災(zāi)害風(fēng)險視域下避災(zāi)移民的遷移機理與現(xiàn)狀及對策

何得桂 ，鄢 聞

（1.西北農(nóng)林科技大學(xué)農(nóng)村社會研究中心，陜西楊凌712100；2.農(nóng)村改革發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心，湖北武漢430079）

頻率高、強度大、危害程度嚴(yán)重的自然災(zāi)害，以其突發(fā)性、預(yù)測難度大的特點，逐漸成為威脅人類生存與發(fā)展的重要因素。它所引發(fā)的大規(guī)模災(zāi)害型移民（從時間節(jié)點上看，災(zāi)害發(fā)生后開展的移民活動通常稱為“災(zāi)害移民”，而在災(zāi)害尚未發(fā)生之前主動規(guī)避災(zāi)害風(fēng)險的移民活動屬“避災(zāi)移民”的范疇。這二者本質(zhì)上是一致的，本文將它們統(tǒng)稱為災(zāi)害型移民）愈來愈成為風(fēng)險社會需要直面和應(yīng)對的一道發(fā)展難題。在災(zāi)害仍無法有效規(guī)避的情況下，避災(zāi)移民搬遷的選址規(guī)劃、資金來源、移民政策執(zhí)行、生計發(fā)展與社會融入等一系列避災(zāi)移民安置和后續(xù)發(fā)展問題考驗著現(xiàn)代公共部門的管理智慧。如何有效化解災(zāi)害風(fēng)險、促進(jìn)移民工程可持續(xù)發(fā)展已成為當(dāng)今社會的重要議題。隨著中國各類移民工程的持續(xù)開展，新情況、新問題不斷涌現(xiàn)，分析現(xiàn)有避災(zāi)移民工程實施狀況，探尋避災(zāi)移民遷移的內(nèi)在機理，為我國避災(zāi)移民工程提供理論援助和政策支持，既可為科學(xué)應(yīng)對災(zāi)害風(fēng)險提供有效根據(jù)，也有助于避災(zāi)移民工程的可持續(xù)發(fā)展。

縱觀學(xué)界，20世紀(jì)90年代初在氣候變化對人類生活影響日益明顯的情勢下，Myers等的氣候移民規(guī)模預(yù)測，逐漸受到人們的關(guān)注與認(rèn)可[1]；施國慶等的適應(yīng)氣候、減緩氣候變化觀點，也充分表達(dá)積極探索氣候移民的政策、途徑以及進(jìn)行有組織移民的必要性[2]。隨著制度變遷和氣候變化帶來的次生災(zāi)害，有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，草原正面臨著嚴(yán)重退化，隨著牧民定居、草原分割和市場化，草原社區(qū)面對干旱呈現(xiàn)出嚴(yán)重的脆弱性，而這又加重了干旱的影響[3]。由于近年來自然災(zāi)害增多，與氣候變化綜合形成的泥石流、滑坡、洪澇等災(zāi)害成為當(dāng)前和今后一個時期移民的主要動因。有學(xué)者發(fā)掘出陜南地區(qū)避災(zāi)移民活動中的社會排斥機制[4]，認(rèn)為移民的社會融入和后續(xù)生計問題是避災(zāi)移民工程能否取得成功的關(guān)鍵因素。隨著災(zāi)害風(fēng)險的不確定性和不穩(wěn)定性逐漸增加，有學(xué)者基于風(fēng)險視角的研究發(fā)現(xiàn)氣候移民的遷移機理，總結(jié)現(xiàn)有問題并提出對策建議[5]。這些已有研究均從科學(xué)客觀的視野，根據(jù)特定的災(zāi)害風(fēng)險對開展移民搬遷工程的必要性、可行性和操作性等方面進(jìn)行了較為充分論證，對本項研究具有重要借鑒作用和啟示意義。但是在以下方面還需加強：從研究對象上看，已有研究對生態(tài)移民、氣候移民、工程移民等方面探討的較多，而對于災(zāi)害型移民，特別是避災(zāi)移民的研究略顯不足；從研究內(nèi)容上，已有研究盡管考察了災(zāi)害型移民與政策執(zhí)行、移民可持續(xù)生計以及基本現(xiàn)狀與深化路徑等，但尚未有效揭示災(zāi)害型移民的內(nèi)在機理與發(fā)展態(tài)勢，研究內(nèi)容有待豐富；從研究視野上，已有研究探討了例如各類移民工程所產(chǎn)生的影響，但是還缺乏從災(zāi)害風(fēng)險的視角進(jìn)行系統(tǒng)論述，研究視野要進(jìn)一步拓展。有鑒于此，本文將基于災(zāi)害風(fēng)險的視野對避災(zāi)移民遷移機理、基本現(xiàn)狀與推進(jìn)路徑進(jìn)行較為系統(tǒng)的探討，以深化災(zāi)害型移民研究，促進(jìn)有關(guān)公共政策發(fā)展。

