勞動教養(yǎng)制度廢止對基層公安工作的影響及對策
——以呼倫貝爾地區(qū)為例①

□鄒雨桐

(中國人民公安大學(xué)，北京100038)

作為一項治安行政處罰、刑罰處罰的行政制度，我國勞動教養(yǎng)制度的性質(zhì)與作用一直有較多爭議。［1］勞動教養(yǎng)制度雖主要涉及邊緣犯罪、輕型犯罪人群與行為，但因其適用對象雜亂、適用范圍隨意擴大、制度法權(quán)歸屬不明確、違法構(gòu)成要件與處罰規(guī)定不確定等顯性弊端，嚴重影響當事人的權(quán)利，使得這一制度在社會主義法治建設(shè)的進程中愈益成為制度性障礙，終在黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中宣布廢止。2013年12月28日，全國人大常委會通過相關(guān)決定，正式完成法律程序。

勞動教養(yǎng)制度在行政程序上是多個政府機關(guān)聯(lián)合行使，并有勞動教養(yǎng)管理委員會專門審批，但在實際運行過程中，公安機關(guān)處于絕對主導(dǎo)地位，一是勞動教養(yǎng)管理委員會一般置于公安機關(guān)內(nèi)部，甚或置于公安機關(guān)法制部門之下;二是因?qū)I(yè)性要求等客觀原因，民政、勞動部門很難參與整個活動，公安機關(guān)實際成為審查與決定的機構(gòu)。同時，這種權(quán)力設(shè)置，保障了公安權(quán)力行使的便利性需求，成為基層公安機關(guān)處置社會治安、打擊犯罪、維護社會秩序的重要手段。勞動教養(yǎng)制度的廢止，對公安工作有著顯見的影響。

一、勞動教養(yǎng)制度廢止對基層公安工作的影響

雖然勞動教養(yǎng)制度存在法律地位不清、可能導(dǎo)致的刑事偵查權(quán)力與治安行政權(quán)力的濫用等結(jié)構(gòu)性不足，但對基層公安工作的便利卻是顯而易見的，一旦廢止，對基層民警執(zhí)法理念、方式與效果有較大的影響。

(一)對邊緣犯罪人群違法犯罪行為的控制難度加大

“邊緣犯罪”不是一個嚴格的法律用語，而是描述性的犯罪現(xiàn)象，即有犯罪的實質(zhì)、但其后果較為輕微、在法定刑上難以明確定罪的犯罪行為。這類行為及犯罪主體原屬于勞動教養(yǎng)制度重點對象，但在該制度廢止后，公安機關(guān)依法對其處置出現(xiàn)難題，主要表現(xiàn)在:

1．對邊緣犯罪人群的控制難度加大。邊緣犯罪人群主要是指多次違反治安管理處罰條例，屢教(罰)不改，治安管理處罰不足以懲戒，而刑法上沒有相關(guān)罪名的犯罪人群，是基層公安工作的重點人口之一，主要是因為:(1)犯罪率高，他們經(jīng)常危害社會秩序、侵害他人權(quán)益、破壞公共物品;(2)犯罪輕微，難以刑事入罪，我國對刑事處置及判決的條件較為嚴苛，加上法院、檢察院的資源條件限制，如集中進入司法程序，司法成本難以承荷;(3)邊緣犯罪人群的道德感、秩序感與法律意識偏弱，甚至存在反社會、偏執(zhí)性人格，難以見容社區(qū)文化;(4)生活狀況較差，由于勞動能力與意識不足，生活條件普遍較差，犯罪成本較低。

勞動教養(yǎng)制度可以較為迅捷、便利地控制此類人群，并有專門場所集中收容、改造，既可清理“病灶”，亦能保證社區(qū)秩序。但隨著勞動教養(yǎng)制度的廢止，制度性的管控不再可能，人群控制于法無據(jù)，難度加大?，F(xiàn)行法規(guī)對于邊緣人群的輕微犯罪，只能是矯治式的應(yīng)急處置，無法控制其重復(fù)性犯罪，造成控制——復(fù)發(fā)——再控制——再復(fù)發(fā)的循環(huán)式管治現(xiàn)象。

