促進基礎(chǔ)地理信息應(yīng)用的若干思考

喬朝飛

(國家測繪地理信息局 測繪發(fā)展研究中心，北京 100830)

一、引 言

經(jīng)過幾十年的建設(shè)，我國基礎(chǔ)地理信息資源已初具規(guī)模[1]，1∶5萬基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)已覆蓋全部陸地國土，海島(礁)測繪取得了首批成果，資源三號衛(wèi)星的發(fā)射也使境外地理信息資源有了一定積累。同時應(yīng)當(dāng)看到，基礎(chǔ)地理信息資源的開發(fā)利用仍然是一個短板，大量的基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)沒有發(fā)揮應(yīng)有的效益，處于“沉睡”狀態(tài)。為了改善此狀況，近年來，測繪地理信息部門通過數(shù)字城市、天地圖、地理國情監(jiān)測三大平臺，極力提升基礎(chǔ)地理信息資源的開發(fā)利用水平[1]。然而，從目前的情況看，三大平臺的側(cè)重點更多的還是在信息資源的建設(shè)上，在信息資源的應(yīng)用上還遠遠不夠。

造成上述問題的根源在于以往過多地從“供給導(dǎo)向”的角度出發(fā)，側(cè)重基礎(chǔ)地理信息資源的建設(shè)。如今，一方面，基礎(chǔ)地理信息資源的積累已具備相當(dāng)規(guī)模；另一方面，經(jīng)濟社會發(fā)展對基礎(chǔ)地理信息資源的需求越來越旺盛，加強資源的開發(fā)利用水平顯得越來越緊迫。

結(jié)合形勢發(fā)展和測繪地理信息工作的實際，筆者認為應(yīng)從以下3個方面入手，實現(xiàn)基礎(chǔ)地理信息資源從“供給導(dǎo)向”向“需求導(dǎo)向”的轉(zhuǎn)變，促進資源的開發(fā)利用。

二、積極探索基礎(chǔ)地理信息的社會化增值開發(fā)

目前，絕大多數(shù)基礎(chǔ)地理信息資源都由測繪地理信息部門擁有。受地理信息保密政策、部門利益等的制約，這些資源不能被社會廣泛利用。而相比政府部門，廣大地理信息企業(yè)直接面對市場和用戶，更了解用戶的實際需求，因此把基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)提供給企業(yè)進行加工增值，必將產(chǎn)生很好的效果。

1. 企業(yè)比政府更適宜開展基礎(chǔ)地理信息的增值開發(fā)

基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)是一座巨大的信息資源寶庫，經(jīng)過增值加工后，可以為社會提供極有價值的服務(wù)。但是測繪地理信息部門直接從事這種增值服務(wù)的業(yè)務(wù)存在諸多困難，主要原因有以下兩點[2]。

1) 財政資金不宜用于基礎(chǔ)地理信息社會化增值服務(wù)。政府的財政經(jīng)費主要用于能使社會公眾普遍受益的項目，或是不便于市場經(jīng)營而社會公眾又十分需要的服務(wù)。而大多數(shù)基礎(chǔ)地理信息資源的增值服務(wù)都是針對某些特殊群體的，這類業(yè)務(wù)本來就可以實現(xiàn)收支平衡，甚至可以獲利，因而占用財政經(jīng)費來開展增值服務(wù)是不適合的。增值服務(wù)應(yīng)當(dāng)主要由社會資金來支持。政府資金不宜用于基礎(chǔ)地理信息增值信息服務(wù)的另一個原因是：財政資金不適宜承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險。雖然基礎(chǔ)地理信息增值服務(wù)有極大的獲利可能，但風(fēng)險也是巨大的，因為并非所有的增值服務(wù)都能獲利，能獲利的只是極小的一部分，而能抓住這樣的機會并非政府所長。利用基礎(chǔ)地理信息資源做一兩件有效益的增值服務(wù)并不難，但是這并不意味著就能演變?yōu)榭砷L久生存的業(yè)務(wù)，更不意味著會有利潤。基礎(chǔ)地理信息資源的有效應(yīng)用需要有規(guī)模，而要使業(yè)務(wù)規(guī)模能不斷擴大又要有利潤，而這不是政府所長，政府財政也很難承受這種業(yè)務(wù)開發(fā)的風(fēng)險。