1 災(zāi)害風(fēng)險的內(nèi)涵與避災(zāi)移民搬遷的影響

1.1 災(zāi)害風(fēng)險的基本內(nèi)涵

不同學(xué)科對于由自然變化的不可抗力帶來的災(zāi)害風(fēng)險的內(nèi)涵界定并不一致。有學(xué)者認(rèn)為，自然災(zāi)害風(fēng)險是未來若干年內(nèi)可能達(dá)到的災(zāi)害程度及其發(fā)生的可能性，自然災(zāi)害的危險性、暴露、承災(zāi)體的脆弱性或易碎性以及防災(zāi)減災(zāi)等多個因素相互綜合作用形成區(qū)域災(zāi)害風(fēng)險[6]；通過對國際風(fēng)險研究，有學(xué)者從災(zāi)害系統(tǒng)理論分析了概率條件、致災(zāi)因子兩者是綜合影響災(zāi)害風(fēng)險的重要因素[7]。20世紀(jì)90年代以來，對風(fēng)險研究不斷深入，風(fēng)險的概念一直被認(rèn)為與概率和影響強度有密切關(guān)聯(lián)，而縱觀災(zāi)害學(xué)體系，隨著災(zāi)害風(fēng)險是“災(zāi)害活動及其對人類生命財產(chǎn)破壞的可能性”這一基本認(rèn)識被普遍接受，科學(xué)定量分析不斷發(fā)展和完善，災(zāi)害風(fēng)險逐漸被認(rèn)可為有害事件發(fā)生概率與發(fā)生后果的乘積：R（風(fēng)險）=P（概率）×C(可能災(zāi)情）

災(zāi)害作為不確定事件以其可能發(fā)生的概率以及在這種不確定性下帶來的無法預(yù)知后果的嚴(yán)重程度，綜合成為風(fēng)險不可預(yù)知性的表現(xiàn)和反映。但結(jié)合實際情況，現(xiàn)實中存在擴大災(zāi)害本身危害的潛在干擾因素，承災(zāi)體的脆弱性、暴露情況、管理工作等時時刻刻影響著可能發(fā)生災(zāi)情的嚴(yán)重程度，影響因素多、潛在風(fēng)險大，使得我們對災(zāi)害風(fēng)險的認(rèn)識和定義在提煉歸結(jié)的基礎(chǔ)上，要考慮更多的干擾因素。本文綜合分析影響災(zāi)害風(fēng)險的各種因素，認(rèn)為災(zāi)害風(fēng)險的認(rèn)識應(yīng)介入防災(zāi)減災(zāi)能力，用受災(zāi)體脆弱性的大小這一定量指標(biāo)來表示不同程度的應(yīng)對能力，將災(zāi)害風(fēng)險表示為：風(fēng)險(R)=概率(P)×脆弱性(V)

