氣候變化視角下森林災(zāi)害的法律防治

蘇靖緣

摘要：森林是一個(gè)極易遭受氣候變化等自然災(zāi)害侵襲和意外事故影響的生態(tài)系統(tǒng)，隨著全球氣候變暖趨勢的日漸凸顯，森林資源的可持續(xù)發(fā)展遭到了前所未有的危機(jī)和挑戰(zhàn)，甚至已經(jīng)從一個(gè)生態(tài)問題、環(huán)境問題，逐步的演變?yōu)檎?、?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的問題，乃至關(guān)乎到人類的生存。為此，應(yīng)加強(qiáng)法律手段的運(yùn)用，將氣候變化與森林防治有機(jī)結(jié)合起來，完善森林災(zāi)害法律防治體系，以更好地應(yīng)對(duì)森林災(zāi)害的加劇和氣候變暖趨勢的惡化。

關(guān)鍵詞：氣候變化；森林災(zāi)害；法律防治

中圖分類號(hào)：F840.66 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2014）02-0051-02

在研究如何應(yīng)對(duì)氣候變暖的過程中，森林生態(tài)系統(tǒng)起到了不可或缺甚至是中流砥柱的作用，尤其是利用森林碳匯應(yīng)對(duì)氣候變暖是一個(gè)關(guān)鍵措施。然而，由于森林是一個(gè)極易遭受氣候變化等自然災(zāi)害侵襲和意外事故影響的生態(tài)系統(tǒng)，氣候變化必將對(duì)森林災(zāi)害以及森林生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定帶來嚴(yán)重的影響。

森林災(zāi)害是世界七大自然災(zāi)害之一。森林災(zāi)害主要是指由于自然變異或者人為因素引發(fā)的，并對(duì)森林資源的正常發(fā)育或者森林生態(tài)系統(tǒng)的平衡造成破壞或者損失，進(jìn)而給林業(yè)產(chǎn)業(yè)造成經(jīng)濟(jì)損失或人員傷亡的自然現(xiàn)象及人類行為。[1]研究已經(jīng)表明全球氣候變化特別是CO2濃度增加和溫度升高的情況下，森林生態(tài)系統(tǒng)將受到嚴(yán)重的破壞，系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、空間格局、組織成分、分布范圍以及系統(tǒng)生產(chǎn)力等都將發(fā)生變化。此外，氣候變化還會(huì)使得部分物種的適生面積擴(kuò)大，種群迅速擴(kuò)張，一些生態(tài)系統(tǒng)出現(xiàn)干旱的頻率加大，荒漠化加重，脆弱性增加等等。[2]森林是對(duì)氣候變化比較敏感的一類物種，作為陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，氣候變化將導(dǎo)致森林災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的增加。

一、氣候變化現(xiàn)狀

氣候變化已經(jīng)成為當(dāng)今全球普遍關(guān)注的國際化問題。自《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》生效以來，以氣候變暖為主要特征的氣候問題就引起了國際各界政府、社會(huì)組織和科學(xué)機(jī)構(gòu)的高度重視。眾所周知，導(dǎo)致氣候變暖的關(guān)鍵因素就是大氣中CO2濃度的增加。相關(guān)研究成果顯示，全球大氣CO2的濃度已從19世紀(jì)60年代以來的280μmol/L增長到了現(xiàn)在的387μmol/L。并且，近十年大氣中CO2的濃度仍以4%的速度增長，到2050年以后，大氣中CO2的濃度將會(huì)是現(xiàn)在的兩倍。[3]因此，隨著氣溫升高，溫室效應(yīng)的加劇，氣候變暖和極端氣候事件頻發(fā)的趨勢將會(huì)長期存在。

