高?；▋?nèi)部控制的問題與對(duì)策

阮東風(fēng)

近年來，隨著我國高等教育的大眾化，高校招生規(guī)模日益擴(kuò)大，由此引發(fā)了高?；ǖ娘w速發(fā)展。大量行政樓、教學(xué)樓、宿舍樓得以興建，大學(xué)城、新校區(qū)等大規(guī)模項(xiàng)目紛紛上馬。這些工程的建設(shè)，極大改善了各高校的辦學(xué)條件和硬件設(shè)施，但同時(shí)也產(chǎn)生了許多不可忽視的負(fù)面影響，突出表現(xiàn)為高校基建領(lǐng)域大案、要案頻發(fā)。追根溯源，是高?；▋?nèi)部控制的不到位，其體系的薄弱甚至欠缺造成的。因此，分析目前我國高?；▋?nèi)部控制存在的問題，研究背后潛在的深層次原因，并探索相應(yīng)的對(duì)策措施，構(gòu)建系統(tǒng)完整的高?；▋?nèi)部控制體系，對(duì)于指導(dǎo)高校基建管理的高效開展，以至推動(dòng)高等教育事業(yè)的健康發(fā)展有著重要意義。

一、高?；▋?nèi)部控制存在的問題

（一）財(cái)務(wù)問題

高?；ǖ馁Y金來源包括財(cái)政撥款、自籌資金和社會(huì)捐贈(zèng)等。近年來，自籌資金所占比重越來越高，而自籌資金中，主要是銀行貸款。高校在大規(guī)模擴(kuò)張，連續(xù)上馬工程項(xiàng)目的過程中，為了彌補(bǔ)資金缺口，紛紛貸款解決，由此引發(fā)高校的巨額負(fù)債。許多高校成為銀行“債務(wù)人”，給高校的長久發(fā)展帶來了較大財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一方面，高校基建工程時(shí)間長、花費(fèi)多、收益少；另一方面，高校是非營利性組織，資金難以得到補(bǔ)充，可能面臨大量舉債的危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)。目前，高校還沒有樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制還很欠缺，在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方面缺乏經(jīng)驗(yàn)，也沒有相應(yīng)的對(duì)策措施。

（二）腐敗問題

據(jù)統(tǒng)計(jì)，發(fā)生在高校及教育領(lǐng)域的腐敗案件近年來呈上升趨勢(shì)，并且主要集中在基建領(lǐng)域。2013年5月，南昌大學(xué)校長周文斌被“雙規(guī)”，牽扯新校區(qū)的基建項(xiàng)目；幾乎同時(shí)，成都中醫(yī)藥大學(xué)校長范昕建及黨委書記張忠元“落馬”，也與新校區(qū)建設(shè)等基建腐敗相關(guān)?？梢哉f，高校基建已成為腐敗“重災(zāi)區(qū)”，基建腐敗問題多發(fā)、易發(fā)、頻發(fā)。主要領(lǐng)導(dǎo)與基建腐敗有染者越來越多，集團(tuán)性腐敗問題愈加嚴(yán)重，索賄、受賄行為廣為蔓延。這既與基建項(xiàng)目本身資金流量大、實(shí)施時(shí)間長、涉及環(huán)節(jié)多有關(guān)。設(shè)計(jì)、選材、建設(shè)等方面都可能產(chǎn)生“腐敗病毒”，管權(quán)、管錢、管物等環(huán)節(jié)都容易成為腐敗生存部位。另外，這也與高校基建項(xiàng)目獨(dú)立管理方式有關(guān)。