1.2 災(zāi)害風(fēng)險與避災(zāi)移民

自然環(huán)境變化和氣候的更替使得人類面臨諸多考驗和威脅。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，全球變暖等環(huán)境變化引致的諸如干旱、暴雨等異常天氣的發(fā)生頻率在增加，全球化過程引致各種災(zāi)害風(fēng)險在全世界的擴散在增強，防范與科學(xué)應(yīng)對已迫在眉睫[8]。地質(zhì)災(zāi)害與異常天氣，成為中國近幾年威脅人類正常生活和經(jīng)濟(jì)增長的主要問題。據(jù)統(tǒng)計，2012年我國自然災(zāi)害受災(zāi)人口29,421.7萬人次，農(nóng)作物受災(zāi)面積2496.20萬hm2；2011年因洪澇、滑坡和泥石流災(zāi)害造成直接經(jīng)濟(jì)損失1260億元，因旱災(zāi)造成直接經(jīng)濟(jì)損失928億元，同比增長22.6%。一方面自然災(zāi)害帶來的負(fù)面影響威脅著現(xiàn)有生存境況；另一方面現(xiàn)實社會中存在大量易受破壞、環(huán)境惡劣、居住條件差的不適宜居住區(qū)也在加大災(zāi)害風(fēng)險的可能性。未來自然環(huán)境狀況和人類生活境況的不確定性表明化解不確定性，變被動為主動才是勢在必行的科學(xué)之道。

在頻發(fā)地質(zhì)災(zāi)害和氣候異常的共同作用下，近年來我國重度干旱、毀滅性山洪泥石流等自然災(zāi)害發(fā)生呈迅速上升趨勢。既危害人類正常的生產(chǎn)生活，也逐漸摧毀賴以生存的家園。新疆、寧夏、甘肅等地受氣候變化的顯著影響，不適宜居住區(qū)和環(huán)境惡劣地段在逐年擴大，政府不得不通過生態(tài)移民逐漸尋找新的居住地。受山洪、泥石流等嚴(yán)重影響的陜南地區(qū)，自然災(zāi)害頻發(fā)導(dǎo)致陜西省政府從2011年開始對其展開大規(guī)模避災(zāi)移民搬遷工程，實現(xiàn)“挖險根”和“除窮根”的目的。隨著避災(zāi)搬遷實踐的不斷深入，被動承受大自然災(zāi)害風(fēng)險的傳統(tǒng)做法逐漸失去其科學(xué)性和可持續(xù)性，而災(zāi)害風(fēng)險的本身內(nèi)涵也不可避免顯示出受災(zāi)主體的脆弱性對災(zāi)害風(fēng)險的大小起著決定性作用。增強潛在受災(zāi)主體的承受能力，科學(xué)應(yīng)對和規(guī)避災(zāi)害風(fēng)險越來越顯示出其必要性和重要性，開發(fā)利用適宜人類居住的地區(qū)、保護(hù)養(yǎng)育原有家園日益成為規(guī)避風(fēng)險的有效方式。當(dāng)然，災(zāi)害多發(fā)性和難預(yù)測性帶來資源減少等隱患，可適宜居住區(qū)的科學(xué)利用也將面臨挑戰(zhàn)。

2 避災(zāi)移民搬遷的形成機理

災(zāi)害是由自然因素、人為因素或二者綜合而產(chǎn)生的能對人類賴以生存環(huán)境造成破壞性影響的事物的總稱，而為避免或應(yīng)對它的影響，災(zāi)害型移民由此產(chǎn)生。換言之，災(zāi)害移民是因自然災(zāi)害因素、社會災(zāi)害因素等脅迫導(dǎo)致的人口遷移與社會經(jīng)濟(jì)重建活動[9]。自然災(zāi)害是人地耦合系統(tǒng)失衡的表現(xiàn)，災(zāi)害移民是在災(zāi)害因素誘導(dǎo)下產(chǎn)生的一種人口被迫遷移。根據(jù)自然環(huán)境的變化，人類在逐漸適應(yīng)自然發(fā)展規(guī)律，尋求和諧共處的生存之道，主要表現(xiàn)為受災(zāi)害風(fēng)險脅迫下的科學(xué)防范與規(guī)避。

