霧霾治理：能源、環(huán)境與社會治理的結(jié)

闿聞

在嚴(yán)重霧霾的背后，還隱藏著眾多社會治理的深沉問題，需要通過制度的力量去疏解，中國需要通過“制度自信”來解決這一系統(tǒng)性的問題。

2013年1月，中國霧霾平均天數(shù)為1961年以來同期最多的月份。全國中東部、東北以及西南的10個省市發(fā)生了連續(xù)高強度的霧霾污染，從10天到20多天不等。一年過后，這場危機未見絲毫緩解，從陜北高原到京津冀，從長三角到珠三角，中國大部分適合人類居住地區(qū)的空氣污染都已達(dá)到非常嚴(yán)重的“臨界狀態(tài)”，一旦“靜風(fēng)天氣、相對濕度合適”等外部條件觸發(fā)，霧霾就會大規(guī)模來襲。

根據(jù)美國NASA拍攝的“衛(wèi)星霾圖”，情況惡化時，中國從北到南，都籠罩著一條“灰色長城”，其覆蓋面積更是達(dá)到了驚人的數(shù)百萬平方公里。

與氣候變化這樣的全球性政策挑戰(zhàn)不同，大氣污染的環(huán)境影響立竿見影，所以受到霧霾危機影響的這一代人難以通過刻意不作為將治理成本轉(zhuǎn)移給下一代人。與食品安全、水污染等環(huán)境問題不同，大氣污染也無法靠“特供”等手段讓任何特定人群得以“徹底解脫”，這為治理大氣污染增加了決策層面的緊迫性。

有鑒于此，如果中國政府能夠盡快凝聚以下六點共識，國內(nèi)愈演愈烈的霧霾危機未嘗不能成為社會各界期盼已久的能源、環(huán)境與社會治理的完美風(fēng)暴。

能源結(jié)構(gòu)調(diào)整刻不容緩

長期以來，國內(nèi)能源圈一直流傳著以下口頭禪：“中國‘多煤、少油、貧氣的資源賦存條件，決定了在可預(yù)見的未來，國內(nèi)的能源消費還將以煤炭為主。”與此對應(yīng)，煤炭至今還占全國一次能源消費的68%，而中國的煤炭生產(chǎn)和消費量也都達(dá)到了接近全球一半份額的驚人水平。

中國對煤炭資源的過度依賴，雖然保障了改革開放以來經(jīng)濟的快速發(fā)展以及本國的能源安全，但也帶來了巨大的環(huán)境與社會挑戰(zhàn)。

例如：1、煤礦廢棄物與地面沉降造成的環(huán)境影響存在于中國很多地區(qū)；2、在山西、陜西、內(nèi)蒙古等主要的煤礦采區(qū)存在嚴(yán)重的水資源短缺問題；3、煤炭開采帶來巨大的安全挑戰(zhàn)；4、煤炭運輸惡化了國內(nèi)交通基礎(chǔ)設(shè)施的瓶頸效應(yīng)，尤以鐵路行業(yè)最為嚴(yán)重；5、中國燃煤產(chǎn)生的碳排放量巨大。

雖然國內(nèi)還沒有系統(tǒng)性地公布全國及區(qū)域性的空氣污染物來源清單，但通過部分省市零星的信息，可以合理推斷煤炭燃燒應(yīng)該就是國內(nèi)霧霾危機的罪魁禍?zhǔn)住Ｋ晕磥碇袊畱?yīng)該大力推動以清潔燃料替代、消費側(cè)需求管理、環(huán)保稅費改革、提高能效等一攬子手段來降低對煤炭的過度依賴。

換句話說，在技術(shù)經(jīng)濟可行的前提下，國內(nèi)能夠不使用煤炭的場合，應(yīng)該盡量不要再使用煤炭。

權(quán)重需要重新調(diào)整

降低經(jīng)濟增長和能源安全的權(quán)重，為環(huán)境治理騰挪政策空間。

霧霾事件作為一個縮影，體現(xiàn)了中國當(dāng)前發(fā)展思路的不可持續(xù)性——“先污染，后治理”雖然表面上不被政府部門認(rèn)同，但在各級地方政府不惜一切代價追求GDP增長的氛圍下，中國各地的環(huán)境保護(hù)議程卻不得不為經(jīng)濟發(fā)展讓道，最終導(dǎo)致國內(nèi)空氣質(zhì)量、水資源保護(hù)、土壤重金屬污染等重大環(huán)境議題全面失控，因此中國政府在未來的決策過程中有必要重新反思如何更好地平衡經(jīng)濟發(fā)展、能源安全和環(huán)境保護(hù)三者之間的關(guān)系。

隨著中國經(jīng)濟的增長，大部分地區(qū)的人民生活水平早已脫離了溫飽階段，收入對公眾福利的貢獻(xiàn)呈邊際遞減效應(yīng)；美國的非常規(guī)油氣革命大幅提升了該國的能源安全，從而極大地降低了中美兩國因為在國際市場爭奪寶貴的油氣資源而發(fā)生沖突的可能性。與此同時，隨著中國國力、軍力的增長，戰(zhàn)略油儲備機制的逐步建立，中國保障本國能源安全的能力會越來越強。