（三）質(zhì)量問題

高?；ü芾硭剑苯佑绊懼鴮W(xué)校設(shè)計(jì)規(guī)劃成效、工程項(xiàng)目造價(jià)和質(zhì)量、校園硬件環(huán)境提升層次等基本問題。目前，各高?；ü芾硭诫m然有很大提高，但現(xiàn)有基建管理工作還是存在許多問題，基建管理程序依然不規(guī)范。例如，工程項(xiàng)目立項(xiàng)論證不充分，有些甚至施工許可證未辦照常開工。工程建設(shè)中，為了趕進(jìn)度，上道工序未完成，下道工序照樣做。監(jiān)理單位與施工單位相互勾結(jié)，虛擬支出，材料以次充好，套取工程款?，F(xiàn)場(chǎng)代表監(jiān)督不到位，對(duì)隱蔽工程審查不徹底，導(dǎo)致結(jié)算缺乏依據(jù)。結(jié)算審核人員不去現(xiàn)場(chǎng)，不檢查簽證，導(dǎo)致結(jié)算審減率高。這些問題的存在，不僅嚴(yán)重影響著工程造價(jià)，也直接削減了項(xiàng)目質(zhì)量，使得工程在交付使用后，往往問題很多，難以達(dá)到應(yīng)有的質(zhì)量，致使教師、學(xué)生等使用群體面臨安全問題。同時(shí)，問題工程需要后期不斷修繕與整改，浪費(fèi)資金，制約工程作用發(fā)揮，不利于高校的長遠(yuǎn)發(fā)展。

二、高校基建內(nèi)部控制問題產(chǎn)生的根源

（一）方式落后

我國高?；?xiàng)目的管理模式多采用原蘇聯(lián)模式，即高校成立專門的“基建處”進(jìn)行自主建設(shè)、自主管理[1]。基建處委托設(shè)計(jì)單位設(shè)計(jì)、委托施工單位施工、委托監(jiān)理單位監(jiān)理。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是集工程立項(xiàng)、投資管控、組織實(shí)施管理及工程使用于一身，使得項(xiàng)目切合自身需要，工程建設(shè)與使用緊密結(jié)合。但是，其缺點(diǎn)也很明顯。其一，人力資源投入多，專門的機(jī)構(gòu)要配備一定數(shù)量的專業(yè)管理隊(duì)伍，需要承擔(dān)長久投入的成本。其二，由于基建項(xiàng)目程序多、任務(wù)雜，一旦人員配置不合理或不健全，會(huì)嚴(yán)重影響管理成效。其三，建設(shè)過程中，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和要求的修改缺少監(jiān)督，比較隨意，“三超一拖”（概算超估算、預(yù)算超概算、結(jié)算超預(yù)算，拖工期）現(xiàn)象嚴(yán)重[2]。其四，基建處受工程數(shù)量、種類等方面的影響，往往缺乏建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和成熟辦法，容易造成基建資金的浪費(fèi)與損失。

（二）制度不健全

高?；?xiàng)目為非經(jīng)營性項(xiàng)目，資金來源以前主要是政府投入，由此致使高校對(duì)基建項(xiàng)目投資管控重視不足，組織實(shí)施管理水平不夠，內(nèi)部控制體系不健全，缺乏強(qiáng)有力的程序規(guī)范和制度約束。甚至，還存在投資立項(xiàng)制度、監(jiān)督審計(jì)制度、會(huì)計(jì)內(nèi)部控制制度、招投標(biāo)制度和審核制度的缺失問題。在新建大學(xué)城、新校區(qū)的快速擴(kuò)張中，基建處往往匆忙成立，各項(xiàng)規(guī)章制度和業(yè)務(wù)流程非常薄弱甚至欠缺，并且經(jīng)常在后期實(shí)踐摸索中才逐步彌補(bǔ)，事前和事中控制成了事后控制，成效十分有限。這，也致使基建管理人員責(zé)任意識(shí)不高，成本控制積極性不強(qiáng)，在工程建設(shè)中給學(xué)校造成損失，而且容易導(dǎo)致腐敗。并且，即使有相應(yīng)的基建內(nèi)部控制機(jī)制，但由于重視不足，執(zhí)行不充分，各項(xiàng)制度形同虛設(shè)，內(nèi)部控制難以發(fā)揮應(yīng)有作用。

（三）管理隊(duì)伍素質(zhì)不高

基建專業(yè)性強(qiáng)、涉及面廣、管理難度大。然而，目前高?；?duì)伍普遍存在隊(duì)伍不穩(wěn)定、結(jié)構(gòu)不合理、業(yè)務(wù)素質(zhì)不夠高和創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)的問題，難以滿足高?；ü芾淼母咭蟆?yán)標(biāo)準(zhǔn)。這可能導(dǎo)致基建管理決策水平不夠高、制度落實(shí)不到位、監(jiān)管力度不充分等問題。其中，基建財(cái)務(wù)管理人員隊(duì)伍素質(zhì)不高的問題尤為突出。有些基建財(cái)務(wù)管理人員對(duì)基建知之甚少，主要靠財(cái)務(wù)制度辦事，單純從財(cái)務(wù)制度上審核各項(xiàng)開支，難以有效控制造價(jià)。另外，由于高校基建項(xiàng)目屬于非營利性項(xiàng)目，投資大，經(jīng)費(fèi)多，基建部門自身管理開支缺乏控制，存在亂攤成本的現(xiàn)象，造成項(xiàng)目成本不實(shí)，影響造價(jià)[3]。

