行政審批制度改革現(xiàn)狀及反思

陳玲玲

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的逐漸確立和完善，長期僵化的行政審批制度中存在的問題日益顯露。過去各級政府處處“以審代管”的傳統(tǒng)管理方式逐漸變得不適應經(jīng)濟社會的發(fā)展。我國的行政審批制度改革最先由深圳等地方政府試點開展，2001年國務院成立行政審批制度改革工作領導小組。截止到目前，國務院已先后進行了七輪行政審批制度改革。各地方政府也在國務院的統(tǒng)一領導下，穩(wěn)步推進行政審批改革，改革實踐初見成效。如今改革正進入攻堅期和瓶頸期，我們有理由冷靜思考改革過程的得與失，總結(jié)經(jīng)驗吸取教訓，努力探索攻堅克難、深化改革的路徑。

一、我國行政審批制度改革的現(xiàn)狀與困境

黨和國家向來高度重視行政審批制度的改革和深化工作。近十多年來，中央和地方各級各屆政府都將減少和規(guī)范行政審批事項作為切實轉(zhuǎn)變政府職能、不斷深化行政體制改革的重要舉措。行政審批改革工作已取得可喜成就，行政審批的法制化、規(guī)范化和服務化水平不斷提升。但由于行政審批制度改革不僅意味著政府管理手段和方式的轉(zhuǎn)變，也涉及到權力結(jié)構的再調(diào)整和利益格局的再分配。因此，改革過程遭遇諸多阻力，改革工作亦面臨諸多困境。

（一）行政審批制度改革取得的成效

1.調(diào)整和撤銷了大批審批項目

自2001年國務院成立行政審批制度改革工作領導小組以來，取消和調(diào)整的行政審批項目約2630項，占原有審批項目總數(shù)的70%左右，各地區(qū)取消和調(diào)整的行政審批項目也占原有總數(shù)的一半以上［1］。這種精簡審批項目的趨勢，還會隨著市場機制的完善和社會中介組織的成熟一直持續(xù)下去。

2.裁減和取消了一批收費性審批項目

我國行政審批項目中有許多都是收費性的，隨著審批事項的大幅度精簡和取消，一批收費性審批項目也被全面清理了。這大大減輕了審批相對人的經(jīng)濟負擔。以四川省為例，“四川省政府取消了122項行政許可收費項目。其中衛(wèi)生部門就取消了66項，僅衛(wèi)生部門對保健食品進行初審的收費每種就是300元?！保?］

3.清理和整頓了審批項目的法律法規(guī)

為適應WTO的要求，國家對涉及經(jīng)濟和社會管理的各項法律法規(guī)進行了全面清理。在行政審批改革過程中，國家也出臺了一系列配套法規(guī)和政策，以保證行政審批制度改革工作穩(wěn)定有序地推進。尤其是2004年《行政許可法》的出臺，使我國行政審批制度改革進入了有法可依的階段。

4.建立行政審批服務中心以創(chuàng)新審批制度改革

在行政審批制度改革的過程中，多地政府積極創(chuàng)新審批改革，建立了多樣化的行政審批服務中心等集中式辦事大廳。審批服務中心改變了過去部門分散、條塊分割的傳統(tǒng)且低效的審批方式，由分散審批走向集中審批，由串聯(lián)審批走向并聯(lián)審批，將涉及多個審批部門的審批事項集中在一個辦事大廳，實行“一站式審批”、“一條龍服務”，大大簡化了審批流程，方便了前來辦事的群眾。同時，這種開放透明的審批方式也有效遏制了審批中的腐敗行為。

（二）行政審批制度改革面臨的困境

1.行政審批人員觀念滯后，服務理念缺乏

傳統(tǒng)官本位思想在我國行政人員腦海中根深蒂固，造成行政審批人員觀念滯后，普遍缺乏服務于民的理念。政府公務員對行政審批權和政府角色的認識存在誤區(qū)，為了自身或部門利益，千方百計阻撓行政審批改革。長期以來，政府各部門幾乎都將行政審批看作是一種實實在在的權力甚至是部門的專屬特權，而非為民服務的手段。行政審批權能為部門或個人謀利，改革審批制度即意味著權力結(jié)構的重新調(diào)整，無疑會影響其部門或個人的特殊利益。因此，政府部門和人員大多不愿意減少或放棄手中的行政審批權，尤其是那些含金量高的審批事項決定權。

2.行政審批改革過程過于表面，流于形式

目前我國多數(shù)政府進行的行政審批制度改革工作存在過于簡單化、表面化、治標不治本等問題。一方面在改革目標上，各級政府僅把大量削減行政審批事項作為改革的終極目標，認為審批事項削減的數(shù)量越多，改革成效就越大。各地審批改革似乎一味強調(diào)具體審批項目數(shù)量的減少，缺乏實質(zhì)性的內(nèi)容突破。另一方面在改革標準上，各地步調(diào)不一，缺乏統(tǒng)一全局的規(guī)劃。此外，政府對審批事項缺乏科學專業(yè)的評估，僅將設定行政審批事項的法律文件的級別高低作為主要判斷依據(jù)，而不是從行政審批對經(jīng)濟社會發(fā)展的作用方面去評價。

