高校廉政風險防控機制建設的實踐與思考

繆雄平 郭賽玉 陳秀敏

(1．寧德師范學院 紀檢監(jiān)察審計處，福建 寧德352100；2．福建中醫(yī)藥大學 骨傷學院，福建 福州350000)

開展高校廉政風險防控是十七屆中央紀委第六次全會部署的一項重點任務，是構建高校預防腐敗體系，不斷消除腐敗滋生蔓延的土壤和條件的重要舉措，是建設現(xiàn)代大學制度、完善高校內部治理結構的重要基礎，是推進高?？茖W管理的迫切需要。[1]福建省高校根據省委、省紀委、省委教育工委的工作部署，在試點的基礎上，全面推進廉政風險防控機制建設，筆者結合工作實踐認真思考，認為開展高校廉政風險防控建設，有效發(fā)揮反腐倡廉治本和預防作用，應注重以下工作。

一、理清崗位職權

權力運行是體現(xiàn)權力社會價值的過程，同時也是腐敗行為賴以發(fā)生的過程。為此規(guī)范權力行為，應根據“職權法定、權責一致”的要求，理清崗位職責。目前，高校梳理權力事項的普遍做法，一般根據“誰行使、誰清理”的原則，部門各自查找履職依據、劃清職責分工、明確職權名稱、編制職權目錄，送學校有關職能部門審定，經學校黨委會審議、公示，送防控辦和專家咨詢小組等程序環(huán)節(jié)。此做法具有自下而上、全員參與、速度快的優(yōu)點，但也存在相同學校部門間以及不同學校間對文件精神的理解認識不夠一致和實際執(zhí)行結果參差不齊的問題，難以實現(xiàn)科學確權。

筆者認為理清崗位職權應以科學確權為基礎，規(guī)范自由裁量權。根據大學章程，從高校集體權力頂層設計開始逐層分級，專家提前介入研究、科學設置權力結構、合理配置權力資源，按照決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相互制約、相互協(xié)調的原則有效分解權力，實現(xiàn)權力運行層次間以及同層次不同環(huán)節(jié)間的制約。進而明晰各內設機構、各職能部門、工作崗位權責，落實“定編、定崗、定責”，根據干部管理權限，依據“誰任命、誰確權”的原則，從崗位出發(fā)，緊扣工作職權，制定《崗位授權指引書》，明確該崗位權力行使的對錯、是非，鼓勵、允許和反對、禁止的行為間的清晰界線，確定權力的內容、適用范圍、適應程序以及越權、違規(guī)用權的懲處條款等。行使權力人應根據《崗位授權指引書》的職權項目，根據“于法周密、于事簡便”的原則，針對每項職權的行使過程，突出重點環(huán)節(jié)，編制、規(guī)范、公示運權工作流程和規(guī)章依據報“授權機關”備案并主動示權、自覺接受監(jiān)督。

理清崗位權力的目標要實現(xiàn)上級單位授權明確、行使者執(zhí)行有據有序、群眾可清晰識別運權行為對錯偏差。

二、查找權力風險

查找權力在運行過程中，濫用、失控、失范的風險。查找權力風險是有效防控風險發(fā)生的前提。各系統(tǒng)、單位排查權力廉政風險的主要方法為“自己找、群眾幫、領導提、集體定”。[2]筆者認為此方法存有一定的主觀局限性，具體操作源于人為主觀，難免存在自己找淺嘗輒止、群眾幫礙于面子、領導提的不一定準確、集體定的不一定全對，且對 “一把手”權力風險的查找更容易拘泥于形式。筆者認為應結合客觀實際，依托若干年來教育系統(tǒng)、尤其高校信訪、辦案等工作成果，凝聚專家力量，采用科學數(shù)理統(tǒng)計分析，力求準確排查權力風險。

筆者通過分析高校不同職權崗位發(fā)生案件的危害程度和頻率，認為權力風險查找應著重從以下方面入手：首先，主要查找高校領導班子成員尤其是掌握人事權、審批權、監(jiān)管權的領導干部，特別是“一把手”權力是否“過載”問題。由于權力過于集中、運行程序不規(guī)范和自由裁量權過大，都可能導致權力濫用的風險；其次，重點查找當前高校“三重一大”事項的科學民主決策、干部人事管理、財務管理、教育收費及獎助學金發(fā)放管理、基建(修繕)項目管理、物資(設備)采購管理、學校企業(yè)和國有資產管理、招生管理、科研經費管理和規(guī)范學術活動，這十個重點領域的規(guī)章制度和監(jiān)督制度是否完善。如果內控和監(jiān)督制度不健全，勢必存在權力失控的風險；再次，著力查找學校中層領導崗位以及涉及上述十個重點領域管理業(yè)務崗位工作人員自律意識、工作作風、職業(yè)道德和外部環(huán)境等影響因素。因為這些因素都可能影響工作人員在高校各重點領域主要工作流程的關鍵環(huán)節(jié)中能否正確行使權力，誘發(fā)行為失范的風險。

