智慧城市建設中政府決策的新進路

朱 磊

經(jīng)過30多年的改革發(fā)展，我國的市場經(jīng)濟體制日益成熟，一大批新興城市和城鎮(zhèn)在快速發(fā)展，但是，城市的發(fā)展也面臨諸多難題，如環(huán)境污染、人口暴增、治安壓力大等?！爸腔鄢鞘小钡某霈F(xiàn)，為政府管理職能的轉(zhuǎn)型提供了機遇。政府如何利用智慧城市的“智慧”，進行更加公正、合理、科學的決策，是值得探討的問題。

一、關(guān)于智慧城市的概念

IBM公司認為智慧城市基于新一代信息技術(shù)的應用，有四個基本特征：全面物聯(lián)、充分整合、激勵創(chuàng)新、協(xié)同運作?！爸婆_”認為，智慧城市是新一代信息技術(shù)支撐、知識社會下一代創(chuàng)新（創(chuàng)新2.0）環(huán)境下的城市形態(tài)，它是在知識社會環(huán)境下繼數(shù)字城市之后信息化城市發(fā)展的高級形態(tài)。

2009年，IBM公司的研究報告指出，智慧城市由關(guān)系城市主要功能的不同類型的網(wǎng)絡、基礎(chǔ)設施和環(huán)境6個核心系統(tǒng)，即組織（人）、業(yè)務/政務、交通、通訊、水和能源組成。智慧城市是一個大系統(tǒng)，6個核心系統(tǒng)互相聯(lián)系和作用，共同構(gòu)成智慧城市主要的發(fā)展內(nèi)容和方向。2010年，IBM公司認為城市建設的重點是安全、醫(yī)療、衛(wèi)生、電力、水資源管理、交通和服務型政府。智慧城市中的政府更需要發(fā)揮在建設和維護城市發(fā)展過程中的作用。一個城市管理的主導者，也往往是城市政權(quán)的執(zhí)掌者。目前，隨著世界泛技術(shù)化和工業(yè)化的發(fā)展，城市新興體不斷涌現(xiàn)，城市中的組織關(guān)系也需要重新定義，城市建設更需要政府對城市要素進行協(xié)調(diào)管理。

二、城市建設中的決策與決策參與

（一）政府決策系統(tǒng)

政府決策是指決策主體圍繞一定的價值和目標取向，在規(guī)劃備選政策方案的基礎(chǔ)上，通過一定的程序進行競爭、協(xié)商、合作，確定最終方案的過程。決策的作用包括：對政策中已經(jīng)表達的利益進行選擇；為后續(xù)的政策執(zhí)行提供前提和基礎(chǔ)，進而為社會公共生活確定集體行動的主要方向和規(guī)劃框架；在不斷變化的政策環(huán)境中決定向國內(nèi)或國際輸出提取性、分配性、管制性和象征性的政策，進而產(chǎn)生正義、福利、安全和自由等政治產(chǎn)品。

決策系統(tǒng)包括5個子系統(tǒng)：一是決斷子系統(tǒng)。由擁有最高決策權(quán)的政府首腦機關(guān)及其領(lǐng)導者組成，承擔公共決策的主要責任。二是咨詢子系統(tǒng)。由多學科的專家學者組成，從事可行性研究和廣泛的智力開發(fā)，協(xié)助決斷子系統(tǒng)進行科學決策。三是信息子系統(tǒng)。負責提供全面的數(shù)據(jù)信息收集、統(tǒng)計、分析和提出研究報告等服務。四是監(jiān)控子系統(tǒng)。對決策者的決策行為、決策內(nèi)容和決策程序進行監(jiān)督和控制。五是執(zhí)行子系統(tǒng)。在執(zhí)行政策的過程中，承擔細化政策、補充政策、跟蹤政策的職責，在一定程度上分享部分決策權(quán)力。