2.1 自然災(zāi)害與原始型人口遷移

環(huán)境變化在促使增強自身適應(yīng)能力的同時,人類也不斷地進(jìn)行移動或輾轉(zhuǎn)遷徙,即所謂由生態(tài)推動的原始型遷移(Primitivemigration)[10]。作為原始型遷移的災(zāi)害移民是人類面臨自然災(zāi)害而進(jìn)行的一種適應(yīng)性反應(yīng)和重要的一項生存策略[11]。受地區(qū)承載能力和抗災(zāi)水平的影響，人類逐漸通過對居住區(qū)生態(tài)條件的科學(xué)分析，將搬離不適宜區(qū)、開拓新家園作為新的應(yīng)對大自然災(zāi)害風(fēng)險的新方法，徹底擺脫任由自然主宰的命運，這種原始意義上的人口遷移更彰顯出在大自然威脅下人類生存的智慧。

自然災(zāi)害的增加使得初始居住地在本身脆弱性較強的基礎(chǔ)上顯得更加不堪一擊。據(jù)統(tǒng)計資料顯示，2011-2012年我國因各種自然災(zāi)害引致的受災(zāi)人口達(dá)7萬人次，嚴(yán)重威脅民眾生命財產(chǎn)安全，也破壞了居住區(qū)的可持續(xù)性。以陜西南部為例，受秦巴山區(qū)地質(zhì)復(fù)雜、山區(qū)巖體較松的影響，加之典型的季風(fēng)性氣候，夏季強降水易發(fā)生山洪、泥石流等災(zāi)害，每年因河道堵塞、排水不暢、居住區(qū)危險系數(shù)大等原因?qū)е碌乃劳鍪录鹉晟仙瑸閺氐捉鉀Q居民的安全隱患，2011年5月正式啟動實施政府主導(dǎo)下的陜南避災(zāi)移民搬遷工程。通過移民搬遷，它已使受災(zāi)害脅迫的數(shù)十萬山區(qū)居民擺脫了惡劣的人居環(huán)境，同時還促進(jìn)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化快速發(fā)展，取得顯著經(jīng)濟(jì)社會效應(yīng)。2001年底,寧夏自治區(qū)共計搬遷安置4.42萬人,新疆維吾爾自治區(qū)先后共計有15.7萬人進(jìn)行了異地移民搬遷[12]。這些受自然災(zāi)害影響的能動性搬遷不僅在短時間內(nèi)解決了溫飽問題,而且生活水平較搬遷前也得到普遍改善。尋找新的適宜居住區(qū)，保護(hù)危險性地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，恢復(fù)土地原始承載能力，為新生活持續(xù)發(fā)展掃除了后顧之憂。在意識到自身承災(zāi)能力差，不能循環(huán)往復(fù)進(jìn)行以往的“受災(zāi)—救災(zāi)—受災(zāi)”模式后，主動測量當(dāng)?shù)爻休d能力、生態(tài)情況進(jìn)行災(zāi)害預(yù)測，尋找可持續(xù)的生存之道為人類更好應(yīng)對災(zāi)害風(fēng)險變化與脅迫提供了可貴經(jīng)驗和有益教訓(xùn)。

2.2 社會災(zāi)害與驅(qū)動型人口遷移

由政治、文化、經(jīng)濟(jì)的變動所帶來的災(zāi)害統(tǒng)稱為社會災(zāi)害。社會人口、社會結(jié)構(gòu)和社會文化是導(dǎo)致我國社會災(zāi)害脆弱性的3個主要因素，社會保障、醫(yī)療水平、社會文明程度等也是決定社會災(zāi)害脆弱性的重要因素[13]。鑒于社會災(zāi)害更傾向于是制度政策設(shè)計和安排的不合理、指導(dǎo)思想的錯誤而帶來重大的人為型災(zāi)害，“它具有自覺地能動性、最初時感覺上的合理性和形式上的合法性3個重要特征”[14]。

