亮采訪完成

南方周末記者 袁端端

南方周末實(shí)習(xí)生 徐麗莎

“太胖”，習(xí)近平總書記在2014年2月調(diào)研北京時(shí)，曾這樣比喻北京如今臃腫的身材。而在各項(xiàng)沉重的指標(biāo)中，人口是揮之不去的話題。在2014年北京兩會(huì)上，“人口”是被提及次數(shù)最多的關(guān)鍵詞，足足182次。

這可能是北京最不愿意看到的“提前完成規(guī)劃目標(biāo)”。早在2010年，北京人口就整整提前10年，突破了1800萬的人口規(guī)劃目標(biāo)。

伴隨著人口的節(jié)節(jié)飆升，各種傳言也不脛而走。北京將遷走500萬人、清理農(nóng)民工、靠高房?jī)r(jià)遏制人口……北京及全國兩會(huì)期間，一些人大代表、政協(xié)委員的發(fā)言，往往成為網(wǎng)友喜聞樂見的段子。

如今，北京總體規(guī)劃即將修改，不出意外的話，人口目標(biāo)將會(huì)是調(diào)整的重點(diǎn)。北京的人口容量上限到底在哪里？人口該往哪里疏散？南方周末記者采訪了6位權(quán)威專家，求證傳言真?zhèn)?，并理清未來人口趨?shì)。

一問：會(huì)有五百萬人疏散至河北嗎？

陸杰華：不是很了解。但北京一直希望疏解人口，現(xiàn)在這種呼聲越來越強(qiáng)烈。無論是疏散500萬還是100萬人，首先需要在城市功能定位上更明確。城市功能不疏解，人口很難疏解的。

周江評(píng)：人口和產(chǎn)業(yè)的集聚和擴(kuò)散，受客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的影響。主觀安排，比如政策扶持或資源輸出有一定作用，要在認(rèn)清客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上因勢(shì)利導(dǎo)才可能有所作為。否則，很可能事倍功半。

二問：北京控制人口的政策為何會(huì)失效？

段成榮：城市化在現(xiàn)代化過程中，人口要由農(nóng)村向城市集中，這是一個(gè)基本過程。幾十年里，我們一直有意識(shí)或者無意識(shí)地希望回避這個(gè)過程，甚至希望阻止逆轉(zhuǎn)這個(gè)過程，這種想法在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)成為整個(gè)國家城市發(fā)展戰(zhàn)略的基本思路。以這樣一種違背規(guī)律的想法為指導(dǎo)制定出來的種種規(guī)劃，達(dá)不到預(yù)期效果，應(yīng)該是預(yù)料中的事。

陸杰華：現(xiàn)在主要是“以業(yè)控人，以房管人，以證管人”，但“以業(yè)控人”并沒有落地。在GDP的現(xiàn)實(shí)壓力下，北京一邊提疏解功能，一邊又在不斷上馬產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，“以業(yè)控人”的政策目標(biāo)被架空。政府的大量工作在“以房管人”和“以證管人”的末端管理，人都進(jìn)來了，再去管。

1990年代北京建設(shè)衛(wèi)星城，初衷是希望人口向衛(wèi)星城分流。到現(xiàn)在已二十多年，衛(wèi)星城沒有發(fā)揮實(shí)際作用。21世紀(jì)初，我們確定了《2004-2020年城市總體規(guī)劃》，把城市分為四個(gè)功能區(qū)，核心區(qū)、拓展區(qū)、新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)。規(guī)劃中人口是分流了，但是產(chǎn)業(yè)沒有分流，人口沒有隨著產(chǎn)業(yè)分散。之后，政府也在新區(qū)建了很多安置房，但百姓人走了，戶口不愿走，造成人戶分離。

趙燕菁：高水平的公共服務(wù)和隱性的各種補(bǔ)貼，是北京作為一個(gè)首都無可改變的特征。只要這個(gè)特征不變，北京就必然是一個(gè)政策洼地。研究如何不讓人口流入北京，就像研究如何讓水不向低處流。