（二）城市建設中的決策參與

1.智慧城市發(fā)展目標的確立

智慧城市的概念雖然最早由IBM公司提出，但這一全新的城市發(fā)展思路迅速得到了全球眾多國家和城市的認同和支持。政府作為城市的權(quán)威領(lǐng)導者，引領(lǐng)城市前進的步伐，在推進智慧城市建設中有絕對的話語權(quán)。2009年，迪比克市與IBM公司合作，建立了美國第一個智慧城市。韓國以網(wǎng)絡為基礎(chǔ)，打造綠色、數(shù)字化、無縫移動鏈接的生態(tài)、智慧型城市。

2.智慧城市建設中參與主體的多元

智慧城市使政府愈加重視政府、企業(yè)與個人及組織在城市生態(tài)系統(tǒng)中的角色定位，政府需要從過去全能型、單向型、生產(chǎn)型的政府轉(zhuǎn)為主導型、雙向型和服務型的政府。如同達爾的多元民主一樣，我們現(xiàn)在更需要的是多元合作，企業(yè)、組織和個人在社會發(fā)展中的作用也越加明顯，他們直接參與城市建設的訴求也日益增多。當然，在當前環(huán)境下城市建設只能是政府主導、引導下的合作。如歐盟于2006年發(fā)起了歐洲Living Lab組織，它采用新的工具和方法、先進的信息和通訊技術(shù)來調(diào)動方方面面的 “集體的智慧和創(chuàng)造力”，為解決社會問題提供機會。

3.智慧城市建設中的資源支持

一個城市的建設需要政府的核心引導，特別是智慧城市的建設，在前期涉及到科學技術(shù)的發(fā)展，這類技術(shù)往往投資規(guī)模大、成本高、需要技術(shù)人員多，所以只能依靠政府雄厚的資本資源。全球很多城市都在如火如荼地進行智慧城市的試點建設，中國智慧城市的相關(guān)市場規(guī)模超過1500億元。2013年，國家測繪地理信息局在全國范圍內(nèi)組織開展智慧城市時空信息云平臺建設試點工作，每年將選擇10個左右城市進行試點，每個試點項目建設周期為2至3年，經(jīng)費總投入不少于3600萬元。

三、傳統(tǒng)城市與智慧城市的政府決策比較

政府決策過程絕非是一個民主表決政策方案并對外發(fā)布這么簡單，它是一個完整的、動態(tài)的、開放的過程，包括政策問題的前期收集、問題信息的審核、問題成為公共政策議題、解決方案的初步擬定、方案的試點與完善、政策的執(zhí)行與反饋等相關(guān)過程。固然，政府決策更加偏重于政策問題的確立和政策方案的形成，其中，政策主體是決策過程的核心群體。智慧城市與傳統(tǒng)城市在城市建設上最大的區(qū)別就是現(xiàn)代通信手段、智能設備等現(xiàn)代科技產(chǎn)品與城市發(fā)展規(guī)劃目標的結(jié)合與運用。就公共管理服務而言，智慧城市擁有更加先進的技術(shù)手段和前衛(wèi)的發(fā)展思路使得政府決策過程更加科學與高效。

（一）決策中的主體參與

“參政議政，是公民的一項基本政治自由。積極的公民參與是民主政治的基礎(chǔ)，公民參與的程度標志著一個國家的民主化水平?！盵1]在傳統(tǒng)政治視野中，政府始終掌控著城市建設的主動權(quán)，企業(yè)、組織和個人難以有效進入公共政策制定過程中，或者即使能夠參與決策，但是因為政府和社會組織、個人在權(quán)力使用、利益偏好上存在差異，政府也往往將自己的價值考量建立在忽視其他參與主體的能動作用上。面對全球民主化浪潮的沖擊，城市政府不得不重新審視決策主體的構(gòu)成，智慧城市的產(chǎn)生與發(fā)展正是反映了這一訴求。智慧城市需要更加高效、更加便捷的政府，單憑一個城市的政府去全面實施城市建設的方方面面是遠遠不能滿足經(jīng)濟原則的，所以社會群體、個人參與決策，承擔分流政府的職能就水到渠成。

