建筑節(jié)能政策法規(guī)體系分析及實(shí)施效果實(shí)證研究

周慶九

(安徽建筑大學(xué) 城市管理中心，安徽 合肥 230601)

能源危機(jī)始終困擾著各國(guó)，全國(guó)性的霧霾現(xiàn)象更反映了我國(guó)能源和環(huán)境的嚴(yán)峻形勢(shì)。黨的十八大提出了社會(huì)主義政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)的總布局。西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)建筑節(jié)能的重視主要是上個(gè)世紀(jì)70年代“石油危機(jī)”以后開(kāi)始的，已經(jīng)取得卓越成效。我國(guó)上個(gè)世紀(jì)80年代開(kāi)始此項(xiàng)工作，以《節(jié)約能源管理暫行條例》的頒布和實(shí)施為標(biāo)志。對(duì)我國(guó)實(shí)施建筑節(jié)能政策以來(lái)的政策法規(guī)體系進(jìn)行梳理，有利于從理論層面厘清體系的現(xiàn)狀，切準(zhǔn)政策法規(guī)的結(jié)構(gòu)和深化調(diào)整的著力點(diǎn)；對(duì)政策體系實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估和實(shí)證分析，有助于為政策體系的進(jìn)一步設(shè)計(jì)提供客觀依據(jù)。

一、 建筑節(jié)能政策法規(guī)體系基本結(jié)構(gòu)梳理

自我國(guó)實(shí)施建筑節(jié)能工作以來(lái)，本著循序漸近原則，吸取發(fā)達(dá)國(guó)家建筑節(jié)能政策和立法的經(jīng)驗(yàn)，立足國(guó)情，陸續(xù)制定和頒布了建筑節(jié)能相關(guān)法律法規(guī)和政策，目前已基本形成了“法律 + 行政法規(guī) + 部門(mén)規(guī)章 + 規(guī)范性文件+標(biāo)準(zhǔn)+地方性規(guī)定”的建筑節(jié)能政策法規(guī)體系。

(一)國(guó)家法律層面

對(duì)建筑節(jié)能的強(qiáng)制性法律規(guī)定，以《建筑法》和《節(jié)約能源法》為核心，《可再生能源法》、《土地管理法》、《清潔生產(chǎn)法》等為補(bǔ)充的格局基本形成，在宏觀上規(guī)范和指導(dǎo)建筑節(jié)能工作的開(kāi)展，為制定相關(guān)法規(guī)、規(guī)章和政策提供了法律依據(jù)。

(二)法規(guī)和規(guī)章層面

由于法律關(guān)于行政權(quán)力的規(guī)定常常比較原則、抽象，行政法規(guī)就是對(duì)法律內(nèi)容具體化的一種主要形式。部門(mén)規(guī)章是指國(guó)務(wù)院各組成部門(mén)以及具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu),根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)，在本部門(mén)權(quán)限內(nèi)按照規(guī)定程序制定的規(guī)范性文件。相對(duì)于法律來(lái)說(shuō)，法規(guī)與部門(mén)規(guī)章的指導(dǎo)性和操作性更強(qiáng)。自實(shí)行建筑節(jié)能政策以來(lái)，國(guó)務(wù)院制定了《民用建筑節(jié)能條例》、《公共建筑節(jié)能條例》等多部法規(guī)；建設(shè)部制定了《民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》，為建筑節(jié)能工作的開(kāi)展制定了具體標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施要求。