我國歷史上因社會、政治等問題導(dǎo)致的為避免引發(fā)社會災(zāi)害而進(jìn)行的移民不計其數(shù)。20世紀(jì)初，受自然災(zāi)害多發(fā)、經(jīng)濟(jì)困頓、生活窘迫的現(xiàn)實情況逼迫，一大批山東人開啟了“闖關(guān)東”移民活動，這種“經(jīng)濟(jì)型”移民之后帶動諸如“走西口”等大規(guī)模人口流動，逐漸成為當(dāng)時躲避社會災(zāi)害、尋求新生活的主要方式。“九·一八”事變之后，由關(guān)內(nèi)遷入的移民大幅度減少，但“七七”事變后山東淪為戰(zhàn)場，難民又大部分涌向東北。這種政治型移民在戰(zhàn)亂期間數(shù)量激增?！拔幕蟾锩笔挂徊糠秩耸芷缫暺群?，為躲避政治變動，70年代后期大陸向香港的合法移民超過7萬人。20世紀(jì)中期以后，隨著國家政治制度的成熟、經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，人們在區(qū)域與區(qū)域之間的交流和互動成為主要方式，社會災(zāi)害移民日漸減少。社會災(zāi)害帶來的后果往往不易察覺和測量，但在此后相當(dāng)長時間內(nèi)會對社會帶來重大的影響。無論是政治型移民還是經(jīng)濟(jì)型移民，都是在受到一定外界干擾因素的影響下而被驅(qū)動的移民活動，在面臨社會災(zāi)害有可能帶來的風(fēng)險面前仍是有效防范和規(guī)避的重要手段。

3 避災(zāi)型移民搬遷的現(xiàn)狀與趨勢

20世紀(jì)后半期以來，我國自然災(zāi)害呈多發(fā)、破壞性大的總體特征。它的科學(xué)預(yù)測與防范越來越受到關(guān)注，但是應(yīng)對突發(fā)自然災(zāi)害和重大社會變動的能力還有待提高。通常情勢下，“受災(zāi)—重建—再受災(zāi)—再重建”的循環(huán)模式成為解決問題的主要甚至是唯一手段。隨著社會發(fā)展，推進(jìn)避災(zāi)移民搬遷工程作為可持續(xù)避災(zāi)方式逐漸被政府和社會所認(rèn)可。

3.1 整體性規(guī)劃與集體性搬遷

避災(zāi)移民搬遷工程的主體是某一個地區(qū)所有因受災(zāi)害脅迫而無法繼續(xù)生活的群體居民。當(dāng)受災(zāi)地區(qū)生態(tài)破碎，無法再適宜人居住時，就要尋找規(guī)劃新的居住區(qū)以供人類長期繁衍。例如，江西作為全國12個山體滑坡、泥石流、崩塌地質(zhì)災(zāi)害危害嚴(yán)重的省份之一，2011年以來在全省范圍內(nèi)大力推進(jìn)避災(zāi)移民搬遷活動。最為典型的區(qū)域性重大避災(zāi)移民工程是：陜南地區(qū)2010年7月發(fā)生特大泥石流災(zāi)害，至少奪走187條山區(qū)居民的生命，為了從根本上消除重大自然災(zāi)害等因素對當(dāng)?shù)孛癖娚敭a(chǎn)安全的威脅，陜西省計劃在2011—2020年間對陜南地區(qū)3市28個縣(區(qū))居住在受災(zāi)害脅迫和交通不便山區(qū)中的60萬戶240萬人進(jìn)行區(qū)域內(nèi)的大規(guī)模避災(zāi)型移民活動。陜南避災(zāi)移民搬遷工程計劃投資1000多億元，移民搬遷類型涉及地質(zhì)災(zāi)害移民、洪澇災(zāi)害移民等多種避災(zāi)移民搬遷。需要搬遷的村莊都予以納入并全部進(jìn)行移民搬遷。這些移民工程均以特定受災(zāi)或存在潛在災(zāi)害風(fēng)險的地區(qū)為搬遷對象，政府統(tǒng)一規(guī)劃搬遷方案，集中安置與分散安置相結(jié)合，在有效解決潛在問題、穩(wěn)定社會秩序、保持原有社會結(jié)構(gòu)方面起到積極的作用。