（二）信息獲取與決策咨詢

“在傳統(tǒng)的城市官僚體系中，信息需經(jīng)層層傳遞。政府機構(gòu)的縱向管理層次多、橫向職能交叉多，信息的逐級傳遞，不僅導致具體做事的人少，而且中間增加的傳遞過程，使信息失真，辦事效率低下?！盵2]另外，在傳統(tǒng)城市政府服務過程中，政府主要通過文件的層層下放，行政人員的定期或不定期調(diào)研以及召開若干會議來獲取相關(guān)的政策問題?？傊?，整個決策過程變得漫長，大大降低了政府處理城市大小事宜的效率。智慧城市的建設依托于龐大的大數(shù)據(jù)，建設新一代通訊技術(shù)工具，政府實現(xiàn)了電子智能化辦公，提升了政府應對龐雜的城市建設問題的功效，也反映了新一代科技、便捷、先進的政府形象。例如電子政務的產(chǎn)生和發(fā)展，“在?？?，光傳輸網(wǎng)絡已經(jīng)覆蓋到城區(qū)和行政村，多種無線數(shù)據(jù)傳輸也已滲透到城區(qū)所有區(qū)域和大部分村鎮(zhèn)，信息通信網(wǎng)絡已經(jīng)具有無盲點、全覆蓋、帶速寬、功率強和傳輸快的特點，已經(jīng)能夠滿足城鄉(xiāng)綜合通信需求”[3]。

（三）決策過程中的監(jiān)控

決策過程可以是一個政策主體的多元參與決定的環(huán)境，也可以是一個全媒體公開直播的形式。群眾和專家參與政府決策、現(xiàn)代技術(shù)手段傳輸決策過程已經(jīng)是一種現(xiàn)代政府管理形式的趨勢。傳統(tǒng)城市建設中由于技術(shù)手段的落后與不完備，網(wǎng)絡媒體沒有形成一種影響社會的能量，而且在傳統(tǒng)城市政府的決策理念中，也多表露出對媒體公眾的不信任。現(xiàn)代智慧城市建設打破了政府在決策上的領(lǐng)導權(quán)，更將決策過程透明化了。值得一提的是網(wǎng)絡發(fā)展對政府決策的影響，“互聯(lián)網(wǎng)使得世界變得扁平化，現(xiàn)實中的科層制被弱化，人們的時空距離被縮小，少數(shù)人特別是政府官員壟斷信息的局面被打破。如果政府不正視這個現(xiàn)實，不公開有關(guān)決策信息，各種小道消息甚至謠言就會在互聯(lián)網(wǎng)上流傳，給政府決策造成負面影響，可能使原本正當?shù)?、好心的決策陷入被動”[4]。正因為網(wǎng)絡問政的興起，才使網(wǎng)絡輿情成為政府官員難以避免的隱形監(jiān)督機制。如前幾年的 “周久耕案”，就是緣于周在會議上顯露出的驕橫豪氣被披露到網(wǎng)絡上，從而引起網(wǎng)民的全民監(jiān)督與問責。