詳盡清權、緊扣權力運行關鍵環(huán)節(jié)，根據易發(fā)、多發(fā)以及結果危害程度查險，為預警處置、合理配權、制定防控措施和完善制度等提供科學依據。

三、確定風險等級

分析并確定權力風險等級，健全督查，落實監(jiān)管責任，是提高風險意識、責任意識、落實黨風廉政建設責任制的重要舉措。

目前福建高校權力風險等級確定，分為高概率發(fā)生的潛在風險和已發(fā)生風險兩類，分別根據權力重要程度、自由裁量權大小、腐敗現(xiàn)象發(fā)生概率，以及危害程度，評定權力運行風險百分值并對照“高、中、低”指數(shù)估值，分別確認為風險等級：Ⅰ級、Ⅱ級、Ⅲ級，由高校防控辦征求專家咨詢小組意見，報經學校廉政風險防控管理工作領導小組審定、公示后，接受監(jiān)督。

筆者認為福建高校權力風險等級確定的分兩類和三級比較客觀，但將腐敗現(xiàn)象發(fā)生概率、危害程度等主觀判斷相對模糊的因數(shù)，用絕對百分數(shù)值加以精確標識難免缺乏客觀標準和依據。筆者認為可以按風險可能導致或已經導致問題、案件，分為潛在風險和已發(fā)生風險兩類，分別就潛在或已發(fā)生問題案件的概率大小和將對當事人追責的輕重程度分高、中、低三級。當評定等級介于兩者之間時，按“就高不就低”的原則確定。

福建省高校對權力風險等級實行分級管理、分級負責。Ⅰ級風險點，由學校廉政風險防控管理工作領導小組負責防控；Ⅱ級風險點，由學校分管領導負責指導、學校二級單位黨政主要領導負責防控；Ⅲ級風險點，由院系、科室領導負責防控。筆者認為要落實黨風廉政建設責任制規(guī)定，不論等級高低都應按照“誰主管、誰負責、一級抓一級、層層抓落實”的原則，落實監(jiān)管責任，區(qū)分等級為便于監(jiān)督和風險崗位加強分級防控，如此，方能實現(xiàn)權責一致，層層落實責任。

按照干部管理權限和權責分工，對所管轄部門崗位不同等級權力風險加強監(jiān)管，健全督查，落實對因監(jiān)管不力使得潛在風險轉化為問題或案件的人員進行問責，層層落實責任，才能做到防控權力風險重點突出、目標明確。

四、制定防控措施

只有針對不同等級和類別的權力風險，制定和實施 “對癥下藥”的防控措施，才能有效防控風險。

如何制定科學有效的防控措施呢？筆者認為應著重從風險之所以會成為風險的原因，風險可能演化成問題甚至案件的條件，導致增加成案概率的因素這三個方面加以研究。如此，通過對權力濫用風險以及防控對應措施的分析對照，制定切實可行的措施減少產生權力濫用風險的條件因數(shù)、切斷風險演化成問題或案件鏈條的條件因數(shù)，多項措施并舉從而降低風險發(fā)生的概率，最大發(fā)揮綜合措施的整體效果。同時，筆者認為在抓好“防”的同時，還應把問責作為“控”的重要手段加以運用，對風險監(jiān)管防控不力的情況進行嚴肅問責。

只有“有的放矢”地認真分析，針對逐個風險點制定有效的防控措施，增強高校教職員工廉政風險防控意識，提升依法履職的能力和水平，有效防控降低風險等級，努力實現(xiàn)“零過錯”、“零發(fā)案”和“零追究”的目標。

五、健全落實制度

健全和落實制度是加強高校廉政風險防控的重中之重。按照“于法周密、于事簡便”的原則，堅持把防控措施上升為制度加以建設和執(zhí)行并貫穿于高校廉政風險防控機制建設的全過程，有效遏制權力的桀驁不馴，保證權力在制度的正確軌道上行使，同時又能切實解決問題、便于實際操作。