三、高?；▋?nèi)部控制的對(duì)策措施

（一）強(qiáng)化內(nèi)部控制意識(shí)，建立一支高素質(zhì)的基建隊(duì)伍

高?；ü芾黻?duì)伍業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)道德水平高低直接影響著基建項(xiàng)目的質(zhì)量和效果。因此，高校應(yīng)根據(jù)基建管理流程和特征，結(jié)合自身實(shí)際，著力培育和打造一支數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的優(yōu)秀基建人才隊(duì)伍，具體負(fù)責(zé)和處理學(xué)?；ㄏ嚓P(guān)事項(xiàng)。一是基建隊(duì)伍要充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制的重要性，從分管領(lǐng)導(dǎo)到部門職工均要認(rèn)真對(duì)待和執(zhí)行內(nèi)部控制制度。二是設(shè)立專門的基建聯(lián)席會(huì)議，基建處牽頭，招標(biāo)辦、紀(jì)監(jiān)審及工程使用單位等相關(guān)部門共同參與，集體討論，充分論證，增強(qiáng)決策的民主性與科學(xué)性。三是配置一定數(shù)量合格的基建管理人員，在具備良好業(yè)務(wù)素質(zhì)和專業(yè)能力的同時(shí)還要求較高的職業(yè)道德和思想素質(zhì)，增強(qiáng)執(zhí)行的有效性和實(shí)效性。四是聘用專業(yè)的會(huì)計(jì)人員辦理基建項(xiàng)目的會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)，不僅要求具備財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)方面的業(yè)務(wù)能力，而且還需要熟悉基建項(xiàng)目管理的專業(yè)知識(shí)，增強(qiáng)管控的操作性和可行性。

（二）加快構(gòu)建高?；▋?nèi)部控制體系

高校應(yīng)根據(jù)內(nèi)部控制的標(biāo)準(zhǔn)和要求，結(jié)合自身實(shí)際，對(duì)現(xiàn)有內(nèi)部控制措施進(jìn)行整合提升，逐步構(gòu)建適宜、適用、適合的內(nèi)部控制體系，夯實(shí)管理工作，培育自控能力。一是提高思想認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)?；I(lǐng)導(dǎo)班子要把內(nèi)部控制體系建設(shè)作為重要任務(wù)來抓；部門職工要明確分工、落實(shí)責(zé)任，具體實(shí)施，高效執(zhí)行。二是分類分步推進(jìn)，做好規(guī)劃引領(lǐng)。內(nèi)部控制體系建設(shè)與實(shí)施有方案有計(jì)劃，統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)同推進(jìn)，總體建設(shè)目標(biāo)和分階段任務(wù)明確，確保持續(xù)執(zhí)行。三是立足學(xué)校實(shí)際，健全相關(guān)制度。包括建立規(guī)范的決策機(jī)構(gòu)和議事規(guī)則，明確各崗位的職責(zé)權(quán)限和權(quán)利運(yùn)行機(jī)制，提升決策和管理能力。梳理各類各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程，查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，明確控制要求和措施，實(shí)施流程再造，促進(jìn)業(yè)務(wù)處理規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。加強(qiáng)重點(diǎn)流程和特殊業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制，著力抓好招投標(biāo)、概預(yù)算控制、價(jià)款支付、竣工決算及監(jiān)督檢查等。漸進(jìn)完善制度體系，根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展和環(huán)境變化，及時(shí)準(zhǔn)確調(diào)整和改進(jìn)，防止出現(xiàn)制度缺失和流程缺陷[4]93-94。四是采取得力措施，確保執(zhí)行有效。建立健全問責(zé)制，將責(zé)任分解落實(shí)，并加強(qiáng)日常監(jiān)督檢查，確保內(nèi)部控制執(zhí)行到位。五是加強(qiáng)評(píng)價(jià)和審計(jì)，持續(xù)改進(jìn)和優(yōu)化。定期開展內(nèi)部控制年度評(píng)價(jià)和審計(jì)工作，看到優(yōu)勢(shì)也看到缺陷，通過閉環(huán)控制，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化提升。