(三)政府規(guī)范性文件和指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)層面

為進(jìn)一步規(guī)范建筑節(jié)能工作，政府有關(guān)職能部門(mén)制定和頒布了一系列規(guī)范性文件，《建筑節(jié)能“九五”計(jì)劃和2010年規(guī)劃》、《關(guān)于印發(fā)〈建筑節(jié)能“十五”計(jì)劃綱要〉的通知》、《關(guān)于加強(qiáng)民用建筑工程項(xiàng)目建筑節(jié)能審查工作的通知》、《建設(shè)部關(guān)于新建居住建筑嚴(yán)格執(zhí)行節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的通知》、《關(guān)于發(fā)展節(jié)能省地型住宅和公共建筑的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《關(guān)于印發(fā)〈綠色建筑技術(shù)導(dǎo)則〉的通知》、《北方采暖地區(qū)既有居住建筑供熱計(jì)量及節(jié)能改造獎(jiǎng)勵(lì)資金管理暫行辦法》、《民用建筑節(jié)能工程質(zhì)量監(jiān)督工作導(dǎo)則》、《一二星級(jí)綠色建筑評(píng)價(jià)標(biāo)識(shí)管理辦法》、《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》、《關(guān)于加快推動(dòng)我國(guó)綠色建筑發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》、《關(guān)于推進(jìn)夏熱冬冷地區(qū)既有居住建筑節(jié)能改造的實(shí)施意見(jiàn)》等作為建筑節(jié)能工作推進(jìn)的主要推手，發(fā)揮了重要功能。與此同時(shí)，為落實(shí)節(jié)能50%的目標(biāo)，陸續(xù)制定了不同區(qū)域、不同類(lèi)型建筑的節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，如《民用建筑節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》采暖居住部分(30%)、《民用建筑節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》采暖居住部分(50%)、《夏熱冬冷地區(qū)居住建筑設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》、《夏熱冬暖地區(qū)居住建筑節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》、《公共建筑節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》、《住宅建筑規(guī)范》、《住宅性能評(píng)定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》、《綠色建筑評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》、《居住建筑節(jié)能檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)》、《建筑節(jié)能工程施工質(zhì)量驗(yàn)收規(guī)范》等，推進(jìn)了建筑節(jié)能設(shè)計(jì)、評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)化和精準(zhǔn)化。

(四)地方性法規(guī)和政策

各地方為了貫徹國(guó)家建筑節(jié)能政策，以國(guó)家制定和頒布的政策法規(guī)為指導(dǎo)，紛紛推出與地方情況更緊密結(jié)合的相關(guān)配套和促進(jìn)政策，確保了建筑節(jié)能政策法規(guī)在地方上得到有效實(shí)施。如安徽省結(jié)合本省情況，制定和頒布了幾十個(gè)地方性法規(guī)、政策和標(biāo)準(zhǔn)，諸如《安徽省建筑節(jié)能專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》、《安徽省公共建筑節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》、《安徽省居住建筑節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》、《安徽省民用建筑節(jié)能施工圖設(shè)計(jì)文件審查導(dǎo)則》、《安徽省民用建筑工程監(jiān)理工作導(dǎo)則》、《安徽省民用建筑工程節(jié)能監(jiān)督要點(diǎn)》、《安徽省既有建筑節(jié)能改造專(zhuān)項(xiàng)實(shí)施方案》、《安徽省民用建筑節(jié)能工程現(xiàn)場(chǎng)檢測(cè)技術(shù)規(guī)程》、《安徽省民用建筑節(jié)能辦法》、《安徽省建筑節(jié)能試點(diǎn)示范工程管理辦法》等。