二、氣候變化對(duì)森林災(zāi)害的影響

（一）氣候變化對(duì)森林生物災(zāi)害的影響

森林生物災(zāi)害主要可以從兩方面進(jìn)行表述，即森林病蟲害和森林鼠害。據(jù)普查，我國森林年均病蟲害發(fā)生面積為934萬hm2，超過年人工造林面積，直接導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)損失和生態(tài)價(jià)值損失達(dá)880（億元/a）。全國森林鼠害的年均面積約為150萬hm2，其中以西部地區(qū)最為嚴(yán)重。[4]我國已經(jīng)成為了世界上森林災(zāi)害發(fā)生面積最大，損失最為嚴(yán)重的國家。在新的氣候背景下，氣候變暖將進(jìn)一步加劇森林生物災(zāi)害的嚴(yán)峻性。

1.氣候變化使有害生物的繁殖速率增加，種群快速增長

溫度對(duì)生物的繁殖發(fā)育有著至關(guān)重要的作用。由于氣候變暖，森林有效積溫增加，許多森林害蟲的生理過程、發(fā)育周期將大大提前，繁殖速率、適應(yīng)能力和存活率也大大提高，從而導(dǎo)致世代數(shù)和群密度增大，種群快速增長。

2.氣候變化使病蟲害的適生區(qū)域擴(kuò)大，危害程度加重

全球氣候變化對(duì)森林病蟲害的分布區(qū)系和危害范圍有著重要的影響。氣候變暖使森林害蟲的越冬代北移，越冬基地增加，遷徙范圍擴(kuò)大，從而大大的拓寬森林有害生物的適生區(qū)域，主要呈現(xiàn)出向高海拔和兩極方向擴(kuò)展，區(qū)系分布由南向北變遷的整體趨勢。[5]

3.氣候變化縮短病蟲害的發(fā)生周期，增大發(fā)生頻率

隨著氣候變暖，森林植被的物候期也在發(fā)生著相應(yīng)的改變。由于有效積溫增加，許多昆蟲的物候期提前，從而導(dǎo)致世代數(shù)目增加，病蟲害的發(fā)生周期縮短。例如天幕毛蟲的發(fā)生周期一般為14或15年，但近些年曾于1971年、1985年、1995年在牡丹江，1965年、1974年、1984年、2002年在吉林白城相繼爆發(fā)；安徽的潛山馬尾松毛蟲1973年以前爆發(fā)周期為10年，1973年以后則為3-5年。[6]由此可見，氣候變化使得許多森林病蟲害的發(fā)生周期縮短，發(fā)生頻率加大，進(jìn)而導(dǎo)致森林生態(tài)系統(tǒng)的健康水平嚴(yán)重下降，抗災(zāi)能力大幅降低。

4.氣候變化使森林鼠害面積明顯增加，危害程度嚴(yán)重加劇

我國森林鼠害主要發(fā)生在生態(tài)脆弱區(qū)，以內(nèi)蒙古林區(qū)以及西部干旱地區(qū)最為嚴(yán)重，每年發(fā)生約66萬hm2以上。[7]隨著氣候變暖，新的環(huán)境對(duì)老鼠的存活和繁殖提供了更為適宜的條件，活躍期延長，加之當(dāng)前人們對(duì)綜合治理鼠害的疏忽，使得老鼠大量繁衍和種群密度急速增加，鼠害的危害程度將遠(yuǎn)遠(yuǎn)勝于過去。

