我國油氣資源稅費制度的現(xiàn)狀與改革構(gòu)想

宋愛華

(濮陽職業(yè)技術(shù)學(xué)院，河南 濮陽 457000)

一、我國油氣資源稅費制度體系的構(gòu)成

(一)礦區(qū)使用費

礦區(qū)使用費是國家對油氣資源的所有權(quán)在經(jīng)濟上的體現(xiàn)，在我國，自1982年開始，開采海洋油氣資源和陸上油氣資源的中外合作企業(yè)都需要支付礦區(qū)使用費，稅務(wù)機關(guān)負(fù)責(zé)征收和管理。礦區(qū)使用費屬于共享稅，海上油氣資源的礦區(qū)使用費歸中央政府，陸上油氣資源的礦區(qū)使用費屬于地方政府。中外合作企業(yè)依據(jù)開采油氣資源數(shù)量按照一定比例以現(xiàn)金或者實物的形式支付。

(二)資源稅

資源稅指在我國境內(nèi)對法律規(guī)定的相關(guān)資源進行開發(fā)利用的個人以及單位需要依法繳納的，因資源自身條件以及資源所在地自然條件的差別而帶來的級差收益。

根據(jù)最新的《中華人民共和國資源稅暫行條例實施細(xì)則》，國家會針對開采原油和天然氣的企業(yè)征收資源稅，征收方式為按價征收。該細(xì)則規(guī)定了應(yīng)稅產(chǎn)品的使用稅率，原油和天然氣的稅率為5%。我國油氣資源計稅價格按照以下公式確定：組成價格=成本×(1+成本利潤率)÷(1-稅率)。

在現(xiàn)行分稅制財政體制下，資源稅由稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收，屬于共享稅，除海洋石油資源稅外，其余所有資源稅收入均歸地方政府所有。

(三)礦產(chǎn)資源補償費

礦產(chǎn)資源補償費是企業(yè)在開采礦產(chǎn)資源時按照礦產(chǎn)品銷售收入一定比例繳納的一種費用。凡是在我國境內(nèi)以及我國管轄的海域內(nèi)進行礦產(chǎn)資源開采的企業(yè)或個人都要繳納礦產(chǎn)資源補償費。礦產(chǎn)資源補償費的具體數(shù)額可以通過以下公式計算：礦產(chǎn)資源補償費=礦產(chǎn)品的銷售收入×補償費費率×開采回采率。財政部門和地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門一起負(fù)責(zé)礦產(chǎn)資源補償費的征收。補償費由中央和地方共享，除西藏、新疆、青海等以外，都是中央和地方各半。中央所占的50%礦產(chǎn)資源補償費將納入國家財政預(yù)算，納入專項管理，大部分(約70%)將被用于支付礦產(chǎn)資源的勘探，剩余部分(約30%)將根據(jù)具體情況支付給征收部門，作為經(jīng)費補助，或用于保護礦產(chǎn)資源。而地方政府獲得的那部分資源補償費將由地方政府自行決定如何安排使用。

(四)探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費及其價款

探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費是探礦權(quán)或者采礦權(quán)申請人向國家提出探礦權(quán)或采礦權(quán)申請時，向國家支付一定的費用，以獲得勘查礦產(chǎn)資源的探礦權(quán)或采礦權(quán)。探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費由具體登記管理機關(guān)根據(jù)《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》以及《探礦權(quán)采礦權(quán)使用費和價款管理辦法》征收。礦業(yè)權(quán)使用費屬于中央，歸入國家預(yù)算管理。

國家向探礦權(quán)或采礦權(quán)人出讓由國家出資勘查形成的探礦權(quán)或采礦權(quán)，探礦權(quán)人或采礦權(quán)人要按照規(guī)定繳納相應(yīng)的價款。礦業(yè)權(quán)價款的征收同礦業(yè)權(quán)使用費的征收一樣，由具體登記管理機關(guān)負(fù)責(zé)，征收上來的費用將納入國家預(yù)算。

(五)石油特別收益金

石油特別收益金的征收對象是銷售國內(nèi)石油的企業(yè)，征收原因是這部分企業(yè)由于國際市場上石油價格的提升而獲得了超額利潤。針對其獲得的超額收益，國家對其收取特別收益金。石油特別收益金由財政部依據(jù)《石油特別收益金征收管理辦法》征收和管理，屬于中央政府，納入中央財政非稅收收入。石油特別收益金以40美元每桶為起征點，按月計算，按季度繳納。

