社會公益審計(jì)創(chuàng)新模式研究

（山東行政學(xué)院 山東濟(jì)南250014）

一、我國社會公益的現(xiàn)狀及存在的問題

（一）社會公益的現(xiàn)狀

社會公益，即是社會公眾共同享有的利益。社會公益事業(yè)利國利民，社會各界都應(yīng)當(dāng)積極參與。近年來，在黨和政府的大力倡導(dǎo)和支持下，我國的社會公益事業(yè)在組織機(jī)構(gòu)、人員數(shù)量、救助范圍和捐助款物等方面，都得到了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，截至2012年底，全國的社會公益組織數(shù)量已經(jīng)超過了49.2萬個，其中，社會團(tuán)體26.8萬個，民辦非企業(yè)單位22.1萬個，基金會2 961個。2013年5月31日前，國內(nèi)共有基金會3 158家，其中非公募基金會1 811家，公募基金會1 347家。在收入方面，以基金會為例，2010年全國基金會的收入總額為183.97億元，2011年達(dá)到了447.11億元。在公益支出方面，2010年全國基金會的公益支出176億元，2011年達(dá)到256億元。在開展的公益項(xiàng)目方面，主要包括扶貧濟(jì)困、社會福利、救災(zāi)、教育、醫(yī)療、環(huán)保等領(lǐng)域，受益對象主要是貧困戶、殘疾人、失學(xué)兒童、疾病患者等群體。我國的社會公益事業(yè)方興未艾，發(fā)展前景光明。

（二）社會公益存在的問題

1.從事社會公益事業(yè)的人員數(shù)量不多，組織規(guī)模較小。從我國社會公益發(fā)展的現(xiàn)狀來看，雖然公益組織數(shù)量不斷增加，但從業(yè)人員數(shù)量相對較少，組織規(guī)模較小，與我國需救助對象的范圍、數(shù)量相比還有很大差距，與發(fā)達(dá)國家相比更是相距甚遠(yuǎn)。

2.社會公益組織信息披露不透明、不充分?！?012年度中國慈善透明報告》顯示，在500家公益慈善組織監(jiān)測樣本中，年度透明指數(shù)在60分以上的組織有102家，占比20.4%；及格線以下的有398家，占比79.6%。說明我國慈善行業(yè)整體透明度不及格，其原因是慈善組織信息披露不透明、不充分，公眾對慈善組織知之甚少。

3.社會公益組織監(jiān)管不到位，公信力不高。2011年“郭美美事件”的發(fā)生，使中國紅十字會的信譽(yù)受到社會的廣泛質(zhì)疑，這從一個側(cè)面說明，一些公益組織不到位的監(jiān)督管理致使其行業(yè)公信力降低，在社會上的信譽(yù)度和形象大打折扣，值得社會公益組織深思和反省。

二、社會公益審計(jì)的現(xiàn)狀及存在問題

（一）社會公益審計(jì)的現(xiàn)狀

我國的公益審計(jì)起步較晚，目前尚處于初始發(fā)展階段。在法律法規(guī)方面，1996年審計(jì)署頒布了《審計(jì)機(jī)關(guān)對社會捐贈資金審計(jì)實(shí)施辦法》，旨在規(guī)范社會捐贈資金的審計(jì)監(jiān)督；2004年實(shí)施的《基金會管理?xiàng)l例》中明確規(guī)定，每年要向登記管理機(jī)關(guān)報送上一年度工作報告（包括財(cái)務(wù)會計(jì)報告和注冊會計(jì)師審計(jì)報告）；2006年新修訂的 《審計(jì)法》規(guī)定：審計(jì)機(jī)關(guān)對政府部門管理的和其他單位受政府委托管理的社會保障基金、社會捐贈資金以及其他有關(guān)基金、資金的財(cái)務(wù)收支，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。在公益審計(jì)實(shí)務(wù)操作層面，真正比較正式、規(guī)范且具有一定影響的是2008年汶川地震后對捐助款物所進(jìn)行的全過程跟蹤審計(jì)。此后，社會公益審計(jì)在對象、范圍以及深度和力度等方面，都逐步得到發(fā)展和擴(kuò)大。