（二）氣候變化對(duì)森林非生物災(zāi)害的影響

1.對(duì)森林火災(zāi)的影響

森林火災(zāi)的發(fā)生是火源、可燃物、氣象等環(huán)境因子交互作用的結(jié)果，其中氣象因素是導(dǎo)致森林火災(zāi)發(fā)生的關(guān)鍵因子之一。氣候變化對(duì)自然林火影響的范圍、 程度和頻率取決于森林經(jīng)營歷史、干旱頻率及程度、病蟲害爆發(fā)以及其他因素等。氣候變化對(duì)森林火災(zāi)的影響主要包括以下幾個(gè)方面，首先，氣溫升高，降水減少，蒸發(fā)加大，地被植物干燥，高溫、干旱、大風(fēng)等極端氣候的頻率和發(fā)生強(qiáng)度加大，從而森林火險(xiǎn)等級(jí)和森林火災(zāi)發(fā)生的頻率將明顯提高；[7]其次，森林植被的種群組成和分布區(qū)域改變，使森林火災(zāi)的發(fā)生與蔓延呈現(xiàn)出一定的時(shí)空規(guī)律性；再次，氣候變化導(dǎo)致病蟲害的頻發(fā)，促進(jìn)了可燃物條件的形成，加劇了極端高溫干旱區(qū)火災(zāi)頻率及特大火災(zāi)的可能性；并且，由于火源分布、氣象條件和可燃物的分布改變，林火的發(fā)生的準(zhǔn)周期也將發(fā)生明顯的波動(dòng)，并逐漸呈現(xiàn)出縮短的變化。[8]

2.對(duì)氣象災(zāi)害和地質(zhì)災(zāi)害的影響

氣候變化導(dǎo)致的森林氣象災(zāi)害主要有凍災(zāi)、雪災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、旱災(zāi)、洪澇、雹災(zāi)、高溫等。其中冰雪、洪澇等災(zāi)害又會(huì)進(jìn)一步的引發(fā)水土流失、流泥石、滑坡等次生地質(zhì)災(zāi)害或者火災(zāi)的發(fā)生。例如2008年，我國南方發(fā)生的低溫雨雪冰凍災(zāi)害，導(dǎo)致林木大批折斷受損，并且地表可燃物大量增加，平均地表可燃物載量超過50（t/hm2），嚴(yán)重超過高強(qiáng)度大火的標(biāo)準(zhǔn)30（t/hm2）。[9]1987年的大興安嶺森林大火也是由于長期干旱引發(fā)的。目前，氣候變暖導(dǎo)致的旱災(zāi)是我國影響面最廣的氣象災(zāi)害，并且還常出現(xiàn)多種災(zāi)害復(fù)合疊加的現(xiàn)象。

三、關(guān)于森林災(zāi)害的法律防治

（一）加快完善森林災(zāi)害法律防治體系的必要性

在氣候變化凸顯的今天，以“預(yù)防為主，防治結(jié)合”的環(huán)境方針為指導(dǎo)，從生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各方面加快建立切實(shí)可行的森林災(zāi)害法律保障制度，完善森林災(zāi)害法律防治體系，不僅有利于推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展，對(duì)于防止氣候變暖也有著十分重大的意義。

首先，就環(huán)境保護(hù)而言，在應(yīng)對(duì)氣候變化歷程中，森林對(duì)減緩氣候變化起著至關(guān)重要的作用，尤其是森林碳匯功能，是減緩氣候變暖的關(guān)鍵措施。應(yīng)對(duì)氣候變化，森林資源是主力；其次，就推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，氣候變化將增加林業(yè)災(zāi)害的易發(fā)性和頻發(fā)性，從而增大林業(yè)產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)森林是林業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的基本保障；再次，就森林生態(tài)系統(tǒng)的自身特點(diǎn)而言，氣候變化所帶來的森林破壞在規(guī)模和程度上都會(huì)有一定的擴(kuò)展，然而森林生態(tài)系統(tǒng)一旦遭到破壞，其恢復(fù)將是一個(gè)漫長的過程，控制森林災(zāi)害的發(fā)生是維護(hù)森林生態(tài)系統(tǒng)平衡的重要方面；最后，就森林資源的保護(hù)和管理體制而言，我國的森林災(zāi)害防治法律機(jī)制嚴(yán)重滯后，不夠完善，在與經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的客觀要求相比，仍存在不小的差距。加快完善森林災(zāi)害法律保障機(jī)制的步伐，是促進(jìn)森林資源可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