（三）實(shí)施對(duì)基建項(xiàng)目的全過程控制

1.采納基建處主導(dǎo)工程咨詢公司協(xié)助的模式

高校內(nèi)部控制缺位、錯(cuò)位，重要原因是管理模式的滯后。因此，高校應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際，引進(jìn)優(yōu)秀管理模式，對(duì)現(xiàn)有體系進(jìn)行完善和修正?；ㄌ幹鲗?dǎo)工程咨詢公司協(xié)助就是一種可行模式。其運(yùn)行機(jī)制是基建處委托工程咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行前期的項(xiàng)目可行性研究和論證，待工程評(píng)估決策后再著手設(shè)計(jì)，招標(biāo)選擇承包商。然后，基建處聘請(qǐng)工程專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行工程管理和監(jiān)督，運(yùn)用其專業(yè)的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，達(dá)到保證工程質(zhì)量、進(jìn)度并節(jié)約資金使用的目的。

2.從多種環(huán)節(jié)加強(qiáng)高?；ǔ绦蚩刂?/p>

首先抓好各關(guān)鍵階段節(jié)點(diǎn)。一是投資立項(xiàng)階段，嚴(yán)格落實(shí)學(xué)?；ㄍ顿Y計(jì)劃，廣泛征詢師生員工意見，開展專家論證會(huì)，做好項(xiàng)目可行性研究，促進(jìn)方案完善、減少資源浪費(fèi)，提高資金使用效益。二是設(shè)計(jì)階段，密切與使用單位的溝通，邀請(qǐng)校內(nèi)外專家予以指導(dǎo)，抓好設(shè)計(jì)方案的評(píng)選，加強(qiáng)設(shè)計(jì)圖紙的監(jiān)督檢查。三是建設(shè)準(zhǔn)備階段，嚴(yán)肅招投標(biāo)紀(jì)律，加強(qiáng)招投標(biāo)管理，強(qiáng)化項(xiàng)目班子的審查。四是施工階段，做到一抓安全文明施工，主動(dòng)消除隱患，實(shí)現(xiàn)安全管理目標(biāo)；二抓工程質(zhì)量，實(shí)行樣板帶路，做好材料設(shè)備的質(zhì)量控制，做好設(shè)計(jì)變更、分部項(xiàng)目及收方簽證的質(zhì)量控制；三抓項(xiàng)目工期，推行進(jìn)度網(wǎng)絡(luò)圖，周密計(jì)劃、精心實(shí)施，確保主要節(jié)點(diǎn)工期的實(shí)現(xiàn)。五是竣工階段，組織好功能性預(yù)驗(yàn)收，落實(shí)正式驗(yàn)收，不走形式，注重實(shí)效。

其次，做好全過程監(jiān)督審查。一是全過程風(fēng)險(xiǎn)防范，形成“嚴(yán)格審批、?？顚Ｓ?、封閉運(yùn)行、跟蹤監(jiān)控、考核效益”的資金使用機(jī)制，提高效益、降低風(fēng)險(xiǎn)[5]60。二是全程控制造價(jià)，積極推行“限額設(shè)計(jì)”，從方案設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)到施工圖設(shè)計(jì)和設(shè)計(jì)變更都評(píng)估對(duì)造價(jià)的影響，嚴(yán)把招標(biāo)與合同、材料設(shè)備核價(jià)和結(jié)算審計(jì)關(guān)。三是全過程做好檔案資料的收集整理，助推項(xiàng)目竣工驗(yàn)收。

[1]魏乾梅.高等院?；▋?nèi)部控制的探索[J].會(huì)計(jì)之友，2008（8）.

[2]許青云.高?；▋?nèi)部控制存在的問題及對(duì)策[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2009（5）.

[3]李忠渝.高校基建內(nèi)部控制存在的問題及對(duì)策研究[J].西南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2007（5）.

[4]李楊.高?；▋?nèi)部控制探析[J].財(cái)會(huì)通訊：綜合，2009（10）.

[5]潘玉英.關(guān)于高?；?xiàng)目內(nèi)部控制的思考[J].經(jīng)濟(jì)師，2009（3）.