（二）社會公益審計(jì)存在的問題

1.對社會公益審計(jì)的重視程度不夠。從總體上來講，我國的公益審計(jì)工作并不十分理想，原因之一是社會各方面對公益審計(jì)的重視程度不夠。一些捐助人覺得，捐出款物是為了愛心，對公益審計(jì)并不關(guān)心；一些公益機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員認(rèn)為，所得捐助款物任其支配，其他人無權(quán)干涉；一些審計(jì)人員認(rèn)為，公益審計(jì)并不重要，沒有必要在這方面下大力氣。

2.社會公益審計(jì)的法規(guī)體系不完善。長期以來，我國只有零散的規(guī)章、制度針對公益組織的財(cái)務(wù)狀況審計(jì)。雖然1996年后相繼出臺了一些法律、法規(guī)與規(guī)章制度，但從目前來看，我國現(xiàn)有的公益審計(jì)規(guī)章和制度與蓬勃發(fā)展的社會公益事業(yè)并不匹配，與國外的公益審計(jì)法規(guī)體系相比，更是有很大差距。

3.社會公益審計(jì)的內(nèi)容、方法、管理方式等比較落后。從公益審計(jì)的內(nèi)容上看，以往審計(jì)重點(diǎn)主要集中在投資額大、社會比較關(guān)注、資金較為集中的重點(diǎn)資金和項(xiàng)目上，而對資金額相對較小、使用較為分散、涉及特定地區(qū)或特殊人群的社會撫養(yǎng)費(fèi)、扶貧資金等的關(guān)注不夠；從公益審計(jì)的方法上看，以往主要采用事后審計(jì)的方法，很少采用全程跟蹤審計(jì)的方法；從公益審計(jì)的管理模式上看，以往主要是以政府為主導(dǎo)的公益審計(jì)，社會其他各方真正能夠有效參與公益監(jiān)督的機(jī)會很少。因此，這幾個方面都有待進(jìn)一步創(chuàng)新。

三、社會公益審計(jì)創(chuàng)新模式

（一）創(chuàng)新公益審計(jì)理念

1.要樹立以“免疫系統(tǒng)”理論為指導(dǎo)公益審計(jì)的理念。審計(jì)具有“免疫系統(tǒng)”的功能，包括免疫防御功能、免疫監(jiān)視功能和免疫調(diào)節(jié)功能。在公益審計(jì)中，首先應(yīng)發(fā)揮審計(jì)的免疫防御功能，即通過審計(jì)使社會公益組織免于被內(nèi)外部環(huán)境或個人干擾、侵蝕或損害；其次應(yīng)發(fā)揮審計(jì)的免疫監(jiān)視功能，即通過審計(jì)對社會公益組織存在的問題進(jìn)行研判和分析，為其提出糾正措施、意見或建議；最后應(yīng)發(fā)揮審計(jì)的免疫調(diào)節(jié)功能，即通過審計(jì)使社會公益組織能夠及時識別、清除體內(nèi)的危害成分，并加以適當(dāng)調(diào)節(jié)和修復(fù)，以確保公益組織各項(xiàng)工作能夠正常、健康運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.要樹立“監(jiān)督是手段、服務(wù)是目的”的公益審計(jì)理念。毫無疑問，審計(jì)的基本職能是監(jiān)督。但監(jiān)督只是手段，服務(wù)才是其根本目的。在公益審計(jì)中，一方面要充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的職能，對社會公益組織各項(xiàng)活動及其收支狀況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，檢查其履行公益責(zé)任及經(jīng)濟(jì)責(zé)任的情況，督促其遵紀(jì)守法，查錯糾弊，改善管理；另一方面要特別注重審計(jì)的服務(wù)意識，以服務(wù)政府、服務(wù)社會、服務(wù)公益組織為目的，堅(jiān)持以人為本，努力做好公益事業(yè)的守護(hù)神和堅(jiān)強(qiáng)后盾。