根據(jù)環(huán)境經(jīng)濟學(xué)理論，經(jīng)濟發(fā)展到一定程度時，公眾對環(huán)境的認(rèn)知會達(dá)到新高，普遍愿意犧牲一定的經(jīng)濟發(fā)展速度以換取更好的環(huán)境質(zhì)量，而且公眾為了維護(hù)環(huán)境質(zhì)量愿意支出的成本也會越來越高，這將利好高成本的清潔能源和環(huán)保設(shè)備的推廣。

有鑒于此，為了改善國內(nèi)不斷惡化的環(huán)境，中國政府在未來應(yīng)調(diào)整對經(jīng)濟增長速度的過度追求，并更多地注重GDP增長的質(zhì)量。與此同時，中國需適時調(diào)整包括能源安全觀在內(nèi)的國際貿(mào)易思路：加大天然氣、煤炭等能源的進(jìn)口以降低國內(nèi)煤炭開采和消費的過快增長、加大清潔能源技術(shù)設(shè)備的進(jìn)口和引進(jìn)力度以削減能源消費過程中各種有害物質(zhì)的排放，適度加大糧食、各類食品的進(jìn)口以減輕國內(nèi)耕地、水資源過大的環(huán)保壓力。

信息透明是第一步

空氣顆粒物減排是治理霧霾危機的根本，而要實現(xiàn)減排必須首先識別污染源。不過令人遺憾的是，國內(nèi)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)被各部門及機構(gòu)以保密為由秘而不宣的現(xiàn)象普遍存在，這不但導(dǎo)致相關(guān)領(lǐng)域的研究水平低下，而且使得公眾長期對各種問題知之甚少。由于缺乏媒體和公眾的監(jiān)督，各級政府平時在環(huán)保問題上不作為現(xiàn)象嚴(yán)重，而社會各界往往是到了出現(xiàn)霧霾危機等重大事故后才意識到危機的嚴(yán)重程度。

有鑒于此，中國政府需要在以能源環(huán)保為代表的各行各業(yè)大力推進(jìn)信息公開化進(jìn)程，并打破保密法覆蓋面過于寬泛、數(shù)據(jù)采集和發(fā)布渠道嚴(yán)重利益集團化的現(xiàn)狀。只有這樣，才有可能盡快確定全國及區(qū)域性霧霾來源的清單，并通過凝聚社會共識來制定切實可行的應(yīng)對方案。同時，信息公開需要有廣度——污染來源、排污企業(yè)信息、執(zhí)法監(jiān)督信息和環(huán)保評估信息等都需要更大的透明度。

除了環(huán)保信息的公開透明化，為了保證國內(nèi)環(huán)境治理的嚴(yán)肅性和有效性，各級政府必須還要改善統(tǒng)計數(shù)據(jù)的可信度。節(jié)能減排目標(biāo)的實現(xiàn)，需要建立在準(zhǔn)確可靠的能源及環(huán)境統(tǒng)計的基礎(chǔ)之上，否則各級政府公布的霧霾治理“成績單”很可能與普通民眾的切身體會背道而馳?？紤]到統(tǒng)計數(shù)據(jù)失真與決策重大失誤之間的緊密相關(guān)性，中國政府需要盡快拿出壯士斷腕的決心來解決國內(nèi)統(tǒng)計領(lǐng)域的各種亂象，中央政府需要大幅加強地方統(tǒng)計局、環(huán)保部門的財務(wù)及人事獨立性，并考慮盡快引入行政長官統(tǒng)計造假一票否決制。

優(yōu)化權(quán)力資源地理分布

在中國，權(quán)力對資源、財富乃至人口都有著巨大的吸引力。一個直接的佐證就是，全國各地經(jīng)濟最發(fā)達(dá)、人口最多的城市，一般都是各個省的省會。而作為全國政治權(quán)力中心的北京，更是匯聚了全國最好的公共資源、海量的社會財富和蜂擁而至的外來人口。而過多的人口和過度的資源消耗早已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了北京的環(huán)境承載能力，早在2013年1月北京PM2.5濃度據(jù)報道曾高達(dá)993微克/立方米。

為了治理北京擁堵的交通以及霧霾危機，網(wǎng)上曾經(jīng)一度出現(xiàn)過呼吁中國政府遷都中小城市的倡議。以美國為例，該國首都華盛頓特區(qū)人口只有65萬人。由于城市規(guī)模小，無論從財政可補貼性、環(huán)境質(zhì)量和宜居程度來看，都有著北京難以比擬的先天優(yōu)勢。

不過遺憾的是，中國特殊的國情決定了短期內(nèi)遷都沒有任何政治上的可行性。即便如此，為了降低國內(nèi)權(quán)力資源過度集中的各種負(fù)面影響，中國政府不妨借鑒加拿大的經(jīng)驗，將部分中央政府機構(gòu)的辦公地點遷到全國其它城市。如果這個政策建議行之有效，類似的做法完全可以在全國范圍推廣。