3.行政審批服務中心建設不完善

目前我國行政審批服務中心建設還很不完善，實際運行中出現(xiàn)了許多問題。一方面，現(xiàn)實中的許多行政審批服務中心徒有形式，審批內(nèi)容和程序仍不合理，審批改革并無實質(zhì)效果。另一方面，審批服務中心采取的許多新型審批措施實施并不到位。如“并聯(lián)審批”由于多個審批部門之間協(xié)調(diào)困難而并未真正起作用；“網(wǎng)上審批”也只是作為發(fā)布審批信息的網(wǎng)絡平臺，沒有利用互聯(lián)網(wǎng)等科技手段真正實現(xiàn)快捷審批。

4.行政審批制度改革配套機制不健全

行政審批制度改革涉及方方面面，是一個復雜系統(tǒng)的過程。當前我國審批制度改革相關配套機制不健全，導致改革瓶頸難以跨越。首先，配套制度建設跟不上，改革遭遇阻力。如行政機關機構改革不配套；行政審批程序和審批責任機制、監(jiān)督機制不完善；公共財政體制不健全，收費制度不規(guī)范等。其次，國務院行政審批改革進程慢于各地方政府，不利于審批改革的整體深入推進。國務院各部委和省級政府各部門具有設定行政審批的權力，但由于利益驅(qū)使，他們只改革無關痛癢的審批項目，致使下級部門改革也缺乏實效。最后，與行政審批制度改革相配套的法律法規(guī)不完善。其中《行政許可法》到2004年7月才生效，落后于審批改革實踐，并且至今仍有一些審批事項游離于《行政許可法》之外，造成部分行政審批事項無法可依。

二、我國行政審批制度改革困境的原因分析

由于脫胎于傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟，我國的行政審批制度架構表現(xiàn)出先天不足，在實際運行中也出現(xiàn)了一系列問題。造成這些問題的原因是多樣的，概括起來主要有以下幾個層面。

（一）政府職能轉(zhuǎn)變的不徹底

這是影響我國行政審批制度改革深入推進的體制性因素。我國的市場機制還很不完善，政府這只有形的手仍廣泛干預經(jīng)濟社會運行，行政審批就是政府干預的重要手段之一。當前我國政府職能轉(zhuǎn)變還不徹底，政府職能的內(nèi)涵缺乏科學界定，行政管理體制內(nèi)部許多深層次矛盾尚未解決，政府管理方式仍過多憑借行政審批。

（二）政府部門和個人利益的制約

受利益驅(qū)動，任何一個部門都不想喪失那些能為自己部門或個人帶來巨大利益的審批項目。政府在增設新審批項目時也更多從部門利益甚至個人利益出發(fā)，而不考慮公共利益。政府部門和個人對私利的追逐，導致其變相采取各種手段來應付上級任務和考核，使行政審批改革阻力重重，改革漸漸偏離了公共利益價值取向。

（三）行政審批制度改革的整體性和系統(tǒng)性缺乏

現(xiàn)階段我國的行政審批制度改革，主要由各級地方政府根據(jù)本地區(qū)實際發(fā)展情況作出總體部署并具體落實。國務院并未宏觀把握，專門設立一個權威、獨立、統(tǒng)一的行政審批制度改革委員會。各級政府只是通過成立臨時性的行政審批改革工作領導小組來開展行政審批改革，并沒有專門的審批改革管理機構，改革無法作出全面系統(tǒng)的部署。各地零散的、碎片式的改革無法將行政審批改革推向更深層次。

三、深化我國行政審批制度改革的對策

當下我國正面臨國際國內(nèi)新形勢，各項改革工作進入深水區(qū)。進一步深化行政管理體制改革，切實轉(zhuǎn)變政府職能，努力構建服務型政府，關鍵是要把行政審批制度改革作為突破口，不斷將改革推向更深層次。我國行政審批制度改革幾乎涉及所有政府部門，覆蓋領域廣，影響范圍大，改革必須慎重?？梢詮囊韵聨追矫嬲归_。

（一）優(yōu)化公務員隊伍建設，強化審批人員服務意識

制度的最終實施靠人的執(zhí)行。行政審批的主體是政府機關，但最終落實審批行為的是政府機關公務員。因此，作為審批人員的公務員能力和素質(zhì)的高低直接關乎行政審批工作的質(zhì)量和效率，關系行政審批制度改革的成敗。深化行政審批制度改革要優(yōu)化公務員人才隊伍建設，強化審批人員的服務意識。為此，一方面要通過各種教育手段強化審批人員的服務理念和責任意識，使其牢固樹立以民為本、為民服務、公共利益至上等民本觀念，正確認識政府的角色和地位，合理運用審批裁量權，規(guī)范審批行為，保證審批工作順利開展。另一方面，建立健全公務員錄用、考核、升遷、培訓和監(jiān)督等各項制度，不斷完善國家公務員制度建設，從制度層面保障公務員具備良好業(yè)務素質(zhì)和能力，適應服務型政府建設對政府職能轉(zhuǎn)變的新要求。