（二）創(chuàng)新公益審計(jì)制度

1.建立健全公益組織管理的規(guī)章制度。近年來，社會公益組織之所以出現(xiàn)許多問題，很重要的原因就是沒有健全的規(guī)章制度來約束。原有（《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》中的部分條款，已不能適應(yīng)新形勢下公益發(fā)展的需要，應(yīng)及時修訂和完善。各級地方政府也應(yīng)結(jié)合本地情況，積極制定和出臺具有地方特色的公益政策和規(guī)定。

2.建立健全公益審計(jì)方面的規(guī)章制度。2011年12月26日，財(cái)政部、民政部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善基金會注冊會計(jì)師審計(jì)制度的通知》，為注冊會計(jì)師開展公益審計(jì)提供了法律依據(jù)。2012年11月30日，中注協(xié)印發(fā)了《基金會財(cái)務(wù)報表審計(jì)指引》，指導(dǎo)注冊會計(jì)師開展公益審計(jì)工作。但是，隨著社會公益事業(yè)不斷發(fā)展，出現(xiàn)了許多新形式、新情況、新問題，如微公益審計(jì)、網(wǎng)絡(luò)公益審計(jì)、跨國公益審計(jì)等，為此，公益審計(jì)規(guī)章制度也應(yīng)與時俱進(jìn)。

（三）創(chuàng)新公益審計(jì)內(nèi)容

1.審查公益組織內(nèi)部各項(xiàng)制度的健全性、合理性和有效性。制度是規(guī)范行為、約束行為的保證。要注重審查公益組織內(nèi)部各項(xiàng)管理制度及內(nèi)部控制制度的健全性、合理性和有效性，找出其管理盲點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)，提出改進(jìn)措施和建議，做到有章可循，有據(jù)可依。

2.審查公益資助計(jì)劃的可行性以及項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行和決算情況。各項(xiàng)公益活動項(xiàng)目都應(yīng)該是在有計(jì)劃、有方案、有預(yù)算的前提下開展的。因此，要注重審查公益項(xiàng)目計(jì)劃的可行性，項(xiàng)目預(yù)算的合理性，要將預(yù)算和決算相對照，檢查預(yù)算的執(zhí)行情況是否與決算相符，并評價項(xiàng)目的實(shí)施效果。

3.審查捐助款物收支的真實(shí)性和合法性。公益組織的主要活動是對捐助款物進(jìn)行收支及管理。要注重審查捐助款物的來源是否合法，收到的款物是否及時登記并妥善保管，款物的發(fā)放是否及時到位，賬務(wù)處理是否合法、合規(guī)，捐助款物有無貪污、截留、挪用、冒領(lǐng)等現(xiàn)象。

4.審查公益資金的經(jīng)濟(jì)效益性和社會效益性。社會公益的目的是扶危濟(jì)困、造福社會，公益活動注重的不是過程而是效果。因此，不僅要審查公益組織在資金分配、使用上的效益性，更要注重審查公益項(xiàng)目在社會上取得哪些影響和成效，為人民群眾生活質(zhì)量的提高和社會的和諧穩(wěn)定所做的貢獻(xiàn)。

5.審查公益組織信息披露的公開性和透明度。信息披露是公益組織提高行業(yè)公信力的重要舉措。因此，要注重審查公益組織是否按規(guī)定及時披露有關(guān)資料和信息，是否做到資料完整，信息可靠。

（四）創(chuàng)新公益審計(jì)方法

1.采用事后審計(jì)與全程跟蹤審計(jì)相結(jié)合的方法。正常情況下，審計(jì)部門對公益組織一個會計(jì)年度后或某項(xiàng)公益活動后進(jìn)行審計(jì)，以審查各項(xiàng)捐助款物的收支是否合法、合規(guī)等。對于一些特殊的公益活動，審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全程跟蹤審計(jì)，即從接收捐助款物開始至公益項(xiàng)目結(jié)束，審計(jì)人員都要全程參與，同步監(jiān)督。