3.2 就近選址與異地搬遷相結(jié)合

移民工程搬遷地的選址規(guī)劃在分析各種地理位置、生態(tài)狀況等因素的同時，搬遷人數(shù)規(guī)模、資金的支配、社會融入情況等因素也不可忽略。現(xiàn)有移民搬遷工程，安置點選擇主要有就近選址安置和異地搬遷兩類，而這兩種不同的避災(zāi)方式均是在仔細(xì)考慮搬遷工程的普遍性和特殊性之后決定的。不同地區(qū)根據(jù)受災(zāi)的程度、地質(zhì)地貌的完整程度、生態(tài)的可恢復(fù)性以及民眾的搬遷意愿、社會結(jié)構(gòu)等因素綜合考慮來決定避災(zāi)的主要方式，有效避免移民搬遷后有可能產(chǎn)生的社會問題。例如，貴州省長順縣的南部因地處麻山地區(qū),環(huán)境惡劣不適宜人居,地方政府通過開展移民移民搬遷，使他們遷移到條件較為優(yōu)越的北部地區(qū)。而在陜南地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)區(qū)域，政府則將長期居住于山溝、山坡上等易受滑坡、泥石流災(zāi)害威脅的居民就近安置，在地勢平坦、遠(yuǎn)離危險的地帶建立避災(zāi)移民搬遷安置區(qū)，從而較為完整的保持了居民原有的社會關(guān)系網(wǎng)。受土地資源等因素制約，陜南避災(zāi)移民搬遷工程受人地關(guān)系緊張以及環(huán)境資源承載力有限的制約，也采取一定數(shù)量的異地搬遷安置方式，主要有跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、跨縣域之間的移民搬遷活動，通過建立可吸收容納周邊多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣域的避災(zāi)移民搬遷安置區(qū)以及鼓勵搬遷戶“進(jìn)城”落戶等方式促進(jìn)異地搬遷。此外，它通過以集中安置為主，集中安置和分散安置相結(jié)合，確保避災(zāi)移民搬遷活動取得更大成效。

3.3 長期性與系統(tǒng)性相統(tǒng)一

避災(zāi)移民從開始的選址規(guī)劃到最后的融入新環(huán)境，整體上呈現(xiàn)出長期性和系統(tǒng)性的特點。為科學(xué)規(guī)劃移民工程和制定公共政策，初期評估遷入地的生態(tài)情況以及未來的社會發(fā)展情況需要大量的精力和時間，項目開發(fā)、資源配置、搬遷工作、后續(xù)配套安排無不是這個龐大系統(tǒng)中的重要環(huán)節(jié)。例如，甘肅、寧夏等地經(jīng)過多年努力基本完成避災(zāi)搬遷工程；陜西省計劃用十年時間分階段式的將處于危險區(qū)的居民遷入適宜居住區(qū)，同時采取各種措施確保搬遷戶實現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的總體目標(biāo)。避災(zāi)移民是把雙刃劍，它在有效規(guī)避災(zāi)害風(fēng)險的同時也為未來的發(fā)展帶來的不確定性，新的生活體系難以有效建立，社會融入度低等問題依舊是避災(zāi)移民工程所要考慮的問題，如何將系統(tǒng)性的觀念貫穿始終，綜合考慮所有可能帶來的潛在問題才是保持避災(zāi)移民工作穩(wěn)定性和可持續(xù)發(fā)展的重中之重。