（二）加強政府職能轉(zhuǎn)變，深化行政審批制度改革

市場經(jīng)濟體制的確立和完善，對傳統(tǒng)政府管理方式提出了挑戰(zhàn)?！叭苷币咽ゴ嬖谕寥?，“小政府、大社會”是時代發(fā)展的必然趨勢。深化行政管理體制改革必然要求改革現(xiàn)行審批制度，實現(xiàn)政府機構的自身革命。當前我國政府職能轉(zhuǎn)變并不徹底，政府管理常常出現(xiàn)越位、錯位、缺位和不到位。推進審批制度改革要加快政府職能轉(zhuǎn)變，改進工作方式，降低行政成本，提高政府管理質(zhì)量和效率。首先，要對政府職能作出科學定位，即明確政府該管什么、不該管什么。市場和社會能夠自行解決的問題，政府不應設置過多審批，要把有限的人財物力集中在那些市場和社會無力解決而又關系社會全局利益的重大事項上。其次，進一步理順政府與市場、企業(yè)和社會的關系，減少政府在微觀領域的過多管制，充分發(fā)揮市場機制的作用，讓企業(yè)自主管理和經(jīng)營，為市場經(jīng)濟發(fā)展注入活力。最后，切實發(fā)揮政府宏觀調(diào)控功能，著重強化政府在社會管理和公共服務領域的職能。服務型政府建設要求政府樹立以人為本的理念，審批項目的增設應以公共利益為重。

（三）強化配套措施建設，推進行政審批制度改革

行政審批制度改革涉及多個領域，不僅要注重審批制度自身變革，還要強化與改革有關的一系列配套措施建設，實現(xiàn)審批改革的整體推進。

1.培育社會中介組織，強化社會自我管理

政府職能轉(zhuǎn)變要求政府將部分職能轉(zhuǎn)交給社會中介組織，實現(xiàn)社會自我管理和自我發(fā)展。但當前我國社會中介組織的發(fā)展還不成熟，缺乏獨立性和規(guī)范性。大力培育和規(guī)范社會中介組織，強化其自我管理并保障其有效運行是亟需解決的問題。為此，有關部門必須全面梳理目前存在的各類中介組織，根據(jù)需要作出必要取消、調(diào)整或合并。同時，國家對社會中介組織的發(fā)展應積極給予法律保障、政策引導和資金扶持并加強對其監(jiān)管。

2.創(chuàng)新行政審批程序，實現(xiàn)陽光審批

各級政府要加快建立和完善以信息透明、社會聽證等為內(nèi)容的行政審批程序制度，使行政審批由暗箱操作到公開透明，減少政府審批中的“尋租”等腐敗行為。實行信息公開和社會聽證制度，保證行政審批決策中的公眾參與，積極聽取多方?jīng)Q策建議，合理均衡各方利益，不斷提高審批決策的民主化和科學化水平。

3.建立健全公共財政體制，加強審批監(jiān)管

建立完善的公共財政體制，將各部門收支統(tǒng)一納入國家財政預算，防止審批利益化，建立健全公共財政體制，嚴格實行“收支兩條線”。同時要改革相應的收費制度，審查收費事項的合法性并嚴管收費資金的去向，收費統(tǒng)一上繳國庫，嚴禁部門私藏。對于合理的審批收費項目也只收取成本費。

4.推動行政審批信息化建設，創(chuàng)新審批平臺

行政審批改革過程中要加強信息化建設，積極探索和嘗試“聯(lián)合審批”、“網(wǎng)絡審批”等各種新型快捷的審批平臺和方式。要進一步強化各地行政審批服務中心建設，充分利用互聯(lián)網(wǎng)等先進技術和手段，打破過去審批部門之間條塊分割的狀態(tài)，實現(xiàn)超越部門、地域和時空的一站式集中連鎖審批，大幅度提高行政審批工作效率。

四、結(jié)語

十八大提出“深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務和維護社會公平正義轉(zhuǎn)變”。我國行政審批改革的道路依舊十分漫長，黨和國家必須高度重視這一改革，抓緊成立專門的審批改革管理機構，對改革工作作出系統(tǒng)全局的部署和規(guī)劃。同時審批改革管理機構要及時追蹤改革進程，積極評估改革成效，強化改革監(jiān)督管理，保證具體改革措施得到有效貫徹落實，不斷將審批改革引向深入，促進我國經(jīng)濟社會良性運行和健康發(fā)展。

[1]王海燕.行政審批制度改革是轉(zhuǎn)變政府職能的突破口[J].中國黨政干部論壇，2013（6）.

[2]楊三軍.四川省政府緊急通知取消122項行政許可收費[EB/OL].[2004-07-05].http：//news.sohu.com/2004/07/05/83/news220858306.shtml.