2．對邊緣犯罪人群行為的控制力度不足。違法犯罪邊緣行為，主要是指輕微犯罪行為或刑法邊緣行為，［2］即在刑罰量刑上仍屬輕微，但又造成社區(qū)生活秩序的混亂、道德制度的破壞。這類行為，一是經(jīng)常性，屢教不改，屬于“慣犯”;二是隨時性，無時間規(guī)律，且因作息時間的不規(guī)律，增加了工作難度;三是隨地性，隨時發(fā)作，隨地犯罪;四是多重性，各種犯罪行為、不道德行為集中呈現(xiàn);五是嫌厭性，與社會秩序背離，與民眾生活息息相關(guān)，又是隨時隨地發(fā)生，使民眾怨聲載道;六是定型性，民眾因刻板印象，對此類人群定型化，使之行為方式與后果出現(xiàn)放大效應(yīng)，成為社會治安秩序的“病灶”。

這些行為使公安工作不得不作為，但又難于作為，易形成“大法不犯、罪錯不斷、危害治安、百姓憎惡、法院難辦”的局面，固化為“刑法邊緣族”，嚴重影響社會治安秩序。

(二)民警掌控治安、偵查能力下降

勞動教養(yǎng)制度通過給予公安機關(guān)行使治安、偵查權(quán)力的制度性便利，一定程度上增強了公安民警的辦案能力，減小了執(zhí)法成本，是民警尋找案件線索、掌控治安和偵查全局的重要支持條件。

勞動教養(yǎng)制度廢止后，隨著邊緣人群、邊緣犯罪行為控制的減弱和轉(zhuǎn)移，公安民警案件處置能力、社會治安防范能力與警民關(guān)系建設(shè)能力等均受到限制。由于工作難度加大、內(nèi)驅(qū)力不足，影響到民警行使權(quán)力的積極性。

(三)公安機關(guān)的社會信任度有所降低

民眾對公安機關(guān)及公安民警的信任度，主要來自公安理念的正當、過程的公開與結(jié)果的有效，其中，民警行為職責(zé)完成的程度往往成為民眾對公安機關(guān)善意態(tài)度、情感與評價的核心指標。勞動教養(yǎng)制度廢止后，民眾的期望與實際效果間會產(chǎn)生錯位現(xiàn)象，降低了對公安機關(guān)與民警的信任度。

一是勞動教養(yǎng)制度廢止后，公安機關(guān)對邊緣人群、輕微犯罪行為的管控能力尤其是人身強制能力降低，民眾日常生活的安寧感、社會交往的安定感均有不同程度的減弱，于此，得出公安工作效率不彰的印象，增加了對公安工作的不滿意度。在一定程度上，民眾的這種印象并非錯覺。從呼倫貝爾市調(diào)查數(shù)據(jù)也能看出，自勞動教養(yǎng)制度廢止后該市刑事拘留人數(shù)并沒有太大變化，但是行政拘留起數(shù)、人數(shù)均有較大幅度的變化。

二是民眾看低公安權(quán)威，民警自我認同降低。勞動教養(yǎng)制度廢止后的“法律缺位”階段，公安工作對邊緣犯罪人群以及違法行為的控制力度不足，導(dǎo)致警察的管理能力和服務(wù)能力缺位與失位。長此以往其能力不足的缺陷被放大，民眾對警察信任度會不斷蝕耗，最終影響民警的自我認同。下述個案就很能說明問題。原勞動教養(yǎng)人員趙某某，2011年3月24日因擾亂秩序被行政拘留十日，后多次越級上訪、纏訪。2012年5月23日海拉爾分局組織三名民警進京勸訪。在返回途中趙某某不配合民警工作，對民警侮辱、謾罵、毆打，造成3名民警身體多處不同程度受傷。根據(jù)《中華人民共和國勞動教養(yǎng)試行辦法》第10條第(5)項、第13條規(guī)定，趙某某被決定勞動教養(yǎng)一年。后因其他原因未執(zhí)行完勞動教養(yǎng)期，提前解教。趙某出來后立即起訴勞動教養(yǎng)管理委員會，兩審法院均維持了原勞動教養(yǎng)決定。勞教制度廢止后，趙某認為“法律證明了他的理由”，再無人可以強制他，與民警直接身體對抗，民警與公安機關(guān)束手無策，嚴重挫傷了民警的工作積極性。

