法治思維的承載主體與實現(xiàn)路徑分析

高國梁

(1.南京大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京210093；2.常州大學(xué) 史良法學(xué)院，江蘇 常州 213164)

法治思維是在對法治的基本理念、精神、原則和基本要求形成正確的理解和認識的基礎(chǔ)上形成的一種思維習(xí)慣和程式。法治思維是法治建設(shè)的重要精神力量，是法治要求轉(zhuǎn)化為法治實踐的紐帶和橋梁。只有在法治思維的指導(dǎo)之下，法治的精神和要求才能得人們的理解和接受，并轉(zhuǎn)化為人們的運用法治方式進行治國理政或依法維權(quán)的法治實踐。法治思維需要相應(yīng)的承載主體加以落實。關(guān)于法治思維的主體問題，法學(xué)界有著不同的看法。有一大批學(xué)者根據(jù)十八大報告的表述，把法治思維的主體限定為“領(lǐng)導(dǎo)干部”，或者擴展為“執(zhí)政者”、“公權(quán)力的享有者和行使者”等[1]。有的學(xué)者甚至明確地把普通民眾排除出了法治思維的主體范圍之外，認為只有公權(quán)力的享有者和行使者的符合法治要求的思維才屬于法治思維。而普通個人的法律思維活動都不能直接被應(yīng)用于解決問題，只是一種“法律意識”[2]。 但也有少部分學(xué)者把普通民眾也納入了法治思維的主體范圍之內(nèi)[3]。筆者認為，雖然領(lǐng)導(dǎo)干部或執(zhí)政者的確是當(dāng)前落實法治思維的最重要的主體，但把普通民眾排除在法治思維的主體之外卻顯得過于武斷，因為只有當(dāng)某種思維模式在人群中形成固定的、主流的思維習(xí)慣和框架，才能成為人們的主體思維結(jié)構(gòu)[4]。所以本文對法治思維的承載主體持一種廣義的概念，并根據(jù)不同主體的特點把他們分為黨政干部、法律職業(yè)者及普通民眾三大類，并主張針對不同主體的特點及其存在的突出問題采用不同的有針對性的策略與路徑以推進法治思維的實現(xiàn)，才能取得良好的實踐效果。

一、法治思維的承載主體

(一)黨政干部：法治思維的首要承載主體

黨政干部，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部在管理社會、服務(wù)民生、維護穩(wěn)定、化解矛盾、以及推進改革和發(fā)展事業(yè)等方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。黨政干部，尤其是黨政領(lǐng)導(dǎo)是否擁有法治思維，并運用法治思維和法治方式進行治國理政、依法做出重大決策和解決各種矛盾沖突，對于一個地方乃至一個國家的長治久安、民生幸福，以及依法治國方略的全面落實都具有重大意義[5]。所以十八大報告把“領(lǐng)導(dǎo)干部”作為法治思維的主體，是有很強的現(xiàn)實針對性的，同時也符合法治的基本理念和精神。因為法治的核心內(nèi)容就是要依法規(guī)范、約束和監(jiān)督公權(quán)力，防止公權(quán)力的恣意和暴虐，保證公權(quán)力更多地為民眾謀取福祉。所以黨政干部應(yīng)當(dāng)成為法治思維的首要承載主體，如何保證黨政干部能善于運用法治思維和法治方式進行治國理政，將是我國法治事業(yè)發(fā)展的重中之重的任務(wù)。