（四）決策的執(zhí)行與效果反饋

傳統(tǒng)城市在政策執(zhí)行上傾向于文件的下達與行政人員的告知，政策的發(fā)布首先就得經(jīng)歷一個過程。其次，在具體實施上政策也面臨著諸多的梗塞。比如在政策執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)政策的價值目標已經(jīng)發(fā)生變化，環(huán)境和客體也非原先設想的那般。政策執(zhí)行者如何化解這一難題？在缺乏技術(shù)實時完整客觀傳達信息時，這一難題的確需要另外一個補充的決策過程。然而在智慧城市中，擁有強大的數(shù)據(jù)倉庫的決策支持系統(tǒng)，執(zhí)行者能夠根據(jù)以往的經(jīng)驗進行初步的路徑改變，而非“路徑依賴”，非得上級的審核和命令下達后才行動。抑或，互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)的聯(lián)合能夠全方位地將執(zhí)行者與決策者進行跨越時空的實時互動，只有信息的表達更加真切，問題的反饋更加及時，處理的過程更加便利，政策的實施才能更加有效。在2013年7月的北京暴雨事件中，由于事前移動通訊部分沒有預警危機，事中缺乏必要的技術(shù)手段發(fā)布各地的實時情況，導致后期的危機處理出現(xiàn)諸多問題，這也從側(cè)面反映建設智慧城市必須要將現(xiàn)代科學技術(shù)與政府部門、社會組織和個人相互聯(lián)合成一個系統(tǒng)，才能將政策的執(zhí)行過程與效果有效快速地反饋到相關(guān)決策者，以便對政策進行后期的價值考量。

四、智慧城市建設與政府決策的雙向互動

一個傳統(tǒng)政策決策的完整過程，包含發(fā)現(xiàn)問題、信息收集、議題設定、議程安排、決策方案、實施評估、反饋總結(jié)等環(huán)節(jié)。引入智慧城市概念后，各個環(huán)節(jié)被重新鏈接和實施，比傳統(tǒng)的政府決策，更多運用了技術(shù)手段在政府決策中發(fā)揮獨特的作用。因為智慧城市的主要立足點在于信息通訊和網(wǎng)絡平臺，所以其基點就是政策的數(shù)據(jù)化庫，它的建立和完備彰顯了政府在決策過程中的核心地位。由于掌握了以往難以短時間調(diào)用和比較的信息數(shù)據(jù)，通過云計算中心將數(shù)據(jù)進行綜合快速處理，政府就能以最少的資源辦更多的事。甚至，一切政府的決策過程更加流程化和科學化，人也被極大地解放出來，減少了繁瑣龐雜的統(tǒng)計分析環(huán)節(jié)，個人將跳出機器枷鎖，成為技術(shù)的主人。

（一）有利于議題的發(fā)現(xiàn)與解決

任何政府的決策都是建立在信息研究和問題分析的基礎(chǔ)上的，所得信息數(shù)據(jù)越精確，規(guī)模越龐大，來源更多樣，也越有利于政府在決策時堅持科學和高效的原則?！皼]有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)，沒有正確的調(diào)查也沒有發(fā)言權(quán)?！敝腔鄢鞘薪ㄔO必然包括對現(xiàn)有的政府信息系統(tǒng)、技術(shù)設備等的升級和改造，實現(xiàn)了互聯(lián)、物聯(lián)和云計算的結(jié)合，信息的收集和整理更加快捷和智能化。正是依托此平臺，政府才能把控全局，得到更詳備和精確的數(shù)據(jù)資源，為政府決策建設了一條信息高速公路。政府能夠通過技術(shù)手段實時監(jiān)測城市各類可能的突發(fā)問題，個人和組織也能夠通過互聯(lián)網(wǎng)、4G等移動通訊設備將意見和想法反饋到政府網(wǎng)絡平臺，政府因此不需要專門耗時耗力地派遣人員去傾聽民意，民眾也能更加放心地、真實地表達自己的意見。通過智慧城市先進的工具手段，政府和社會多元主體能夠形成良好的互動，有利于議題的發(fā)現(xiàn)和解決，也有利于社會和協(xié)和穩(wěn)定

（二）新一代技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與決策的科學化

智慧城市延續(xù)了原有的數(shù)字城市、信息化城市，引進了更多的技術(shù)，相應地也需要政府更多的資金投入。有相關(guān)人士預測，“‘十二五’期間，我國智慧城市的投資總規(guī)模有望達到5000億?！边@樣大規(guī)模的資金投入對智慧城市建設中的新一代科學技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也是一個機遇，我國的三大通訊運營商已經(jīng)與300多個城市達成智慧城市戰(zhàn)略合作協(xié)議，僅此一點，網(wǎng)絡通訊設備廠商和芯片廠商就可以借此獲取巨大收益。世界銀行的相關(guān)研究報告也指出，以100萬人口的智慧城市建設為例，當其達到實際應用程度的75%時，該城市的GDP在投入不變的條件下產(chǎn)能增加3.5倍。

