大北京：通往2049的四條路

現(xiàn)在談京津冀一體化，北京要做減法，天津與河北要做加法，但這兩個(gè)地方也要做增長管理。不是說北京疏解人口和產(chǎn)業(yè)，河北就照單全收，如果北京的問題擴(kuò)展成區(qū)域的問題，這就更難治了。

口述：吳唯佳

整理：南方周末記者 蔣昕捷

2014年3月25日，A股市場上27只與京津冀一體化相關(guān)的概念股漲停，正在河北廊坊調(diào)研的吳唯佳忽然發(fā)現(xiàn)，自己多年從事的京津冀區(qū)域規(guī)劃研究成了“顯學(xué)”。

早在10年前，吳唯佳就參與了《北京城市總體規(guī)劃2004-2020》中“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展策略”的制定。再往前追溯，他的老師兩院院士吳良鏞，在上世紀(jì)80年代率先提出“大北京”的思路，被公認(rèn)為是京津冀一體化的雛形。

“真正的城市規(guī)劃是區(qū)域的規(guī)劃。”吳唯佳頻頻引用規(guī)劃界的這句名言。

從“新七環(huán)”、“首都第二機(jī)場”的首倡，到“城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展”、“打造畿輔新區(qū)”等最新建議，眼看著學(xué)術(shù)共識正在轉(zhuǎn)化為社會共識和決策共識，吳唯佳卻不免擔(dān)心，如果取舍不當(dāng)，北京當(dāng)下的問題也會擴(kuò)展成區(qū)域的問題。

為何突然火了

區(qū)域發(fā)展的理念早就有，比如以前經(jīng)常提京津唐，那屬于產(chǎn)業(yè)協(xié)作性質(zhì)。但對于城市發(fā)展跟區(qū)域的關(guān)系，人們一直沒有想清楚。

到1979年，北京開始著手制定總體規(guī)劃，當(dāng)時(shí)吳良鏞先生就提出，希望把北京的發(fā)展放到京津冀這個(gè)區(qū)域里面統(tǒng)籌考慮。

此后，相對于北京與天津，河北的發(fā)展速度比較慢，造成京津冀之間的差距逐漸拉大。因此在上世紀(jì)90年代末，對北京、天津的發(fā)展多了一個(gè)命題，就是怎樣帶動周邊地區(qū)的發(fā)展。吳良鏞先生由此提出了“大北京”的概念，并且首先提出延伸新七環(huán)、興建首都第二機(jī)場等具體方案。

當(dāng)時(shí)世界范圍內(nèi)已經(jīng)有大倫敦、大巴黎、大東京的概念，但中國的地方官員還是不大接受，以為一提大北京，就意味著北京是老大，要吞并天津與河北的部分地區(qū)。

到2003年，北京制定2004-2020總規(guī)劃時(shí)，區(qū)域協(xié)調(diào)的問題已經(jīng)明確提出來，但還沒像今天這么迫切。河北當(dāng)時(shí)提的是“環(huán)渤海、環(huán)首都”的兩環(huán)戰(zhàn)略，天津在考慮怎么與北京在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上互動。當(dāng)時(shí)的重點(diǎn)工作還是提升區(qū)域間的基礎(chǔ)設(shè)施，比如建立公路、高鐵、海港、空港綜合交通體系。

京津冀一體化的議題到2014年突然被炒起來，主要是因?yàn)閱栴}越來越嚴(yán)重，比如霧霾首先實(shí)現(xiàn)京津冀一體化了。由于北京是首都，空氣污染、交通擁堵等問題會引起媒體乃至整個(gè)國家的高度關(guān)注，同時(shí)北京作為國際城市，對外也是反映國家治理能力的窗口。

外界盛傳保定將成為北京政治副中心，我在學(xué)術(shù)界和決策層沒聽到此類討論，恐怕是有人誤解了“副中心”的定位。

我們解決北京城市病的思路叫“多中心”，想讓部分功能離開中心城區(qū)，有的甚至搬到天津、河北，借此形成副中心。但按照憲法，中華人民共和國的首都是北京，這點(diǎn)沒有變，因此核心政治功能不在剝離之列。

四種可能圖景

我們現(xiàn)在說的大北京包括北京、天津及兩地輻射到的河北廊坊、涿州、固安、永清等10個(gè)縣市，區(qū)域可開發(fā)面積大概是2.5萬平方公里。

就北京而言，受西北部山區(qū)的限制，北京只能向東南部地區(qū)擴(kuò)展。根據(jù)不同的城市發(fā)展調(diào)控能力和發(fā)展策略，未來可能出現(xiàn)以下幾種圖景。

一是圈層發(fā)展模式，類似于倫敦外圍城鎮(zhèn)與農(nóng)田連綿交錯(cuò)擴(kuò)展。在這一模式下，新城成為北京現(xiàn)代制造業(yè)基地以及部分高端服務(wù)業(yè)聚集的地區(qū)。與北京接壤（新七環(huán)）地區(qū)為現(xiàn)代制造業(yè)和高端服務(wù)業(yè)配套的地區(qū)，以專業(yè)化制造、休閑度假、居住、森林公園為主。