(二)法律職業(yè)者：法治思維的核心承載主體

廣義上的法律職業(yè)者包括律師、檢察官、法官、法學(xué)家等以法律為業(yè)的群體，其中以法官最為典型。法律職業(yè)者一般都受過嚴格系統(tǒng)的法學(xué)教育和訓(xùn)練，對相關(guān)法律知識能夠熟練掌握和運用，他們不僅具有一般意義上的法治思維，而且具有更為專業(yè)化的法律思維。法治思維與法律思維既有著層次上的區(qū)別，同時又有著密切的聯(lián)系。法治思維是一種整體性的社會思維，主要是一種關(guān)于國家和社會治理的宏觀理念、視角和指導(dǎo)原則；法律思維是法律職業(yè)者的運用的具體法律方法解決實踐中的法律糾紛時所遵循的一種職業(yè)思維[6]。法律職業(yè)者在運用法律思維的過程中也要受到法治思維的指導(dǎo)和制約，使他們的專業(yè)知識和技能的更多地為維護當(dāng)事人的合法權(quán)益和促進執(zhí)政者的依法執(zhí)政服務(wù)，而不是為了某些不正當(dāng)?shù)睦娑鴮Ψ缮舷缕涫?，惡意利用法律的漏洞牟取私利，更不能因為一些政治或社會輿論的壓力而隨意妥協(xié)和退讓，導(dǎo)致法律權(quán)威的消解和破壞。同時，法律職業(yè)者對于法律的實現(xiàn)和法治思維在現(xiàn)實生活中的確立具有重要的作用。法律職業(yè)者不僅負責(zé)法律規(guī)范的適用、法律糾紛的化解，而且對于確立法治在社會治理中的權(quán)威地位，引導(dǎo)和促進黨政干部及普通民眾法治思維的形成，都具有不可替代的作用，是法治思維的核心承載主體。只有法律職業(yè)者能夠嚴格執(zhí)法、以身護法、堅守法治思維的底線，才能對一些領(lǐng)導(dǎo)干部的濫用權(quán)力的行為形成有效制約，同時對民眾的法治思維的樹立形成良好的示范。

(三)普通民眾：法治思維的最終承載主體

普通民眾構(gòu)成了一個社會的主要組成部分，民眾的守法意識、依法維護權(quán)利及參與社會各項事務(wù)的觀念和行為習(xí)慣的養(yǎng)成，對于一個國家法治思維取得主導(dǎo)地位以及法治事業(yè)的實現(xiàn)都具有決定性的意義。民眾在法治事業(yè)中不應(yīng)該僅僅是一種消極被動服從法律的被支配者的角色，而應(yīng)該通過積極主動地行使權(quán)利和履行義務(wù)推動社會的法治化進程。民眾對于法律規(guī)則的態(tài)度、對于政府治理行為和法律職業(yè)者的職業(yè)活動的支持和信任程度直接影響甚至決定著一個國家的法治狀況。離開廣大民眾的理解、參與和支持，法治思維難免會成為少數(shù)人的孤芳自賞，而無法成為一個社會中占主導(dǎo)地位的思維模式。“法治并不是，也不能是由國家或政府自編、自導(dǎo)、自演的獨幕劇，而社會公眾只能當(dāng)觀眾和群眾演員；相反，法治是，也應(yīng)當(dāng)是以社會公眾為主體并由他們與國家或政府共同編導(dǎo)和演出的多幕劇。在這種演出中，所有的參與者都既是觀眾又是劇中人，劇情的發(fā)展與演出的效果都與他們直接相關(guān)。”[7]民眾一旦形成普遍性的法治思維，也就意味著民眾的權(quán)利意識和民主意識的普遍覺醒，并通過法治化的方式進行積極的政治參與和維權(quán)行動，這會對官員的執(zhí)政活動和法律職業(yè)者的執(zhí)法行為形成強大的監(jiān)督和制約作用，使他們難以濫權(quán)和腐敗，并使社會的整體運行及社會矛盾糾紛的解決最大化地納入法治的框架。

二、不同主體在實現(xiàn)法治思維方面存在的突出問題

(一)黨政干部：畸形的政績觀扭曲了法治思維

政績考核指標(biāo)是黨政干部的指揮棒和調(diào)節(jié)器，對其政績觀的形成和執(zhí)政行為的引導(dǎo)發(fā)揮著重要作用。在傳統(tǒng)的黨政干部政績考核指標(biāo)中，經(jīng)濟數(shù)據(jù)的增長和社會秩序的穩(wěn)定占有相當(dāng)大的比重，而對干部的法治思維和法治能力的考核處于無足輕重的地位，導(dǎo)致很多官員的GDP至上主義和片面維穩(wěn)觀的盛行。有的對于轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的許多社會矛盾糾紛和民眾維權(quán)行為，要么進行簡單粗暴的暴力執(zhí)法、攔訪截訪，甚至激化為群體性事件，要么進行無原則的遷就與妥協(xié)，進而誤導(dǎo)和縱容更多的民眾通過“鬧大”等方式尋求體制外的維權(quán)，可謂進退失據(jù)。