二、建筑節(jié)能政策法規(guī)體系基本理論分析

(一)法律基本健全與法律功能性不足并存

以《建筑法》和《節(jié)約能源法》為核心地位的建筑節(jié)能?chē)?guó)家法律層面已經(jīng)建立，為其他層面的建筑立法和規(guī)制提供了法律依據(jù)，特別是新修訂的《節(jié)約能源法》的約束性條文較多，對(duì)推進(jìn)建筑節(jié)能有明顯的促進(jìn)作用。但法律的功能性不足也越發(fā)凸顯。第一，《建筑法》作為建筑領(lǐng)域的根本大法，對(duì)建筑節(jié)能規(guī)定“關(guān)門(mén)”(懲罰)的力度不足，僅用了一些鼓勵(lì)、支持、提倡等“開(kāi)窗”(鼓勵(lì))的條文，顯然與自身作為建筑領(lǐng)域的根本大法地位不相稱(chēng)，與建筑節(jié)能的重要地位不相稱(chēng)，與當(dāng)前我國(guó)建筑節(jié)能的嚴(yán)峻形勢(shì)不相稱(chēng)；第二，關(guān)于建筑節(jié)能的法律條文具有籠統(tǒng)性，缺乏可操作性，需要與之相應(yīng)的條例和規(guī)章去細(xì)化，否則會(huì)導(dǎo)致法律規(guī)定的虛化；第三，鑒于我國(guó)建筑節(jié)能的嚴(yán)峻形勢(shì)，特別是面臨著既有建筑節(jié)能改造的艱巨任務(wù)，很多專(zhuān)家和學(xué)者認(rèn)為我國(guó)缺少一部關(guān)于綠色建筑的專(zhuān)門(mén)法律，用專(zhuān)門(mén)法的方式來(lái)提升建筑節(jié)能的地位，加強(qiáng)對(duì)違規(guī)者的懲罰力度，加大對(duì)制定相關(guān)配套政策和法規(guī)的促進(jìn)力度。

(二)法規(guī)政策趨于完善與“軟政策”約束并存

國(guó)務(wù)院法規(guī)和部門(mén)規(guī)章進(jìn)一步完善，使建筑節(jié)能法律在實(shí)施層面增加了可操作性?！睹裼媒ㄖ?jié)能條例》(2008國(guó)務(wù)院530號(hào))是僅次于法律效力的法規(guī)，在規(guī)定建筑節(jié)能方面比法律更具體，是法律的延伸；各類(lèi)部門(mén)規(guī)章在不同層次、不同領(lǐng)域?qū)ㄖ?jié)能起著具體的指導(dǎo)和約束作用；目前我國(guó)初步建立起2020年之前以節(jié)能50%為目標(biāo)的建筑節(jié)能設(shè)計(jì)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系?？傊?，以國(guó)務(wù)院法規(guī)和建設(shè)部規(guī)章為核心，以規(guī)范性文件和設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)為補(bǔ)充，以地方法規(guī)和政策為進(jìn)一步細(xì)化的政策法規(guī)體系趨于完善。

就體系結(jié)構(gòu)本身和執(zhí)行力度來(lái)看，依然存在政策法規(guī)的能量衰減和乏力現(xiàn)象。第一，從結(jié)構(gòu)體系來(lái)看，首先政策法規(guī)體系主要針對(duì)在建建筑工程，對(duì)既有建筑工程的節(jié)能改造乏力；其次，政策法規(guī)主要側(cè)重建筑節(jié)能的約束性，忽視對(duì)建筑節(jié)能經(jīng)濟(jì)政策的應(yīng)用，尤其是建筑節(jié)能市場(chǎng)激勵(lì)政策這一直接利益板塊較為缺失。第二，從執(zhí)行系統(tǒng)來(lái)看，首先，建筑節(jié)能是個(gè)系統(tǒng)工程，政策涉及多個(gè)部門(mén)，往往會(huì)造成體系內(nèi)部銜接錯(cuò)位，致使政策法規(guī)體系的實(shí)施效果受損；其次，受中國(guó)“情大于法”文化的影響，政策法規(guī)在實(shí)施過(guò)程中，“相關(guān)的行政監(jiān)管機(jī)制還有待于完善”，特別是建筑節(jié)能尚沒(méi)有納入相關(guān)行政主體的政績(jī)考核，加劇了政策法規(guī)的“軟政策”約束。