二是軸向發(fā)展模式，類似于巴黎外圍以新城為核心的發(fā)展。在這一模式下，由京津、京石、京秦、京開等快速交通干道將北京東南部地區(qū)劃分為三個(gè)制造業(yè)走廊和三個(gè)游憩走廊，這需要有較大規(guī)模的新城、強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)服務(wù)支撐來帶動各走廊地區(qū)的發(fā)展。

三是“飛地式”跨越發(fā)展模式。選擇具有重大戰(zhàn)略意義的地區(qū)，如京津城市走廊內(nèi)特定地區(qū)，以周邊的城鎮(zhèn)為依托，形成更大規(guī)模的新城市，賦予它較高的職能定位，爭取國家層面的支持，既可以更有效地帶動北京東南部地區(qū)的發(fā)展，疏解北京中心城區(qū)，也可以與天津中心城區(qū)和濱海新區(qū)呼應(yīng)，形成多個(gè)大城市和特大城市組成的城市走廊。

四是環(huán)狀發(fā)展模式。在京津走廊附近以北的天津濕地和薊縣盤山國家風(fēng)景名勝區(qū)，連同以南的白洋淀濕地，構(gòu)成京津冀北地區(qū)的兩大綠地，形成類似荷蘭蘭斯塔德的環(huán)狀城市，只是城市地區(qū)的規(guī)模更大，環(huán)繞的也不是單一綠地。

我們的研究顯示，未來的圖景可能是綜合了圈層式發(fā)展、軸向發(fā)展和“飛地式”跨越發(fā)展，以多中心結(jié)構(gòu)為核心，形成一種網(wǎng)絡(luò)化格局。北京、天津等幾個(gè)核心節(jié)點(diǎn)之間通過軌道交通連起來，用綠地進(jìn)行分割。由于布局是分散的，就不會形成像北京中心城區(qū)那樣攤大餅的狀況。

誰來協(xié)調(diào)一體化

規(guī)劃往往是理想態(tài)，現(xiàn)實(shí)中由于部門或個(gè)人利益，規(guī)劃的實(shí)施往往受到影響。

像保定的說法只是個(gè)傳言，一下子股票和房價(jià)就漲了。在國外，這類信息是不準(zhǔn)隨意發(fā)布的，一旦發(fā)布后，土地開發(fā)的市場就被封死了，只能由政府在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候解禁。

我們的城市開發(fā)經(jīng)常是市場導(dǎo)向，地方政府對市場的反應(yīng)和干預(yù)的能力比較弱，甚至有時(shí)候還有意讓它炒起來。

如何協(xié)調(diào)好市場導(dǎo)向和政府干預(yù)的關(guān)系，是未來規(guī)劃成敗的關(guān)鍵。不是把哪個(gè)功能搬進(jìn)來，再開發(fā)房地產(chǎn)就解決問題了。像廊坊辦了15年的大學(xué)城，廊坊的發(fā)展，包括高新產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)跟大學(xué)城完全沒有實(shí)現(xiàn)互動。

誰來協(xié)調(diào)京津冀一體化一直是個(gè)大問題。哪怕京津冀合并了，問題仍然存在，因?yàn)檫€有中央部委和央企的問題要協(xié)調(diào)。以前汪道涵主政上海，搞過上海經(jīng)濟(jì)區(qū)，協(xié)調(diào)了長三角各省的關(guān)系，但后來也中斷了。

現(xiàn)在有幾種協(xié)調(diào)思路，一種是頂層設(shè)計(jì)，京津冀之間的區(qū)域規(guī)劃和土地規(guī)劃由國務(wù)院統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

退而求其次，可以嘗試跨省合作開發(fā)?？梢赃x擇北京新機(jī)場周邊的大興南部、廊坊市區(qū)、固安、永清、涿州、武清等地區(qū)，成立跨省市邊界的“畿輔新區(qū)”，圍繞新機(jī)場，將部分國家行政職能、企業(yè)總部、科研院所、高等院校、駐京機(jī)構(gòu)等等遷至“畿輔新區(qū)”，結(jié)合臨空產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)，合理布局，使其發(fā)展成為京津冀新的增長區(qū)域，成為推動北京市、河北省、天津市發(fā)展的新引擎。

“畿輔新區(qū)”是京津冀共同建設(shè)世界城市地區(qū)的發(fā)展地帶，建議“畿輔新區(qū)”設(shè)立高層次的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌確定土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的總體目標(biāo)和戰(zhàn)略。

現(xiàn)在談京津冀一體化，北京要做減法，天津與河北很積極，要做加法，但這兩個(gè)地方也要做增長管理。不是說北京疏解人口和產(chǎn)業(yè)，河北就照單全收，如果北京的問題擴(kuò)展成區(qū)域的問題，這就更難治了。

（作者為清華大學(xué)建筑與城市研究所副所長、“北京2049”和“京津冀地區(qū)城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究”項(xiàng)目負(fù)責(zé)人。未經(jīng)作者審定。）