在2008年奧運會舉辦前，為了改善環(huán)境質(zhì)量，北京將首鋼等高排放工廠搬遷到河北。但奧運會后北京空氣質(zhì)量的持續(xù)惡化表明以“吃特供、污染轉(zhuǎn)移”等思路進(jìn)行環(huán)境治理已經(jīng)此路不通。未來霧霾治理必須做到全國一盤棋，在區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的基礎(chǔ)上統(tǒng)一調(diào)配社會資源。有鑒于此，北京市政府計劃在2017年前全面關(guān)停當(dāng)?shù)厝济弘姀S的做法不但是對社會財富的一種巨大浪費，而且還擠占了國內(nèi)供不應(yīng)求的天然氣資源，實不足取。

建立“制度自信”

1952年12月倫敦爆發(fā)了持續(xù)5天的嚴(yán)重霧霾危機，隨后愈演愈烈，當(dāng)時“倫敦霧”的主要污染源來自燃煤取暖和工業(yè)排放，大量的廢氣和煙離子在特殊的氣候條件下無法及時擴散。由于被山環(huán)繞加之人口眾多，洛杉磯早在1943年就開始爆發(fā)霧霾危機。洛杉磯光化學(xué)煙霧的主要成因是，石油揮發(fā)物（碳?xì)浠衔铮┖投趸趶娏易贤饩€照射下會產(chǎn)生有刺激性的有機化合物。

雖然倫敦和洛杉磯為了霧霾治理投入了大量資源，但兩地空氣污染狀況的徹底改善都耗時數(shù)十年之久。鑒于中國霧霾危機的嚴(yán)重性、復(fù)雜程度及地理范圍都遠(yuǎn)超當(dāng)年的倫敦和洛杉磯，中國社會各界必須清醒認(rèn)識到霧霾治理的艱巨性，而想要在十年之內(nèi)讓國內(nèi)空氣質(zhì)量得到根本性好轉(zhuǎn)的可能性應(yīng)該是非常之低的。

在漫長過程中，中國應(yīng)該建立起“制度自信”，通過制度來治理霧霾。在這一過程中，首先要解放中國的民間智慧和力量。

根據(jù)美國賓夕法尼亞大學(xué)的最新研究成果，中國智庫總量雖然高居全球第二，但整體發(fā)展水平堪憂。在全球智庫100強中，中國只有區(qū)區(qū)6家智庫入圍。中國智庫可分為體制內(nèi)和民間智庫，不過國內(nèi)體制內(nèi)智庫的行政色彩及為所屬部委代言的傾向過于明顯，而民間智庫賴以生存的資金籌措機制和信息共享機制極度欠缺。

這個現(xiàn)象在能源領(lǐng)域更加突出，國家能源局最近公布了第一批研究咨詢基地，該局未來委托外部機構(gòu)承擔(dān)研究和咨詢?nèi)蝿?wù)，原則上將從研究咨詢基地名單中選取，但入圍的16家單位沒有一家是民間智庫。

與中國急需民間智庫的成長來推動能源治理水平的提高相類似，對于環(huán)境事故此起彼伏的中國，當(dāng)前特別需要大批能夠保持獨立性、民間性與利益中立性的第三方機構(gòu)——環(huán)保NGO，來推動環(huán)境保護(hù)議程。但與民間智庫一樣，環(huán)保NGO在國內(nèi)的發(fā)展?fàn)顩r并不樂觀。雖然環(huán)保NGO是非營利組織，但中國現(xiàn)階段的政策卻要求它們或者注冊為以營利為目的的企業(yè)，或者找一個政府機構(gòu)掛靠。

自1978年改革開放以來，中國經(jīng)濟總量已躍居全球第二，而能源市場更是增長到全球第一的水平，因此中國領(lǐng)導(dǎo)人最近提到的“制度自信”說其實是有充足的經(jīng)濟基礎(chǔ)作為依據(jù)的。有鑒于此，如果未來中國政府真要落實“制度自信”說以進(jìn)一步深化改革，不妨認(rèn)真考慮對民間智庫和環(huán)保NGO的發(fā)展全面松綁。

此外，在嚴(yán)重霧霾的背后，還隱藏著眾多社會治理的深沉問題，需要通過制度的力量去疏解。中國的霧霾危機雖然在可預(yù)見的未來將嚴(yán)重影響國內(nèi)環(huán)境質(zhì)量并大幅降低國人福利水平，但如果社會各界能夠及早形成共識，這場危機未嘗不能成為各界期待已久的中國能源、環(huán)境與社會治理的完美風(fēng)暴。

與此形成鮮明對比，如果深化改革的口號未來繼續(xù)口惠而實不至，那么越演越烈的霧霾危機很可能成為國內(nèi)既得利益階層全面“非洲化”的催化劑，在“裸官”盛行，富人移民潮的現(xiàn)象中，我不能不有所擔(dān)憂。

（作者系海外能源與環(huán)境政策學(xué)者）