2) 企業(yè)的創(chuàng)新能力遠遠強于政府。利用基礎(chǔ)地理信息資源開展增值服務(wù)是一種創(chuàng)新行為。擁有大量的基礎(chǔ)地理信息資源，與找出能夠持續(xù)經(jīng)營的增值服務(wù)業(yè)務(wù)之間存在巨大的鴻溝。基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)量增加很快，但是有價值、能持續(xù)的增值應(yīng)用業(yè)務(wù)卻非常稀少，將值得開發(fā)的業(yè)務(wù)識別出來，需要有極大的創(chuàng)新能力。企業(yè)能夠更好地溝通信息資源與用戶潛在需求間的聯(lián)系，并知道如何對信息資源進行篩選、組織、加工并創(chuàng)造最終能使用戶受益的業(yè)務(wù)，其創(chuàng)新能力遠遠強于政府。從經(jīng)濟效率上看，從基礎(chǔ)地理信息資料的獲取到最終面向用戶的增值服務(wù)，是一個很長的產(chǎn)業(yè)鏈，一個機構(gòu)能否一包到底呢？從經(jīng)濟學(xué)上講，這樣做是沒有效率的。因為在這個產(chǎn)業(yè)鏈的兩端，面對著完全不同的對象和相差極大的工作，需要不同的管理模式與管理文化，而任何機構(gòu)要能同時適應(yīng)這兩種反差極大的管理文化都是極為困難的。在基礎(chǔ)地理信息的收集端，強調(diào)的是規(guī)范化的管理。要將數(shù)據(jù)原始資料可靠、穩(wěn)定地收集上來，認真檢查、核對，保證數(shù)據(jù)質(zhì)量。這是一種非常規(guī)范、穩(wěn)定、按部就班的工作，非常適合用政府的規(guī)范化機制來運作，以確保年復(fù)一年的數(shù)據(jù)質(zhì)量的穩(wěn)定。但是在產(chǎn)業(yè)鏈的另一頭應(yīng)用端，將要面對千奇百怪的用戶、千奇百怪的需求，這是一個應(yīng)用創(chuàng)新的問題。需要創(chuàng)造出各種不同的應(yīng)用模式來應(yīng)對這種多樣性。需要學(xué)習(xí)用戶的業(yè)務(wù)知識、深入理解用戶的需求、深入了解用戶的環(huán)境，進而創(chuàng)造出符合用戶要求的新型服務(wù)。這是一種發(fā)散型的思考，沒有創(chuàng)新精神就無法做好應(yīng)用端的工作。因此產(chǎn)業(yè)鏈的應(yīng)用端是創(chuàng)新型企業(yè)可以大顯身手的地方。

2. 基礎(chǔ)地理信息公平地向社會提供

測繪地理信息部門的基礎(chǔ)地理信息資源應(yīng)當(dāng)公正、公開地向若干家地理信息企業(yè)提供，以維護市場競爭的公平環(huán)境。只向一家企業(yè)提供會破壞公平競爭的原則，企業(yè)會借助于對信息資源的壟斷而獲取不正常的利益，進而使用戶利益受損，這不利于服務(wù)質(zhì)量的提高。同時，測繪地理信息部門必須在經(jīng)濟上與這些企業(yè)脫鉤，以防止基礎(chǔ)地理信息資源的不公平交易。在具體操作模式上，基礎(chǔ)地理信息資源可以采用公開拍賣的方式提供給企業(yè)，可以規(guī)范地收回部分資金。

企業(yè)在接受基礎(chǔ)地理信息資源開展向公眾服務(wù)的業(yè)務(wù)時，需要簽署必要的協(xié)議，如地理信息成果保密協(xié)議、維護知識產(chǎn)權(quán)與公平競爭的市場法則等。對于違反有關(guān)協(xié)議的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)取締其經(jīng)營基礎(chǔ)地理信息的資格，以維護市場的規(guī)范。

三、盡快開展基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)需求調(diào)研

按照“供給導(dǎo)向”進行基礎(chǔ)地理信息資源生產(chǎn)，最大的問題就在于缺乏有效的反饋機制，不知道用戶的實際需求。然而，社會對基礎(chǔ)地理信息資源的真正需求究竟是什么，至今也沒有人能很好地回答出來。

事實上，其他行業(yè)及國外測繪地理信息部門有許多好的經(jīng)驗值得借鑒。如在基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)分發(fā)環(huán)節(jié)，可以借鑒源于市場營銷理論的客戶關(guān)系管理(customer relationship management，CRM)[3]。客戶關(guān)系管理理念的核心在于強調(diào)企業(yè)的一切管理工作必須圍繞以客戶為中心展開，幫助客戶實現(xiàn)價值，使客戶的滿意度最大化是企業(yè)全部努力的目標(biāo)。在基礎(chǔ)地理信息分發(fā)中引入客戶關(guān)系管理方法，涉及多方面內(nèi)容，包括客戶需求分析、客戶信息的挖掘和管理、客戶分類研究、服務(wù)效果評價等。

再比如，英國軍械測量局是按企業(yè)化運作的，工作中凸顯目標(biāo)管理模式，每年的年度報告中通過翔實的數(shù)據(jù)反映年初設(shè)定的各項目標(biāo)是否按計劃完成；采用大量措施來最大化用戶對地理信息的訪問，滿足用戶的不同需求，包括開發(fā)具有創(chuàng)意性的新型地圖應(yīng)用，始終保持基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)的高現(xiàn)勢性、高精度、高度完整性和一致性等。

為了掌握真實的需求，相關(guān)測繪地理信息部門，尤其是各地理信息中心，應(yīng)盡快調(diào)研政府部門、企業(yè)、公眾對基礎(chǔ)地理信息資源的實際需求，可以根據(jù)多年掌握的用戶數(shù)據(jù)的資料，分析用戶的類別及各類用戶對數(shù)據(jù)的不同需求等，同時可以采取問卷調(diào)查等方式開展調(diào)研。只有通過一手的調(diào)查資料，才能摸清基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)在滿足需求方面存在的不足，有的放矢地進行改善。