三、建筑節(jié)能政策法規(guī)體系運(yùn)行實(shí)證研究

對(duì)建筑節(jié)能政策法規(guī)體系實(shí)施效果的實(shí)證研究，可以掌握在政策執(zhí)行過(guò)程中的實(shí)際效果與預(yù)期效果之間的差別，進(jìn)而探究體系本身及執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，為政策法規(guī)的進(jìn)一步設(shè)計(jì)提供依據(jù)。本文通過(guò)分析問(wèn)卷調(diào)查的方式，對(duì)建筑節(jié)能的重要性認(rèn)識(shí)、建筑節(jié)能政策法規(guī)體系的了解程度、建筑節(jié)能的實(shí)施情況以及政府對(duì)建筑節(jié)能的態(tài)度等進(jìn)行實(shí)證分析和研究，以期有益于相關(guān)領(lǐng)域?qū)ㄖ?jié)能政策法規(guī)實(shí)施效果的基本把握和判斷。

(一)調(diào)查問(wèn)卷設(shè)計(jì)與樣本選擇

調(diào)查問(wèn)卷采取單項(xiàng)選擇的方式，每個(gè)調(diào)查項(xiàng)依次分成四個(gè)級(jí)別的選項(xiàng)，未設(shè)具體選擇數(shù)值。

樣本選擇安徽省為代表，以城市建筑節(jié)能為調(diào)查對(duì)象，選擇省會(huì)城市合肥市和中部沿江城市銅陵市人群為調(diào)查樣本代表。樣本選取兩類(lèi)人群，一類(lèi)為建筑界業(yè)內(nèi)人群(業(yè)內(nèi)樣本)，是對(duì)建筑工程有一定深度了解的群體，包括建筑工程政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、建筑設(shè)計(jì)人員、建筑施工和監(jiān)理等單位人員；另一類(lèi)為建筑業(yè)群體以外的普通群體(業(yè)外樣本)，普通群體樣本的選擇代表性較為廣泛。力求通過(guò)兩類(lèi)群體對(duì)相關(guān)問(wèn)題認(rèn)識(shí)的對(duì)比，進(jìn)一步分析相關(guān)信息和數(shù)據(jù)。

(二)問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)與分析

問(wèn)卷共計(jì)發(fā)放720份，收回662份，對(duì)問(wèn)卷選項(xiàng)的回答由專(zhuān)人做現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)和解釋。對(duì)收回問(wèn)卷進(jìn)行整理，不合格問(wèn)卷20份，有效問(wèn)卷642份，其中業(yè)內(nèi)有效樣本260份，業(yè)外有效樣本382份。通過(guò)對(duì)問(wèn)卷初步分析和統(tǒng)計(jì)，信度和效度達(dá)到要求，具備對(duì)調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行分析的條件。

對(duì)建筑節(jié)能重要性認(rèn)識(shí)程度項(xiàng)，選擇“十分重要”、“比較重要”、“一般”、“不重要”的比例分別為49%、30.7%、19.8%和0.5%，對(duì)業(yè)內(nèi)樣本和業(yè)外樣本做交叉分析發(fā)現(xiàn)，業(yè)內(nèi)樣本和業(yè)外樣本對(duì)建筑節(jié)能重要性認(rèn)識(shí)顯著不一樣，chi-square為0.016，業(yè)內(nèi)樣本對(duì)建筑節(jié)能重要性認(rèn)識(shí)高于業(yè)外樣本。

對(duì)自購(gòu)住房房屋節(jié)能的重視程度項(xiàng)，選擇“十分重視”、“比較重視”、“一般”、“根本無(wú)所謂”的樣本比例分別為40.6%、37%、19.3%和3.1%。將建筑節(jié)能重要性認(rèn)識(shí)程度項(xiàng)與自購(gòu)住房對(duì)房屋節(jié)能的關(guān)注項(xiàng)進(jìn)行交叉分析，發(fā)現(xiàn)對(duì)建筑節(jié)能重要性認(rèn)識(shí)程度高低不同，對(duì)自購(gòu)住房節(jié)能關(guān)注度明顯不一樣，chi-square為0.000，對(duì)節(jié)能重要性認(rèn)識(shí)程度關(guān)系到自購(gòu)住房時(shí)對(duì)房屋節(jié)能的選擇，凸顯提高全社會(huì)建筑節(jié)能意識(shí)的重要性和必要性。