二、我國現(xiàn)行油氣資源稅費制度存在的問題

(一)油氣資源稅費制度設(shè)計不合理

1.名目繁多，稅、費定位混亂

我國現(xiàn)行的油氣資源稅費制度存在著稅、費定位混亂，功能不夠明確的問題。為說明這個問題，有三個概念需要提前說明，那就是“金”、“稅”、“費”?！敖稹笔菓{借對生產(chǎn)要素的所有權(quán)獲得的收益；“費”是憑借提供行政管理收取的費用；而“稅”是參與分配、再分配的手段，所憑借的是政治權(quán)力。

“在我國的油氣資源稅費制度體系之中，單純從名目上來看，定性為“金”的只有石油特別收益金一種；定性為“費”的有礦區(qū)使用費、礦產(chǎn)資源補償費、探礦權(quán)使用費以及采礦權(quán)使用費，共4種；定性為“稅”的只有資源稅。除此之外，還有兩個“價款”，分別是探礦權(quán)價款和采礦權(quán)價款。這兩個價款其實是對國家出資進行的探礦和采礦權(quán)利的一種轉(zhuǎn)讓[1] 40—44”。因此，從稅費名目上來看，我國現(xiàn)行的油氣資源稅費制度中，稅、費定位混亂，設(shè)計極不合理。

2.資源稅和礦產(chǎn)資源補償費重復(fù)征收

資源稅和礦產(chǎn)資源補償費重復(fù)征收這一問題在沒有進行2011年的資源稅改革之前就已經(jīng)引起了眾多學(xué)者的關(guān)注。2011年11月，《中華人民共和國資源稅暫行條例實施細(xì)則》的修訂將石油和天然氣這兩種自然資源的資源稅征收方式改為從價計征，修訂之后對于油氣資源來講，資源稅和礦產(chǎn)資源補償費沒有任何區(qū)別了。另外，資源稅征收的目的是為了調(diào)節(jié)由于自然條件不同而形成的級差收益，普遍征收的方式就與這個目的相互矛盾。同時，礦產(chǎn)資源補償費同樣是普遍征收，兩者之間存在相互重合。

3.石油特別收益金續(xù)存的必要

為了應(yīng)對2004年以來國際市場上原油價格的不斷上升，2006年3月，國務(wù)院發(fā)布規(guī)定，開始對銷售國產(chǎn)原油的石油開采企業(yè)由于油價上漲而獲得的超額收益收取石油特別收益金。石油收益金不屬于國家稅收收入，屬于中央財政預(yù)算管理。緊接著，財政部也公布相應(yīng)管理辦法，對銷售國產(chǎn)原油的石油開采企業(yè)因原油價格超過40美元每桶而得到的超額收益收取石油特別收益金，最低收取20%，最高可收取40%，財政部負(fù)責(zé)石油特別收益金的管理和征收。

由此看來，石油特別收益金是為了應(yīng)對當(dāng)時特殊情況而采取的措施，因為當(dāng)時國家依法收取的稅費無法反映油氣資源的實際價值。在此之后，國家進行了資源稅改革，將從量計征改為從價計征，現(xiàn)在油氣資源的價格可以通過資源稅得到反映。那么，石油特別收益金是否仍舊需要就有待商討了。

4.缺少耗竭補貼制度

我國目前尚未形成一整套針對油氣資源勘探開采的有效稅費制度。當(dāng)油田處于生命周期末期的時候，開采量已無法與之前相比，仍面臨相同程度稅負(fù),這無疑給企業(yè)造成一定的壓力，有些原本有潛力的企業(yè)就會因為沒有足夠資金支持而無法對地下構(gòu)造復(fù)雜的區(qū)域以及邊際油田進行開采。這樣不僅損害了企業(yè)未來的發(fā)展，也容易造成資源浪費。

建立有效的耗竭補貼制度有利于企業(yè)獲得及時的幫助來尋找接替資源，或更新、升級現(xiàn)有的設(shè)備和技術(shù)，深開采其現(xiàn)有區(qū)塊。長期下來，這將有助于油氣資源的有效利用和開采企業(yè)的健康發(fā)展。

(二)法律依據(jù)缺乏針對性

我國當(dāng)前針對油氣資源征收的稅費有八種，作為所有稅費征收依據(jù)的法律只有《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》。而即便是《礦產(chǎn)資源法》，對于征收依據(jù)的說明也是籠統(tǒng)的，缺乏針對性的。

值得注意的是，探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費及其價款的收益分配缺少明確的法律依據(jù)。在現(xiàn)實操作中，一直都是按照負(fù)責(zé)出讓者獲得收益的規(guī)則歸入地方財政。這在一定程度上，損害了國家利益。同時，由于國家無法有效調(diào)控，這會進一步拉大地區(qū)間經(jīng)濟水平的差異，不利于國家經(jīng)濟的有效運行和可持續(xù)發(fā)展。另外，油氣資源稅、費名目繁多，設(shè)計不合理在很大程度上也是由于沒有專門的法律或者規(guī)章對其設(shè)立目的、征收依據(jù)和征收方式等進行有效梳理、及時更新。