3.4 再次移民的或然性增大

災(zāi)害型移民是規(guī)避災(zāi)害風(fēng)險的有效途徑。對移民而言，徹底擺脫了擔(dān)著風(fēng)險過日子的生活，迎來新的生活契機。但移民工程也打破了原有的社會關(guān)系結(jié)構(gòu)，移民過程是一個使他們不得不離開熟悉的生產(chǎn)生活環(huán)境去適應(yīng)陌生發(fā)展環(huán)境的過程；在這個過程中,不僅物質(zhì)財富、社會資源等將會受到顯著損失和影響,而且其世代傳承的習(xí)俗、價值觀念和生活方式都有可能出現(xiàn)被遺棄到社會角落或消失的危險[15]。而當(dāng)移民發(fā)現(xiàn)新的生活環(huán)境和社會結(jié)構(gòu)與自己格格不入或完全無法適應(yīng)時，他們則會回到故土或者再次尋找新的移民點。對于搬回原來居住點的移民，公共部門基于社會公益和行政責(zé)任會對返遷的移民實施再次搬遷,災(zāi)害型移民于是呈現(xiàn)出“移民—返遷—再移民—再返遷”的往復(fù)性特征。另外，對于想再次尋找新的移民點的人來說，搬離最初災(zāi)害多發(fā)的風(fēng)險區(qū)域為他們打開了通向外面世界的大門，隨著他們適應(yīng)能力的提高和對條件更好的居住區(qū)追求，再次搬遷的或然性就大大提高。

4 應(yīng)對災(zāi)害型移民及相關(guān)問題的路徑選擇

包括避災(zāi)移民內(nèi)在的災(zāi)害型移民在國內(nèi)外的重視程度和研究深度,目前還處于發(fā)展階段。伴隨災(zāi)害變化異常概率的逐漸增大，避災(zāi)移民搬遷在其預(yù)測、規(guī)劃、選址方面還存在不小的挑戰(zhàn)。避災(zāi)搬遷科學(xué)化、系統(tǒng)化逐漸發(fā)展提升，災(zāi)害風(fēng)險的預(yù)測分析成為移民工程規(guī)劃考慮決策的關(guān)鍵因素，災(zāi)害風(fēng)險中的致災(zāi)因子和脆弱性決定了科學(xué)預(yù)測防范災(zāi)害以及加強搬遷科學(xué)選址、尋找適宜居住區(qū)的重要性。

4.1 完善災(zāi)害風(fēng)險預(yù)測和防范體系

“災(zāi)后治理”通常是以往應(yīng)對災(zāi)害的主要方式，受災(zāi)體的脆弱性這一影響因素大都被忽略。災(zāi)害發(fā)生的風(fēng)險可控性、預(yù)測性差，隨著全球災(zāi)害發(fā)生頻次增加，如何降低災(zāi)害風(fēng)險成為科學(xué)管理的主要內(nèi)容，即通過采取各種減災(zāi)行動及改善運行能力的計劃降低災(zāi)害事件的風(fēng)險，對災(zāi)害進(jìn)行有效的風(fēng)險管理[16]，最終把風(fēng)險減至最低的過程。建立風(fēng)險防范體系最終旨在減少或避免被迫的大規(guī)模人口避災(zāi)流動，以有效的預(yù)測和防范措施保證居住地的可持續(xù)發(fā)展能力。周洪建認(rèn)為中國要統(tǒng)籌考慮地區(qū)適應(yīng)自然災(zāi)害的能力，結(jié)合《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，探討積極的災(zāi)害移民方案，變“因災(zāi)移民”為“因險移民”[17]。

4.2 增強災(zāi)害多發(fā)區(qū)的承災(zāi)能力

在“建立適應(yīng)轄區(qū)各種自然災(zāi)害的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),特別是土地利用格局與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),則是從根本上降低災(zāi)害風(fēng)險的長遠(yuǎn)之策”認(rèn)識的基礎(chǔ)上，結(jié)合風(fēng)險發(fā)生的概率以及受災(zāi)體的脆弱性2個主導(dǎo)因素對癥下藥。通過提高備災(zāi)能力以降低受災(zāi)體的脆弱性，提高社會救助能力以加快受災(zāi)體的恢復(fù)能力，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以適應(yīng)轄區(qū)的自然特征來達(dá)到提前預(yù)防和規(guī)避災(zāi)害風(fēng)險，提高地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力的最終目的。陜南山區(qū)避災(zāi)移民搬遷進(jìn)程中不僅要著眼于“搬得出”，還要注重和加強避災(zāi)移民搬遷戶的社會保障，大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)生計可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而增強抗風(fēng)險能力。