反過來，智慧城市技術(shù)信息網(wǎng)絡的建立能將整個城市的內(nèi)部管理連接成一個系統(tǒng)，政府能夠在決策中更多地使用IT信息手段和相關(guān)智能設備提供的信息，真正最大限度地發(fā)揮政府在決策中的領(lǐng)導作用。

（三）政策落實和公共服務水平的提升

政策決策中多元主體的參與使得公眾更多地了解政府決策，保證了決策的透明化、民主化和科學化，由此增強了民眾對決策的認同和支持，為決策的落實提供了群眾心理基礎(chǔ)。

智慧城市中多媒體技術(shù)手段為民眾提供了一張完整參與訣策過程的“通行證”，民眾不僅能及時反映在身邊出現(xiàn)的公共事件，也能夠隨時反饋政策實施的情況，還可以作為一種監(jiān)督手段，成為上級官員考核政策執(zhí)行者行政能力的重要依據(jù)。而且，政府信息公開制度、決策聽證和公開制度、政府決策責任制度和決策監(jiān)督制度等相關(guān)決策機制也能夠依托技術(shù)平臺形成合力，打造一個便捷為民、合作有效、民主協(xié)商、智能創(chuàng)新的新政府形象。而且，政府服務水平的提升則可以為社會管理和城市基建提供更多、更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品，推動智慧城市的硬件和軟件發(fā)展。

（四）決策一體化與訣策過程的可溯化

決策是一個過程，決策參與者多元，如何有效組織各方參與者，整合各類信息，及時發(fā)布與收集反饋意見，是政府在決策中需要考量的。近年來，雖然政府在建設電子政務和網(wǎng)絡問政等方面取得了斐然成績，但是，政府層級和部門的限制使得政府系統(tǒng)不兼容，難以形成整套化的網(wǎng)絡數(shù)據(jù)系統(tǒng)，不能高度共享和協(xié)作。

智慧城市建設在技術(shù)方面克服了這一難題，政府能夠跨越時空的限制，無論大小、遠近，都能夠成為大數(shù)據(jù)庫的一個組成部分，都能隨時隨地下載與上傳各類數(shù)據(jù)信息。筆者勾畫了這樣一個過程：從信息采集、整理和傳輸、問題分析、方案研究、試驗報告、實施反饋、數(shù)據(jù)入庫等一系列環(huán)節(jié)都用新一代技術(shù)鏈接起來，形成決策中的主體互相協(xié)作，部門上下級溝通暢快，信息處理統(tǒng)一共享，人流和物流全面感知的一體化政策決策過程。并且，用科學化、現(xiàn)代化、網(wǎng)絡化、智能化裝備政府辦公系統(tǒng)，政府決策者可以對決策過程進行一個整體的回溯，智慧城市中的諸多決策有依可循。在城市危機管理、城市建設規(guī)劃、公共醫(yī)療衛(wèi)生和教育等服務方面，智慧城市綜合系統(tǒng) “給政府決策者提供雙向而且集中各方面群體智慧的有價值的咨詢與建議，對不可預測的情況提前采取預案處理和防范措施”[5]。

[1]劉雪華.論服務型政府建設與政府職能轉(zhuǎn)變[J].政治學研究，2008（4）.

[2]程大章.論智慧城市的體制與機制[J].智能建筑與城市信息，2013（4）.

[3]劉剛，張再生，梁謀.智慧城市建設面臨的問題及其解決途徑：以?？谑袨槔齕J].城市建設與發(fā)展，2013（6）.

[4]龔維斌.互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展對我國政府決策的影響[J].中國行政管理，2008（10）.

[5]羅依平.深化我國政府決策機制改革的若干思考[J].政治學研究，2011（4）.