(二)法律職業(yè)者：對實質(zhì)法治觀的盲從消解了法治思維

由于法治本身內(nèi)容的豐富性和歧義性，法律自身的局限性，以及轉(zhuǎn)型社會中利益關(guān)系調(diào)整的復(fù)雜性，形式主義法治的治理方式在中國受到很大的挑戰(zhàn)，但很多人沒有意識到，“形式法治能帶領(lǐng)我們接近法治，而實質(zhì)法治在矯正形式法治的缺陷的思路中，帶有毀滅法治的因素。”[8]一些執(zhí)政者及法律職業(yè)者開始鼓吹和擁抱實質(zhì)主義的法治思維，如前幾年理論界和實務(wù)界對“能動司法”的推動中，片面強調(diào)司法活動對政治效果、社會效果、實質(zhì)正義以及司法的人民性的追求，結(jié)果是“過度政治化破壞司法中立和權(quán)威、過激的實質(zhì)正義追求導(dǎo)致司法任意妄為，對司法人民性的片面強調(diào)會沖擊司法職業(yè)化進程，社會效果不確定性易致司法混亂和無序。”[9]

(三)普通民眾：法律信任的缺失和體制外維權(quán)的盛行

我國經(jīng)過二十多年的普法運動，民眾的權(quán)利意識和法律意識有了長足的發(fā)展：“二十多年的努力，國民的法權(quán)意識與中國社會一同成長，積而至今，其中最為宏大的意象，即法治，承載著全民的道義囑托與公義預(yù)期，不可避免地成為刻下中國民族心智的構(gòu)成要素。”[10]但由于國民法律教育的滯后，民眾對法治的認識還存在一些偏差，對于法律至上、以權(quán)利制約權(quán)力、司法解決糾紛的終局性和權(quán)威性等理念尚不能普遍認同和接受，更無法有效運用一些法律手段來規(guī)范自身行為和維護自身權(quán)益。再加上法治實踐中存在的種種弊端與不足，更加大了民眾對法律的不信任感和疏離感?！靶∈卖[”大已成為中國轉(zhuǎn)型時期的獨特社會現(xiàn)象，見于各社會領(lǐng)域。工人、農(nóng)民、教師等各階層都可以在不同的場景下成為事件的主體，其共同的身份是 “弱勢群體”或是 “普通群眾”。[11]但這種體制外維權(quán)的方式對法治的消解作用也是顯而易見的。如何重塑民眾的法治思維、重建民眾對法治事業(yè)的信任和信念，讓民眾成為法治事業(yè)的堅實基礎(chǔ)和實踐力量，是我國法治建設(shè)所面臨的重大任務(wù)和挑戰(zhàn)。

三、法治思維的實現(xiàn)路徑

(一)黨政干部：建立健全法治評價體系為主導(dǎo)的政績考核機制

黨政干部法治思維的確立，除了依靠法治理念的宣傳、教育和培訓(xùn)外，最重要的措施就是制定科學(xué)完備的法治評價體系，把法治指標(biāo)作為主要的評價標(biāo)準，并使之與政治決策、經(jīng)濟發(fā)展、民生改善及環(huán)境保護等活動的各個環(huán)節(jié)結(jié)合起來，作為對各項工作進行政績考核的重要依據(jù)，促使黨政干部扭轉(zhuǎn)畸形的唯GDP論政績觀和片面的維穩(wěn)觀，樹立科學(xué)全面的發(fā)展觀和政績觀，把法治思維置于重要位置。在設(shè)計法治評價體系的時候，應(yīng)遵循法治統(tǒng)一原則、系統(tǒng)性原則、典型性原則和動態(tài)性原則，指標(biāo)體系的內(nèi)容應(yīng)包括民主完善、法制完備、公共權(quán)力運行規(guī)范、公民權(quán)利切實保障、法律職業(yè)嚴格保護等基本方面，同時把這些基本內(nèi)容再細化為一系列更具可操作性的指標(biāo)[12]。這些法治評價體系對于對黨政干部的法治思維的確立和社會治理行為的法治化可以形成一種外在的激勵和約束機制，使其在追求自身政績的同時也促進了法治的發(fā)展。法治評價體系要有效發(fā)揮作用，還需建立獨立公正的評價機制，可以考慮實行上級黨政機構(gòu)評價、社會專業(yè)機構(gòu)評價和社會公眾評價相結(jié)合的評價機制，以保證評價結(jié)果的全面性和客觀中立性。同時要強化評價結(jié)果對黨政部門年度政績考核及領(lǐng)導(dǎo)干部提拔任命等方面的作用，對于發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)該及時整改，對于故意違法違規(guī)或在執(zhí)法方面存在重大過錯的領(lǐng)導(dǎo)干部實行一票否決制和責(zé)任追究制，從而避免法治評價體系淪為政績工程和形式主義。