三問：一些專家提出的高房?jī)r(jià)、高學(xué)歷、清理農(nóng)民工等措施，能否控制住北京人口？

陸杰華：這些手段都和發(fā)展思路相違背了。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，完全靠行政手段可以奏效，但現(xiàn)在效果越來越不明顯。大多數(shù)人并沒有把這些流動(dòng)人口驅(qū)趕出北京的想法，本地人口和流動(dòng)人口能夠相互融合，這樣才能使我們的城市發(fā)展有序。

我覺得未來北京市的人口調(diào)控應(yīng)該走這樣的思路：政府制定規(guī)劃，市場(chǎng)決定崗位，個(gè)人決定去留。政府不能控制人，政府要管的是產(chǎn)業(yè)、是規(guī)劃，讓市場(chǎng)去決定這個(gè)崗位，個(gè)人決定我是不是留在北京。

周江評(píng)：在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，房?jī)r(jià)應(yīng)主要由市場(chǎng)確定。中央也明確了政府要退出市場(chǎng)能夠發(fā)揮作用的領(lǐng)域。我不知道專家高房?jī)r(jià)的主意是怎么得來的。

高學(xué)歷不等于市場(chǎng)或社會(huì)對(duì)人才的真實(shí)需求。但無論是北京還是別的城市要發(fā)展好，無論是學(xué)術(shù)型和技能型的人才都離不開。我們?cè)趺茨芡ㄟ^學(xué)歷控制人口？

清理農(nóng)民工的想法，更是讓我匪夷所思。今天，中國的任何一個(gè)城市要正常運(yùn)轉(zhuǎn)，根本離不開一定數(shù)量的農(nóng)民工。如果有所謂的清理政策，造成有關(guān)工作的用工短缺，那就不是人口控制的問題了，而是城市能否正常運(yùn)轉(zhuǎn)的問題。

四問：北京到底能容納多少人？

翟振武：僅看用地的話，北京三四千萬人都能活。但是現(xiàn)在環(huán)境污染、交通、垃圾問題，居住成本也越來越高，已經(jīng)非常不合適了。但人口繼續(xù)增加，環(huán)境只能更差，目前北京兩千多萬人，已經(jīng)很多很多了，能維持最好。世界有幾個(gè)城市兩千多萬？今后人口總數(shù)不會(huì)降低，增速減緩是能做到的，相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間不會(huì)超過三千萬人。

趙燕菁：十幾年前，我提出一個(gè)規(guī)劃命題，那就是規(guī)模并不重要，關(guān)鍵是結(jié)構(gòu)。在我看來，最優(yōu)規(guī)模是相對(duì)的概念，它取決于對(duì)應(yīng)的城市結(jié)構(gòu)。一個(gè)大象和一個(gè)螞蟻，誰的規(guī)模是“最優(yōu)的”？顯然，脫離一定的結(jié)構(gòu)，規(guī)模的合適與否壓根就是無解。與其控制規(guī)模，不如控制結(jié)構(gòu)。但問題恰恰是我們不知道什么是“最優(yōu)的”結(jié)構(gòu)?？刂瞥鞘腥丝冢P(guān)鍵是轉(zhuǎn)變城市結(jié)構(gòu)，成為更有承載力的城市。大家現(xiàn)在不討論城市結(jié)構(gòu)，而討論城市大小，這些都是偽命題。有合理的城市結(jié)構(gòu)，北京再容納上千萬人都可以，如果結(jié)構(gòu)不合理，即是人口再減少一半，也會(huì)超出城市的承載力。

五問：北京人口會(huì)疏散到哪里去？

翟振武：只有河北周圍形成比較有吸引力的城市，對(duì)北京疏散人口才有效果。否則還是不行。事實(shí)上，河北也是有條件的，建議盡快做一批中型城市。

趙燕菁：在北京，各區(qū)存在平行的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。如果現(xiàn)在的行政結(jié)構(gòu)不變，北京一定還會(huì)像歷次規(guī)劃一樣，按照各方角力的結(jié)果向四周蔓延——各方向蔓延的多寡，取決于各區(qū)財(cái)政能力的強(qiáng)弱。但那不是北京人口的疏散。如果要想真正疏解人口，使北京中心城區(qū)的人口流向周邊，唯一的辦法就是創(chuàng)造一個(gè)比北京公共服務(wù)更好的地方。我想不出把行政中心遷出北京之外，還有什么更好的辦法可以做到這一點(diǎn)。