(四)警務(wù)工作壓力明顯增大

一是直接治安壓力增大。在呼倫貝爾市，近些年適用最多的勞動教養(yǎng)對象主要為三類:一是無理纏訪、鬧訪者;二是邪教分子尚不夠刑事處罰者;三是一般性違法、屢教不改者。從2006年至停止勞動教養(yǎng)審批前的2012年間，該市勞動教養(yǎng)管理委員會所決定勞動教養(yǎng)的近2000人中，上述三部分人員就占到了80%，從對社會控制、專門性處置而言，教養(yǎng)制度確實起到了至關(guān)重要的作用。

表1所示2012年上半年(截止到6月25日)勞動教養(yǎng)審批工作情況證實了上述結(jié)論。該市法制支隊共受理勞動教養(yǎng)案件90起(人)，其中批準勞動教養(yǎng)87人(其中男68人、女19人)，占受理總?cè)藬?shù)的96．7%;在被勞動教養(yǎng)人員中，因?qū)め呑淌卤慌鷾蕜趧咏甜B(yǎng)的人數(shù)最多，共28人，占批準總數(shù)的32．2%;其次是盜竊，共22人，占批準總數(shù)的25．3%;賣淫9人，占10．3%;教唆他人違法犯罪8人，占9．2%。這些勞教手段的使用、輕微罪錯人群的處置，在一定程度上緩解了公安機關(guān)受理治安案件的壓力，但其廢止后，顯然增大了公安機關(guān)的工作壓力。

表1 呼倫貝爾市公安機關(guān)2012年上半年勞動教養(yǎng)審批工作情況(單位:人)

二是群體性維穩(wěn)壓力增加。本處群體性的維穩(wěn)壓力，是指由于民眾進行具有一定規(guī)模的制度外行為而造成的維穩(wěn)壓力，主要包括信訪(群訪、纏訪、鬧訪)、群體性抗爭、集體行動等。仍以呼倫貝爾市為例，該市由林區(qū)、牧區(qū)和礦區(qū)組成，呈現(xiàn)民族多、地形復(fù)雜、信仰差異大等特點。如蒙古族主要居住在牧區(qū)，以藏傳佛教信仰為主;鄂溫克族和達斡爾族崇拜原始宗教，聚居在林區(qū)和礦區(qū)的較多，還有較多的漢族群眾。在轉(zhuǎn)型過程中，該市社會矛盾較為復(fù)雜，如城鄉(xiāng)建設(shè)、退林、退草地區(qū)集中出現(xiàn)假借動遷賠償，訛詐、刁難政府的群體性事件;農(nóng)村流氓、村痞村霸鬧事多;民族宗教聚集較多的地區(qū)一些邪教勢力活動較為頻繁，等等。

這些輕微罪錯處置起來，人數(shù)多、案情復(fù)雜、涉及面廣，動用暴力手段理由不足、影響大，但一般性懲處措施較難奏效。如邪教問題就是一個老大難問題。2013年前，該市每年利用勞動教養(yǎng)手段處理的邪教分子達到勞動教養(yǎng)人員總數(shù)的1/4以上，有力地震懾了邪教蔓延勢頭。2013年停止勞動教養(yǎng)審批后全年僅判處1起邪教案件，涉案人員僅給予了監(jiān)外執(zhí)行處罰。

三是民警的思想、心理壓力增加。工作壓力會加劇心理壓力與精神壓力，精神性壓力更多的是自我認知、感覺與意識障礙，情感與行為障礙及人格障礙所造成的情緒、態(tài)度、情感和行為異常。精神性壓力過大，既會降低工作的主動性、積極性，亦會影響工作效果甚至出現(xiàn)對抗性、反抗性行為。