4.3 提升災(zāi)害型移民的公共服務(wù)

災(zāi)害型移民是一項系統(tǒng)性工程，它正常運行離不開完善的配套設(shè)施和公共服務(wù)。為確保移民工程的效用，要借鑒和運用社會脆弱性理論資源開展避災(zāi)移民安置點的規(guī)劃選擇，優(yōu)先遷往就近的經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)以提升移民群體的社會承受能力。這可降低災(zāi)害型移民搬遷的社會脆弱性，避免為后續(xù)發(fā)展留下“移民返流”等隱患。為避免搬遷帶來的潛在社會風(fēng)險，搬遷規(guī)劃時移民的搬遷意愿、社會融入程度、安置點社會結(jié)構(gòu)等因素都要被充分考慮，而在解決移民帶來的后續(xù)諸如生計發(fā)展等方面政府應(yīng)該設(shè)立完善的保障體系，在基本的搬遷保障的基礎(chǔ)上最大限度提供更多的發(fā)展機會，進(jìn)一步增強避災(zāi)搬遷的內(nèi)在價值。

4.4 完善移民保護(hù)和發(fā)展政策法規(guī)

任何一項工程都離不開全局性調(diào)控和系統(tǒng)性協(xié)調(diào)。在當(dāng)今災(zāi)害多發(fā)的風(fēng)險社會環(huán)境下，避災(zāi)移民作為災(zāi)害風(fēng)險的有效規(guī)避方式應(yīng)得到規(guī)范化、體系化的政策保護(hù)。按照避災(zāi)移民的普遍性規(guī)律完善移民活動的法規(guī)和制度，為科學(xué)有效進(jìn)行防災(zāi)減災(zāi)提供發(fā)展空間。我國自然災(zāi)害頻發(fā)導(dǎo)致的避災(zāi)移民呈逐年增長趨勢，其中所隱藏的潛在社會問題要引起重視。移民社會融入度不高、搬遷后生計問題解決難等均暴露出移民政策在解決后續(xù)問題系統(tǒng)上的缺失，而統(tǒng)籌全局、綜合調(diào)控的系統(tǒng)性規(guī)劃正是保障各項環(huán)節(jié)順利完整進(jìn)行的保障。要結(jié)合各地實際情況制定類似《避災(zāi)移民搬遷條例》等法規(guī)，提高政策執(zhí)行力。加強對移民合法權(quán)益的維護(hù)和生活境況的關(guān)注度，注重后期生存質(zhì)量改善才是災(zāi)害風(fēng)險下避災(zāi)搬遷的真正內(nèi)涵。

5 結(jié)語

無論是自然災(zāi)害，還是社會災(zāi)害都時刻威脅著人類正常的生產(chǎn)生活?！叭粘龆?、日落而息”、“靠天吃飯”的生存狀態(tài)，雖然已隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展消失殆盡，但僅有的科學(xué)技術(shù)也使我們面臨著諸多的未知災(zāi)害風(fēng)險。災(zāi)害型移民，特別是避災(zāi)移民作為積極應(yīng)對災(zāi)害風(fēng)險而形成的科學(xué)防范手段，有其選擇的必然性。在有效改變惡劣的人居環(huán)境，改善生存與發(fā)展?fàn)顟B(tài)的同時，又不可避免地存在不成熟、不完善等缺陷，有關(guān)避災(zāi)移民的科學(xué)研究與應(yīng)對體系仍需發(fā)展，移民實踐中的觀念、方法和路徑還需完善。未來隨著國際社會對災(zāi)害風(fēng)險、氣候變化的關(guān)注，全球性災(zāi)害問題及其影響帶來的避災(zāi)移民將不斷增加，有關(guān)災(zāi)害風(fēng)險管理、風(fēng)險防范以及避災(zāi)移民等的深入研究或?qū)⑦M(jìn)一步提高應(yīng)對災(zāi)害風(fēng)險的智慧、能力和手段。

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