六問：五環(huán)內(nèi)會(huì)不會(huì)變成人口限制區(qū)？

原新：應(yīng)該限制五環(huán)以內(nèi)的發(fā)展。我建議把物流、批發(fā)市場(chǎng)都搬到六環(huán)或者以外。這些行業(yè)都涉及到很多人力。前提是項(xiàng)目先走，人才能走。北京的人口不是一個(gè)無解的難題，關(guān)鍵是有沒有決心，有沒有落實(shí)。

周江評(píng)：任何的政策都是有兩面性的。以上的控制，短期內(nèi)可能會(huì)有一定效果。但是，上有政策，下有對(duì)策，政策可能會(huì)出現(xiàn)我們意想不到的結(jié)果，例如北京沿放射型的高速公路周邊出現(xiàn)蔓延式人口和產(chǎn)業(yè)分布的情況，城市發(fā)展郊區(qū)化——這些一度是我們城鄉(xiāng)規(guī)劃人力圖克服的問題。對(duì)于北京市的人口管理和調(diào)控，一定是要組合政策，疏導(dǎo)和控制相結(jié)合，任何一個(gè)孤立的政策一定是低效乃至無效的。

七問：北京可以學(xué)習(xí)哪個(gè)城市的人口經(jīng)驗(yàn)？

段成榮：國際上推崇的是巴黎經(jīng)驗(yàn)，巴黎中心城區(qū)外圍建了七個(gè)衛(wèi)星城，但這些衛(wèi)星城不只是臥城，而是有很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)功能的。人口就不會(huì)像我們這樣，晚上住在臥城，白天擠到城市里。

原新：可以學(xué)習(xí)澳大利亞首都堪培拉，只是一個(gè)單純的政治中心，不會(huì)追求GDP和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，作為一個(gè)首都來說，總覺得更多是一個(gè)政治文化信息中心，而不應(yīng)該成為一個(gè)經(jīng)濟(jì)中心，否則人只能越來越多。

周江評(píng)：美國立國之初，首都是設(shè)在費(fèi)城的。之后，經(jīng)過各州的政治協(xié)商，首都設(shè)立在了華盛頓特區(qū)。華盛頓的規(guī)劃建設(shè)者把華盛頓的主要功能定位在了政治中心，而非產(chǎn)業(yè)、文化、經(jīng)濟(jì)等中心。這讓華盛頓的功能相對(duì)簡(jiǎn)單，人口也不容易膨脹。

第二是德國，1990年德國重新統(tǒng)一之后，德國人把首都從波恩遷回了柏林。他們把大部分的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)及其附屬單位陸續(xù)地遷到了柏林，另外一方面他們把6個(gè)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)及其附屬單位留在了波恩，同時(shí)大力鼓勵(lì)聯(lián)合國、國際組織的各種機(jī)構(gòu)進(jìn)駐波恩。到今天，柏林因?yàn)橛胁ǘ鞯拇嬖?，沒有出現(xiàn)人口井噴的情形。

第三，荷蘭的海牙和阿姆斯特丹，則是分別承擔(dān)了政治功能（海牙）和經(jīng)濟(jì)、文化功能（阿姆斯特丹）。鄰近的鹿特丹，則是荷蘭的航運(yùn)中心。因?yàn)楣δ艿南鄬?duì)分散，三個(gè)城市人口總數(shù)都不是很多，然而，三個(gè)城市及其周邊大大小小的城鎮(zhèn)，組合形成的蘭斯塔德地區(qū)，卻是世界上人口最密集的城市區(qū)域，也是世界上生活品質(zhì)最高的城市區(qū)域之一。