基層民警在勞教制度廢止后出現(xiàn)的精神性壓力增加現(xiàn)象，既是工作情境變換后的必然反應(yīng)，也與制度變遷本身的內(nèi)生機制不足有關(guān)。其中，治安形勢的劣化、民眾情緒的惡化等現(xiàn)象，與執(zhí)法管理過程中的規(guī)范性、政策把握的尺度不足并存，強化了心理與精神壓力，出現(xiàn)想管管不好、不管說不過去、管了不討好的三難困局。

二、勞動教養(yǎng)制度廢止影響基層公安工作的原因

(一)法律支持不足

法律規(guī)定的確定化、專條化和細則設(shè)定的清晰化，使公安民警有法可依，這是公安工作規(guī)范化、法治化的基本要求。勞教制度是在我國長期存在的一種行政管理、社會管理制度，有著非常確定的政策界限、權(quán)力范圍及目的，盡管權(quán)力過分擴張的惡果為社會廣泛詬病，但對于權(quán)力體制達致控制、強制與統(tǒng)治的直接目的是相當有效的。公安機關(guān)作為勞教制度的直接、主要實施者，在控制邊緣犯罪、輕型犯罪的人群與行為方面有熟稔的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、政策區(qū)間和觀念空間，這個制度中止，而其替代性政策(法律)尚未產(chǎn)生，必然產(chǎn)生支撐性規(guī)范缺位導(dǎo)致的問題與壓力。如何處置原屬勞教制度管制的相關(guān)“犯罪人群”或“管教人群”，成為現(xiàn)存困局的直接起因。

(二)民眾社會情緒轉(zhuǎn)移的替代效應(yīng)

在全球化、網(wǎng)絡(luò)化與城鎮(zhèn)化的推動下，當前中國處于現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的急速變革時期，民眾生活與自由度有較大改善，但其權(quán)利意識、權(quán)利訴求呈現(xiàn)迅速擴大的趨勢，并與制度化水平不足的體制出現(xiàn)矛盾、緊張與沖突，直接導(dǎo)致社會情緒的激化，甚至出現(xiàn)極化情緒與行為。這使基層民警在處警時出現(xiàn)道德悖論，一方面執(zhí)行政府政策、維護社會大局穩(wěn)定是民警當然職責(zé);另一方面，民眾的合理訴求又使得民警難于平衡內(nèi)心深處的良心緊張。同時，民眾對政府的怨恨，會直接沖向直面民眾抗爭的公安民警，這時的公安民警就成為民眾怨憤情緒的“出氣筒”。

(三)常習(xí)性、地緣性邊緣犯罪增多

常習(xí)性的越軌、犯罪等不良與惡性社會現(xiàn)象，有較強的環(huán)境依賴性、文化習(xí)染性。這種地緣、人緣網(wǎng)絡(luò)也加重了基層民警的管理難度，這在呼倫貝爾地區(qū)的公安工作中得到了印證。

一是地緣性便利條件降低了邊緣人群的犯罪成本。這些地區(qū)性身份的同質(zhì)性、同構(gòu)性表現(xiàn)在:一是地域、血緣、民族、文化的近似性，較易形成群體規(guī)范，促成較好的群體認同與合作，形成共同的行為人群;二是環(huán)境的熟悉，尤其是對基層政府、管制單位的熟悉，節(jié)約了犯罪、違規(guī)成本;三是長期生活的區(qū)域關(guān)系網(wǎng)絡(luò)容易得到支持力量。這都增大了公安機關(guān)的情報、偵查、處置的工作壓力。

如表2所示，該市勞動教養(yǎng)人員中，戶籍所在地為本地市的有57人，占65．5%。

表2 呼倫貝爾市公安機關(guān)2012年上半年度勞動教養(yǎng)人員戶籍所在地情況(單位:人)① 受理勞動教養(yǎng)案件90起(人)，其中批準勞動教養(yǎng)87人，占受理總?cè)藬?shù)的96．7%。