(三)中央與地方收益分配制度不合理

在我國，國家同時作為油氣資源的所有者和行政管理者，可以針對油氣資源收取的款項有所有者權(quán)益、行政管理費用和稅收收入。在當(dāng)前的稅費制度體制下，涉及油氣資源的稅費在中央與地方之間的分配方式如下表1所示。

表1 當(dāng)前油氣資源稅、費在中央和地方的分配

實際上，國家作為資源所有者應(yīng)當(dāng)獲得的收益包括礦區(qū)使用費、礦產(chǎn)資源補償費、資源稅和石油特別收益金。國家收取的行政管理費用包括探礦權(quán)使用費及其價款和采礦權(quán)使用費及其價款。國家憑借政治權(quán)力收取的是增值稅、所得稅、營業(yè)稅以及消費稅。在這3類之中，最后一類并不在本文的研究范圍內(nèi)，故不做具體論述。很多學(xué)者提到油氣資源開采行為給當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境帶來損害，并主張對于這部分的補償應(yīng)當(dāng)由資源稅承擔(dān)。也有學(xué)者認(rèn)為地方政府從油氣資源總收益中獲利較少，這影響了地方財政。而地方政府為滿足其財政支出的需要，就會姑息一些不合理及非法的開采行為，造成資源的浪費和生態(tài)環(huán)境的極大破壞。因此，資源稅應(yīng)屬于地方政府，并用于維護當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境。

通過上面的論述可以看到，礦產(chǎn)資源補償費以及資源稅應(yīng)由中央作為資源所有者來收取。至于地方財政的增加應(yīng)當(dāng)通過鼓勵當(dāng)?shù)剡M行油氣資源的深加工來獲得。而地方生態(tài)資源的維護和修復(fù)，可以另外設(shè)立名目(如生態(tài)環(huán)境稅)，由中央下?lián)艿胤?，或者由企業(yè)直接繳納到地方政府。中央和地方的任何行為都應(yīng)當(dāng)有理有據(jù)，按照規(guī)則進行。目前關(guān)于資源稅的各種討論很難得出一致意見的一個很重要的原因就是對資源稅的期望太高，希望其擔(dān)任的角色太多，以致資源稅反而更難有效發(fā)揮作用。

三、對我國油氣資源稅費制度改革的建議

(一)理順稅費體系內(nèi)各項稅費之間關(guān)系，完善相關(guān)法律條例

油氣資源稅費制度應(yīng)該是一個有效、完善、能夠良好運轉(zhuǎn)的系統(tǒng)。在該系統(tǒng)下，各個項目應(yīng)該有明確的分工，各項目應(yīng)各司其職，互不影響。我國對于油氣資源的認(rèn)識是漸進的，每次認(rèn)識的進步帶來的都是在原有制度基礎(chǔ)上的修補，缺乏一個系統(tǒng)的視角,這也就導(dǎo)致無法形成高度一體化的系統(tǒng)。因此，在對于油氣資源認(rèn)識已經(jīng)相當(dāng)全面的今天，需要系統(tǒng)的梳理現(xiàn)行稅費體系內(nèi)各項稅費之間的關(guān)系，并通過立法給予明確，做到有法可依。

在我國，國家既是油氣資源的所有者，又是行政管理者。在雙重身份下，更需要區(qū)分憑借所有權(quán)獲得的財產(chǎn)性收益與憑借政治權(quán)力獲得的稅收，以免造成系統(tǒng)內(nèi)的混亂。

國家作為油氣資源的所有者，應(yīng)當(dāng)獲得資源開采者的價值補償。在我國當(dāng)前的油氣資源稅費制度體系下，礦區(qū)使用費、礦產(chǎn)資源補償費以及資源稅從其征收目的和征收依據(jù)上看，都屬于對資源所有者的價值補償，是有償性的。征收的依據(jù)都是開采者使用所有者資源，須對其進行補償。這三個項目反映的都是油氣資源本身的價值，并且相互之間有所重復(fù)。在這種情況下，合理的設(shè)計應(yīng)當(dāng)是取消資源稅與礦產(chǎn)資源補償費，并設(shè)立權(quán)利金制度。