鄧小平同志指出：“黨和國家的領導制度、干部制度方面存在權力過分集中、家長制、官僚主義、特權等現(xiàn)象，個人高度集權使個人凌駕于組織之上，組織成為個人的工具。同時，組織制度和工作制度方面的問題更大”；[3](P327～333)這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面；強調制度改革對權力制約的重要性，指出制度問題事關黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視，要堅決改革。[3](P333)

歷經30多年的制度建設與改革，現(xiàn)今如何健全并落實好高校權力風險防控制度仍是我們需要探討和急待解決的問題。從高校以往腐敗案件看，落馬的往往是“一把手”以及高校十大重點領域中具有專管特權的人。因此，筆者認為要健全并落實好高校權力風險防控制度，應從以下幾個方面加強：第一，從高校的機制制度上防止權力過分集中和擴張甚至濫用，合理配置黨政班子成員權力。堅持集體領導下的分工負責制、黨委領導下的校長負責制，推進黨政“一把手”不直接分管人事、工程建設、財務等高校重要領域的制度安排，健全組織民主生活制度，完善民主議事規(guī)則，按照《大學章程》制定管理和運行機制。第二，科學有效分解部門和個人權力，協(xié)調配置決策、執(zhí)行和監(jiān)督權。健全和落實高校二級單位的黨政聯(lián)席會議制度，將重點領域的重要崗位權力進行細化分解，規(guī)范運行流程，落實重要崗位干部定期輪崗制度，推進高校處級以上紀檢監(jiān)察干部校際間交流提任制度。第三，整體協(xié)調統(tǒng)籌規(guī)劃制度建設?？茖W協(xié)調基本與具體實施制度、單項與整體配套制度、實體與程序制度間關系，有效發(fā)揮制度整體合力和閉環(huán)效應，避免出現(xiàn)制度漏洞和選擇性執(zhí)行制度。第四，制度設計要科學合理、切合實際可操作。避免制度虛設“牛欄關貓”，制度機械“僵化憋死”，制度無力“一觸即破”，制度虛張“草人嚇鳥”。第五，加強“制度與科技”建設，推進權力運行公開信息化。把科技手段運用到制度運行架構中，以OA辦公系統(tǒng)和權力流程為基礎構建網絡操作平臺，完善公眾參與、監(jiān)督機制。第六，推行制度廉潔性評估。杜絕權力部門化、個人化，部門利益制度化。第七，拓寬線索來源，加大以懲促防的有效機制。在高校主頁和紀委網頁開設“網絡監(jiān)督”專區(qū)、設置“我要舉報”專欄。第八，健全和落實制度執(zhí)行問責機制。以良好結果為導向，評判制度本身和執(zhí)行的優(yōu)劣程度，以防止打折扣、做選擇、搞變通，加強執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，嚴肅問責、查處違反制度的行為。第九，推進領導干部廉潔誠信制度建設。落實個人重大事項申報、個人收入申報，推進個人家庭財產公開制度。[4，5]

加強對權力運行的制約和監(jiān)督，是習近平總書記針對當前黨風廉政建設存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)提出的要求。加強高校廉政風險防控機制建設，“把權力關進制度的籠子里”，構建不敢腐敗的懲戒機制、不能腐敗的防范機制、不易腐敗的保障機制，才能從源頭上有效防控高校廉政風險，科學有效防治高校腐敗問題，把高校反腐倡廉引向深入。[6]

參考文獻：

[1]胡錦濤.在第十七屆中央紀委第六次全體會議上講話[Z]. http://www.gov.cn/ldhd/2011-01/10/content_1781174.htm.

[2]王會奇.中國人民銀行天津分行:積極開展廉政風險防控試點工作[J].黨風廉政建設,2013(2).

[3]中共中央文獻編輯委員會.鄧小平文選(第二卷)[M].北京:人民出版社出版,1994(第2版).

[4]張躍進.把握制度籠子建設的四重要要素[J].黨風廉政建設,2013(7).

[5]姜潔.中央紀委監(jiān)察部網站上線20天，日均接受舉報逾760件[N].人民日報,2013-09-25(4).

[6]習近平.在中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上發(fā)表重要講話[Z]. http://www.china.com.cn/news/2013-01/23/content_27768285.htm.