二是常習(xí)性邊緣犯罪行為人的犯罪心理難以矯正。常習(xí)性邊緣犯罪行為人主要是指無理纏訪者、鬧訪者、尚不夠刑事處罰的邪教分子、吸毒、賣淫等等一般違法、屢教不改的邊緣犯罪人群。輕微犯罪行為以前是勞動教養(yǎng)制度重點監(jiān)控、處置的對象，

但在勞教制度廢止后，如何改造、控制此類人群，成為基層民警的工作難題。在矯治政策實施過程中，有一基本前置假設(shè)，此類人群的行為屬“過錯”，本質(zhì)仍處于可改造范疇，即在人性本善的前提下提供制度約束與道德救濟，但常習(xí)性的犯罪、越軌人群，積習(xí)難改、惡習(xí)頑固，屢教不改、屢教屢犯的現(xiàn)象相當普遍，如何在理念與制度設(shè)施上進行替代性救治，亦成為當前基層工作的一大空白。

(四)基層民警素質(zhì)有待提高

基層民警是政府權(quán)力、公共政策的“窗口單位”，民眾從基層民警的行為中感受政府權(quán)力的善意、體驗政府工作的有效程度，形成對政府、政權(quán)的認同、忠誠與信仰，因此，基層民警的行為具有極為重要的政權(quán)根基作用。

基層民警權(quán)威的主要構(gòu)成，一是制度理性，二是民警素質(zhì)。當前，在這兩個方面均存在不足。

一是制度效率不足、機制適應(yīng)性弱。首先，基層公安機關(guān)的工作制度存有不足，民主化、科學(xué)化水平不高，在制定警務(wù)決策時公開、透明性不夠;其次，公安機關(guān)工作中風(fēng)險評估機制、可行性機制存在不足，例如公安機關(guān)化解社會矛盾的風(fēng)險、警察職業(yè)、執(zhí)法辦案預(yù)警風(fēng)險、信息安全風(fēng)險等風(fēng)險評估機制仍有待完善。

二是民警的素質(zhì)不高。民警的學(xué)習(xí)能力和學(xué)歷水平均有提高的余地，如知識結(jié)構(gòu)不寬、學(xué)歷水平不高、學(xué)習(xí)能力不強，缺乏從環(huán)境變化中學(xué)習(xí)的素質(zhì)、能力與動力。

三、勞動教養(yǎng)制度廢止后的應(yīng)對之策

今年初，習(xí)近平總書記在中央政法工作會議上特別指出，“司法體制改革是政治體制改革的重要組成部分，對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有十分重要的意義。要加強領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)力推動、務(wù)求實效，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，更好堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、更好發(fā)揮我國司法制度的特色、更好促進社會公平正義?！眲趧咏甜B(yǎng)制度的廢止是社會管理創(chuàng)新的重要舉措，其政治意義、法治意義和社會意義舉世公認。以政法工作會議精神為主導(dǎo)，加快全面深化改革的步伐，是理解、貫徹、執(zhí)行當前公安工作的重要內(nèi)容，也是勞動教養(yǎng)制度廢止后制度建設(shè)的主要指導(dǎo)方向。

(一)完善相關(guān)法律法規(guī)

有法可依是依法行政的前提。勞教制度廢止是法治建設(shè)的題中之義，但舊法廢止須有新法保障、新規(guī)支撐。當前如何處置邊緣犯罪人群、輕型犯罪人群，保障基層公安機關(guān)有效履行管理與治理職能，完善相關(guān)法規(guī)成為當務(wù)之急。

一是完善司法工作體制與公安工作體制的銜接。勞動教養(yǎng)制度廢止以后，長期限制和剝奪當事人自由權(quán)利的行政措施由人民法院行使，限制了公安機關(guān)原有的審批與執(zhí)行權(quán)力。但如何保障公安機關(guān)對此類人群的有效管制，則須其他司法機構(gòu)的制度支持。如通過相關(guān)法規(guī)建設(shè)，人民法院增加治安法庭，采取簡易程序?qū)徖?建立基層社區(qū)矯正制度，健全輕微違法行為的矯正。