(二)法律職業(yè)者：以形式法治的思維主導(dǎo)法律適用行為

法律職業(yè)者在形成法律實踐的指導(dǎo)思想、選擇法律適用的方法與技術(shù)的時候，應(yīng)立足于國情，認清中國法治所處的現(xiàn)實狀況和面臨的真正問題，不能盲目追隨政治的、輿論的、或西方的新潮法學(xué)思想的動向而搖擺不定。在中國，形式法治的思維和傳統(tǒng)從來沒有真正建立，并且還不斷受到各種外來力量或思潮的沖擊。西方發(fā)達國家雖然已經(jīng)從嚴格的形式法治階段向回應(yīng)型法治階段發(fā)展，并且各種反形式法治的思潮層出不窮，但這些新的思潮未必切合中國法治發(fā)展的實際，如果因此“認為西洋的最新法律思想，恰恰與我們的傳統(tǒng)觀念接了軌”，[13]這恐怕只是一場時空錯置的背景下的美麗誤會。當(dāng)前，有法不依、執(zhí)法不嚴、司法不公、法律的權(quán)威和公信力不彰等問題仍然是中國法治面臨的主要問題，形式法治的底線要求尚未達到，如果過分夸大法律適用中疑難案件的普遍性和轉(zhuǎn)型社會利益關(guān)系調(diào)整的復(fù)雜性，在法律效果之外過多地追求法律適用的政治效果和社會效果，就會使法律適用的過程變得不堪重負，并且為權(quán)力的濫用和政治對司法的干預(yù)打開了方便之門。所以在當(dāng)前盲目地擁抱實質(zhì)法治的思維，超越了中國的法治發(fā)展階段，應(yīng)以形式法治的思維主導(dǎo)法律職業(yè)者的法律適用行為，對于價值衡量、社會學(xué)解釋、利益衡量等與實質(zhì)法治思維關(guān)系密切的法律方法應(yīng)該嚴格限制其適用范圍，并要作出充分的論證?！胺扇艘鲞@樣一個法律制度與原則的保守者,只有訴諸尊重規(guī)則和邏輯的法律思維和法律方法,而不輕易同影響裁決的社會利益相茍合,這種方法論上的保守性,對一個法治遠未建成、司法更易屈服于強勢集團利益的國家來說,恐怕更具有不同尋常的重要性。”[14]

(三)普通民眾：法律信任的重建與維權(quán)渠道的暢通

法律信任在民眾中的普遍缺失，既有文化傳統(tǒng)的原因，又有法治的現(xiàn)實狀況不盡如人意的原因。要在普通民眾中重建法律信任，培養(yǎng)法治思維，首先離不開法治理念的宣傳和國民法律教育的開展，通過這些宣傳教育的活動，既讓民眾了解和掌握一些與日常生活關(guān)系密切的法律知識，更需要領(lǐng)悟法治背后的基本精神和理念，培養(yǎng)法律情感和規(guī)則意識，指導(dǎo)人們依法維權(quán)、依法處理矛盾和糾紛。法律信任和法治思維確立更離不開法治實踐的有效開展?？茖W(xué)合理的制度設(shè)計以及公平、公正、公開的執(zhí)法和司法行為會向民眾傳遞出明確積極的信號，使民眾體認和確信法治的優(yōu)越性和有效性，并自愿接受法律對其行為和社會關(guān)系的調(diào)控。同時，要創(chuàng)造民眾參與立法、行政、司法活動及依法進行表達和監(jiān)督的機會，暢通民眾的維權(quán)渠道，對于民眾的權(quán)利訴求，黨政官員及法律職業(yè)者應(yīng)以法治化的方式加以回應(yīng)和滿足，既不能加以隨意的壓制或克減，也不應(yīng)無原則地予以妥協(xié)或遷就，更不應(yīng)因個別領(lǐng)導(dǎo)人的批示或命令而任意改變糾紛處理的程序和標(biāo)準。這些措施會逐漸使民眾形成對維權(quán)行為及其結(jié)果的明確而合理的預(yù)期，更愿意通過法治化的方式尋求糾紛的解決，杜絕或減少體制外的維權(quán)行為，最終促進整個社會的法治化和有序化。

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