2.采用全面審計(jì)與抽查審計(jì)相結(jié)合的方法。為對公益組織進(jìn)行監(jiān)督，審計(jì)部門應(yīng)定期對其進(jìn)行全面審計(jì)，以審查公益組織能否始終做到財(cái)務(wù)收支和公益活動的真實(shí)性、合法性。但是，由于公益組織事務(wù)繁雜，審計(jì)力量有限，因此，審計(jì)部門可視情況，采取抽查審計(jì)的方法，測試、評價公益組織的運(yùn)作情況。

3.采用日常財(cái)務(wù)收支審計(jì)與公益效益審計(jì)相結(jié)合的方法?！秾徲?jì)法》第24條規(guī)定：審計(jì)機(jī)關(guān)對政府部門管理的和社會團(tuán)體受政府委托管理的社會保障基金、社會捐贈資金及其他有關(guān)基金、資金的財(cái)務(wù)收支，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。在此基礎(chǔ)上，審計(jì)人員還應(yīng)開展公益效益審計(jì)，即重點(diǎn)審查社會公益組織是否在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時，最大限度地確保社會效益，是否真正實(shí)現(xiàn)了社會公益的根本宗旨和最終目的。

4.采用公益活動審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合的方法。審計(jì)人員在開展公益活動審計(jì)的同時，還應(yīng)加強(qiáng)對政府相關(guān)部門及公益組織負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，要把對相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督納入公益審計(jì)的范疇，一旦發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部借公益之名搞違法違紀(jì)行為，應(yīng)及時提請有關(guān)部門進(jìn)行問責(zé)和查處。

5.采用審計(jì)監(jiān)督與社會監(jiān)督相結(jié)合的方法。在當(dāng)今社會，社會公眾對公益的選擇權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的關(guān)注日益彰顯。除審計(jì)監(jiān)督外，行政監(jiān)督（如民政部門、財(cái)政部門、稅務(wù)部門）、公眾監(jiān)督、輿論媒體監(jiān)督也廣泛參與，形成了公益事業(yè)的全方位監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。審計(jì)部門要會同各方面、各部門相互配合，形成合力，充分利用各方信息來提高和增強(qiáng)公益審計(jì)的水平和質(zhì)量。

（五）創(chuàng)新公益審計(jì)管理方式

1.調(diào)整和完善公益組織的年報披露制度。每年第一季度，各審計(jì)機(jī)構(gòu)和組織忙于主營業(yè)務(wù)審計(jì)，沒有更多時間和精力用于公益年報審計(jì)。為進(jìn)一步強(qiáng)化對公益組織的審計(jì)監(jiān)督，可適當(dāng)調(diào)整現(xiàn)有的年報披露時間。

2.強(qiáng)化公益審計(jì)公告制度。發(fā)布審計(jì)公告是審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)構(gòu)法定的義務(wù)。審計(jì)公告必須做到全面、透徹、詳實(shí)、準(zhǔn)確，除涉及國家安全和商業(yè)機(jī)密內(nèi)容外，都應(yīng)當(dāng)如實(shí)地向社會公布。公益審計(jì)公告除定期向社會公布外，遇重大問題或社會公眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問題，應(yīng)隨時公告。

3.整合社會資源，實(shí)現(xiàn)社會公益“官民共治”。社會公益的特點(diǎn)是社會性、公共性和志愿性。長期以來，我國的公益事業(yè)一直是政府主導(dǎo)、民間組織自治。隨著社會進(jìn)步和人們公益意識的提高，社會公益應(yīng)逐步“去行政化”，逐步放松對公益組織的控制與管束，增強(qiáng)公益組織的自治能力，廣泛調(diào)動全社會參與公益、支持公益的積極性和主動性，依靠審計(jì)監(jiān)督、社會監(jiān)督、公民監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)社會公益“官民共治”。