二是健全社區(qū)矯正法及相關(guān)法規(guī)。刑罰執(zhí)行過程中的社區(qū)矯正，已經(jīng)成為與監(jiān)禁矯正相對應(yīng)與配合的重要刑罰執(zhí)行制度，但當前社區(qū)矯正的相關(guān)法規(guī)仍需完善，如社區(qū)矯正制度與勞教制度的對接問題，社區(qū)矯正機構(gòu)“是否配備警察”問題等。

(二)健全社會治理系統(tǒng)工程

一是建立警民共同體。強化治理現(xiàn)代化建設(shè)是公安權(quán)力、社會組織與公民個體的綜合性建設(shè)，需要建設(shè)社會共識、互惠規(guī)范、政策網(wǎng)絡(luò)和社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的警民共同體。如在社區(qū)矯正過程中，實現(xiàn)政府機構(gòu)與輔助機構(gòu)、幫教機構(gòu)、基層自助等綜合共建，結(jié)合基層政府與群眾組織、社會組織，健全完善治安防控體系，實現(xiàn)源頭治理與應(yīng)急處置相結(jié)合，強化風(fēng)險評估預(yù)警、矛盾排查化解，提升化解社會矛盾水平。

二是建立政府和公安、司法機關(guān)聯(lián)動機制。社會邊緣犯罪、輕型犯罪人群的控制與管理，是社會建設(shè)的重要工作，需要社會各個方面齊抓共管，需要建立政府主導(dǎo)、公安前導(dǎo)、社會配合的系統(tǒng)工程。

(三)加強公安技術(shù)性能力建設(shè)

一是加強民警自身素質(zhì)建設(shè)。民警的素質(zhì)是警力綜合體的一個方面，在警力數(shù)量有限的前提下，提高民警的自身素質(zhì)是必然選擇，這不僅包括警察的政治素質(zhì)，還包括民警的專業(yè)素質(zhì)、文化素質(zhì)、法律素質(zhì)和語言文字交際能力、組織協(xié)調(diào)矛盾能力、與媒體溝通能力等。

二是加強以數(shù)據(jù)情報為主導(dǎo)的信息警務(wù)建設(shè)。在新媒體時代，公安工作須以數(shù)據(jù)情報為先導(dǎo)已成共識，構(gòu)成“以信息平臺作為支撐、以高質(zhì)量的情報信息研判為主要內(nèi)容、以服務(wù)警務(wù)決策為目標”的信息主導(dǎo)的警務(wù)模式是必須的工作。

三是加強公安制度性建設(shè)，建立積極的警務(wù)模式。如建立民意引導(dǎo)警務(wù)決策模式［3］，將民意合理吸納、構(gòu)成公安機關(guān)的政策問題來源，并合理設(shè)置政策議程，形成公安主導(dǎo)、民眾參與的協(xié)商式民主模式，強化決策的民主化、科學(xué)化;建立積極的民生型警務(wù)模式［4］，發(fā)揮公安權(quán)力行為的主動性，在公安機關(guān)征集民意后，以改善民眾基本生活需求為突破口，最大限度地包容滿足各方利益訴求，建立不良情緒的宣泄機制，緩解社會矛盾壓力，解決社會不良現(xiàn)象，構(gòu)建安定有序的穩(wěn)定局面。

［1］于鵬飛．認識與反思:中國勞動教養(yǎng)制度研究史［M］．上海:上海人民出版社，2013:37－40．趙秉志，楊 誠．中國勞動教養(yǎng)制度的檢討與改革［M］．北京:中國人民大學(xué)出版社，2008:25．

［2］儲槐植，陳興良，張紹彥．理性與秩序:中國勞動教養(yǎng)制度研究［M］．北京:法律出版社，2002:51．

［3］曹 英．城鎮(zhèn)化過程中的警務(wù)創(chuàng)新——以構(gòu)建民意引導(dǎo)警務(wù)決策模式為重點［J］．中國人民公安大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2014(1)．

［4］曹 英．積極警務(wù):內(nèi)涵、價值與限度［J］．中國人民公安大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2011(5)．