另外，礦業(yè)權(quán)使用費和礦業(yè)權(quán)價款也是有償?shù)模偷V區(qū)使用費等三項不同的是，礦業(yè)權(quán)使用費實際上是一種行政性收費，政府作為行政管理機關(guān)，提供審批、許可服務(wù),并收取一定的費用。而礦業(yè)權(quán)價款實際上是對國家成立的探勘機構(gòu)所完成的工作成果的一種購買行為，也屬于提供服務(wù)，收取費用。所以說，礦業(yè)權(quán)使用費和礦業(yè)權(quán)價款的征收并不是基于所有權(quán)基礎(chǔ)上的。并且，在稅費制度的設(shè)計中將探礦權(quán)和采礦權(quán)分離也不合理，個人或者企業(yè)進行勘探的一個重要目的就是開采資源,這兩者的分離在現(xiàn)行制度下并不利于勘探、開采的市場化。應(yīng)當(dāng)將探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費合并為礦業(yè)權(quán)使用費，將探礦權(quán)、采礦權(quán)價款合并為礦業(yè)權(quán)價款。

最后，石油特別收益金是在特殊時期，為應(yīng)對突發(fā)情況而設(shè)立的,在制度缺陷被彌補之后，應(yīng)當(dāng)取消。

(二)撤銷資源稅與礦產(chǎn)資源補償費，建立權(quán)利金制度

目前主要油氣資源國家以權(quán)利金作為主體的油氣資源稅費制度是國際上的通行做法。在國外油氣資源勘探、開采的實踐中，權(quán)利金制度也顯示了其優(yōu)越性，既維護了所有者的財產(chǎn)性收益，也和其他費用、稅收做了明確的區(qū)分。

中國當(dāng)前油氣資源稅費制度存在的一個很嚴(yán)重的問題就是，體系下各種稅、費名目繁多，相互間重復(fù)，這對于我國與國際接軌，在國際市場中的發(fā)展非常不利。這種現(xiàn)象容易給外國投資者一種中國稅收負(fù)擔(dān)重的假象,也不利于國內(nèi)企業(yè)在國際市場中的發(fā)展。隨著我國加入世界貿(mào)易組織后，市場開放程度的逐漸加深是不可避免的，而競爭和合作也不可避免的帶來挑戰(zhàn)和機遇。“建立權(quán)利金制度對國內(nèi)外石油公司都有幫助，也有利于油氣市場的發(fā)展[2]146-148”。除此之外，設(shè)立權(quán)利金制度也是規(guī)范現(xiàn)行資源稅費制度體系的要求。

一旦建立起權(quán)利金制度，就需要考慮權(quán)利金費率的標(biāo)準(zhǔn)。過低和過高的標(biāo)準(zhǔn)都不利于維護國家利益和促進企業(yè)的健康發(fā)展。權(quán)利金既然代表了油氣資源所有者的財產(chǎn)性收益，就應(yīng)當(dāng)與國際市場油氣資源價格掛鉤，并充分考慮到后代人對于資源的需求。合理的權(quán)利金率應(yīng)不但能夠避免過度開采帶來的資源浪費，又能夠保證當(dāng)代經(jīng)濟發(fā)展的需要。因此，我國的權(quán)利金利率應(yīng)與國際平均水平保持一致，并采取滑動費率，以應(yīng)對國際市場油氣價格的劇烈變動。

(三)建立油氣資源耗竭補償制度

油氣資源開采者為其開采行為向油氣資源所有者和資源行政管理者支付了相應(yīng)的費用，承擔(dān)了相應(yīng)的風(fēng)險,可開采者對其必然會面對的風(fēng)險，即開采后期的資源耗竭，并沒有獲得相應(yīng)的補償。油氣資源的特殊性決定了資源耗竭的一天必然會到來的,在這之前，開采者就應(yīng)尋找可以代替目前開采資源的新資源，以維持其正常的運營。而國家作為行政管理者，應(yīng)給予開采者一定的補償，鼓勵其尋找替代資源，或者更新其現(xiàn)有設(shè)備和技術(shù)以深化其開采。

油氣資源耗竭補償制度的建立可以借鑒美國的經(jīng)驗，并在法律中加以明確。具體操作上，“可以將油氣銷售的收入作為依據(jù)，設(shè)定一個固定比例。同時，規(guī)定補償?shù)木唧w用途，如勘探新的油氣資源；更新、升級現(xiàn)有的技術(shù)和設(shè)備等[3]102-104”。在油氣資源稅費體系中，這是唯一針對開采者的補償，在某種程度上，這也可以作為國家引導(dǎo)油氣資源開發(fā)、利用的手段。油氣資源耗竭補償制度的具體實施應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國油氣資源開發(fā)的具體情況進行。

參考文獻：

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