對(duì)建筑節(jié)能政策法規(guī)的了解程度項(xiàng)，選擇“十分了解”、“比較了解”、“有點(diǎn)了解”、“根本不知道”的樣本比例分別為7.8%、27.6%、42.2%和22.4%。對(duì)業(yè)內(nèi)樣本和業(yè)外樣本進(jìn)行交叉分析，業(yè)內(nèi)樣本與業(yè)外樣本顯著不一樣，chi-square值為0.000，業(yè)內(nèi)樣本對(duì)建筑政策法規(guī)的了解程度高于業(yè)外樣本，驗(yàn)證了問(wèn)卷調(diào)查的信度和效度。

對(duì)新建建筑節(jié)能實(shí)施狀況評(píng)價(jià)項(xiàng)，選擇“實(shí)施狀況較好”、“實(shí)施狀況一般”、“基本沒(méi)實(shí)施”、“不清楚”的樣本比例分別為16.2%、49.7%、15.2%和18.8%。對(duì)業(yè)內(nèi)樣本和業(yè)外樣本進(jìn)行交叉分析，結(jié)果表明業(yè)內(nèi)樣本與業(yè)外樣本顯著不一樣，chi-square為0.000，業(yè)內(nèi)樣本對(duì)建筑節(jié)能政策法規(guī)得到有效實(shí)施的認(rèn)識(shí)明顯優(yōu)于業(yè)外樣本，鑒于建筑工程建設(shè)過(guò)程的封閉性和建筑節(jié)能終端產(chǎn)品的隱蔽性，本文認(rèn)為，對(duì)業(yè)內(nèi)樣本對(duì)建筑節(jié)能實(shí)施狀況的認(rèn)識(shí)更符合實(shí)際。

鑒于建筑節(jié)能較強(qiáng)的外部性，本次問(wèn)卷設(shè)計(jì)了政府對(duì)建筑節(jié)能的重視程度項(xiàng)，選擇“非常重視”、“比較重視”、“不重視”、“不了解”的樣本比例分別為26.6%、44.3%、13.0%和16.1%，業(yè)內(nèi)樣本與業(yè)外樣本進(jìn)行交叉分析，業(yè)內(nèi)樣本選擇政府十分重視的比例為60.6%，選擇比較重視的樣本比例為33.8%，選擇政府不重視的選項(xiàng)僅為2.8%；而在業(yè)外樣本中，選擇政府十分重視、比較重視的比例分別為6.6%和50.4%，選擇政府不重視的為19%，chi-square值為0.000。業(yè)內(nèi)樣本與業(yè)外樣本對(duì)該問(wèn)題的認(rèn)識(shí)顯著不一樣，業(yè)內(nèi)樣本認(rèn)為政府對(duì)建筑節(jié)能的重視程度明顯優(yōu)于業(yè)外樣本，表明政府對(duì)建筑節(jié)能重視程度較高，由于信息不對(duì)稱(chēng)，建筑業(yè)以外的群體對(duì)政府重視建筑節(jié)能工作的舉措感覺(jué)不明顯。

四、結(jié)論

第一，圍繞節(jié)能50%目標(biāo)建立了一系列的政策法規(guī)體系，正逐步趨于完善。同時(shí)，政策法規(guī)體系自身結(jié)構(gòu)及執(zhí)行系統(tǒng)存在進(jìn)一步提升和完善的空間。

第二，建筑節(jié)能政策法規(guī)在城市新建建筑中得到較為有效的實(shí)施，但執(zhí)行的嚴(yán)格性還需要進(jìn)一步增強(qiáng)。

第三，建筑節(jié)能領(lǐng)域存在較為嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)現(xiàn)象，要加強(qiáng)對(duì)節(jié)能政策法規(guī)的宣傳，加強(qiáng)建筑節(jié)能能耗公示和建筑節(jié)能認(rèn)證等工作，以推動(dòng)建筑節(jié)能信息在全社會(huì)的傳播，形成全民參與、全民監(jiān)督的良好氛圍。

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