四、加快建設(shè)天地圖政務(wù)版，推動政務(wù)地理信息資源共享

天地圖雖然已具備一定的服務(wù)能力，但與國際上領(lǐng)先的互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)企業(yè)如谷歌公司的產(chǎn)品——谷歌地球和谷歌地圖相比，無論是在國外地理信息數(shù)據(jù)資源種類和數(shù)量，還是平臺的主要功能和服務(wù)能力方面，差距都十分明顯。

天地圖面向不同網(wǎng)絡(luò)環(huán)境與用戶需求，發(fā)布公眾版、政務(wù)版、涉密版3個版本，其中公眾版運行于互聯(lián)網(wǎng)，政務(wù)版運行于電子政務(wù)外網(wǎng)，涉密版運行于電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)(或?qū)＞W(wǎng))，分別向不同的網(wǎng)絡(luò)用戶提供在線地理信息服務(wù)。筆者認為，今后一個時期內(nèi)應(yīng)大力發(fā)展政務(wù)版，這主要是由外部需求和天地圖的實際情況兩方面因素決定的。

從外部需求看，政務(wù)信息資源共享對發(fā)展天地圖政務(wù)版需求迫切。近10多年來，以“十二金”工程為代表的電子政務(wù)建設(shè)雖取得了顯著成績，但總體上看，電子政務(wù)建設(shè)中的信息資源重復(fù)建設(shè)、互聯(lián)互通不暢、共享程度低等問題依然嚴重，“信息孤島”和“信息煙囪”林立。隨著政府治理的日益復(fù)雜，跨部門協(xié)同顯得越來越重要，對信息共享的要求更高。經(jīng)濟運行、食品藥品監(jiān)管、能源安全保障、國土管理、住房管理、信用監(jiān)管等涉及國計民生的綜合性業(yè)務(wù)成為新時期經(jīng)濟社會工作的重點，這些業(yè)務(wù)難以依靠單個部門來實現(xiàn)。

由于地理信息是整合各類專業(yè)信息的最重要載體，唯有借助地理信息的公共載體作用，才能實現(xiàn)在統(tǒng)一的空間基礎(chǔ)之上對各類多源、異構(gòu)數(shù)據(jù)進行集成、綜合分析，處理和解決更高層次的應(yīng)用，實現(xiàn)智慧化的生產(chǎn)、生活。因此，大力發(fā)展天地圖政務(wù)版，有助于在統(tǒng)一的地理信息公共基底基礎(chǔ)上有效集成整合有關(guān)部門的政務(wù)信息，既實現(xiàn)地理信息資源共建共享，又促進了政務(wù)信息的深層次應(yīng)用。在這方面，北京市政務(wù)地理信息資源建設(shè)就是一個成功的例子。

建設(shè)天地圖政務(wù)版的另一個優(yōu)勢在于，由于政務(wù)版只在政務(wù)外網(wǎng)上運行，不面向公眾，因此數(shù)據(jù)的使用可以避開嚴格的地理信息保密政策的限制，簡化了使用程序。

負責(zé)天地圖建設(shè)的有關(guān)單位應(yīng)積極與有關(guān)部門溝通，了解他們的需求，共同開發(fā)基于天地圖政務(wù)版的應(yīng)用系統(tǒng)，實現(xiàn)既促使這些部門政務(wù)信息資源充分利用又推動其業(yè)務(wù)流程改善的雙重目標(biāo)。

從天地圖自身實際看，發(fā)展公眾版所需的人、財、數(shù)據(jù)等條件短期內(nèi)根本無法與谷歌公司相抗衡。天地圖具有公益性質(zhì)，因此不能營利。資金來源主要是依靠財政投入，數(shù)目有限。參與建設(shè)的人員數(shù)量也相對較少。國外影像數(shù)據(jù)的規(guī)模遠遠不能與谷歌的相比。俗語講，“好鋼要用在刀刃上”。鑒于天地圖的實際情況，筆者建議將建設(shè)重點放在政務(wù)版開發(fā)上，揚長避短，將有限的資源用到容易出效益的地方。

五、結(jié)束語

基礎(chǔ)地理信息資源開發(fā)利用事關(guān)信息化建設(shè)水平的高低，有關(guān)部門應(yīng)進一步解放思想，積極探索促進基礎(chǔ)地理信息資源的科學(xué)途徑，使其在經(jīng)濟社會中的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性作用得到充分發(fā)揮。

參考文獻：

[1] 國家測繪地理信息局. 科學(xué)發(fā)展, 測繪先行——測繪地理信息工作十年回顧(2002-2012)[M]. 北京:人民出版社, 2012.

[2] 胡小明. 政府信息資源的市場化服務(wù)[J]. 中國信息界, 2004(21):16-18.

[3] 喬朝飛. 客戶關(guān)系管理在基礎(chǔ)地理信息服務(wù)中的應(yīng)用初探[J]. 測繪通報, 2010(6):57-58,61.