（二）關(guān)于森林災(zāi)害法律防治的幾點(diǎn)建議

1.將森林災(zāi)害法律防治與應(yīng)對(duì)氣候變化有機(jī)結(jié)合

森林災(zāi)害的頻發(fā)與氣候變化有著必然的內(nèi)在聯(lián)系，森林災(zāi)害法律防治體系應(yīng)該把災(zāi)害防治與氣候變化結(jié)合起來。一方面，把防治森林災(zāi)害作為應(yīng)對(duì)氣候變化的一項(xiàng)重要措施，在制定森林災(zāi)害防治的政策規(guī)劃和開展的法律活動(dòng)中，把氣候變化因素考慮進(jìn)去，跳出為防治而防治的定勢；另一方面，把應(yīng)對(duì)氣候變化作為防治森林災(zāi)害的戰(zhàn)略行動(dòng)，提高應(yīng)對(duì)氣候變化的主動(dòng)性和緊迫性。其中，減緩和適應(yīng)是應(yīng)對(duì)氣候變化的兩個(gè)主要方面，減緩氣候變化與森林災(zāi)害防治的結(jié)合就是：制定并完善相應(yīng)的森林保護(hù)法律法規(guī)，加大人工造林力度，充分利用森林資源的碳匯功能來減緩氣候變化；適應(yīng)氣候變化與森林災(zāi)害防治的結(jié)合就是：在更好的掌握氣候變化形勢的情況下，制定切實(shí)可行的森林災(zāi)害防治政策，完善森林災(zāi)害防治機(jī)構(gòu)的建設(shè)，加強(qiáng)森林災(zāi)害應(yīng)急系統(tǒng)的構(gòu)建，開展適應(yīng)氣候變化的森林資源培訓(xùn)和宣傳工作。

2.完善森林災(zāi)害防治法律法規(guī)體系

氣候變化背景下，森林災(zāi)害的發(fā)生往往出現(xiàn)新型災(zāi)害、復(fù)合型災(zāi)害、次生災(zāi)害或者衍生災(zāi)害跨區(qū)域發(fā)生或一起并發(fā)的現(xiàn)象，針對(duì)常規(guī)森林災(zāi)害制定的的單行法現(xiàn)和政策制度已嚴(yán)重滯后。亟需制定綜合性的防災(zāi)治災(zāi)法或以森林保護(hù)法為統(tǒng)帥，再針對(duì)各種可能發(fā)生的森林災(zāi)害制定更加具體、實(shí)施性強(qiáng)的單行法規(guī)，從災(zāi)害的預(yù)防、監(jiān)測、預(yù)警、應(yīng)急處置、風(fēng)險(xiǎn)管理、恢復(fù)重建、救濟(jì)救助等各層面都做出具體規(guī)范，并在防災(zāi)治災(zāi)的各個(gè)環(huán)節(jié)提出應(yīng)對(duì)氣候變化的一體化要求。

3.健全森林災(zāi)害地方管理體制，確立區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制

氣候變化背景下，我國森林災(zāi)害管理體制層次比較廣泛化，不夠具體細(xì)致，以致無法應(yīng)對(duì)新的森林災(zāi)害防治局面。因此，在各級(jí)政府設(shè)立由政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，綜合協(xié)調(diào)政府各相關(guān)部門的專門機(jī)構(gòu)，根據(jù)災(zāi)害發(fā)生的等級(jí)和特征，形成同一災(zāi)害區(qū)域多個(gè)地方政府參與的聯(lián)合防控機(jī)制，協(xié)調(diào)建立森林災(zāi)害跨區(qū)域防治的檢測預(yù)警系統(tǒng)，實(shí)施資源和信息共享、應(yīng)急響應(yīng)聯(lián)動(dòng)等措施。

4.加強(qiáng)森林災(zāi)害的防治能力建設(shè)和法律救助機(jī)制

以法律手段為保障，高效運(yùn)行救助機(jī)制是應(yīng)對(duì)氣候變化帶來的新的森林災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的重要環(huán)節(jié)。由于森林災(zāi)害后果嚴(yán)重，需要建立森林災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和轉(zhuǎn)移機(jī)制，通過金融、保險(xiǎn)等多元化機(jī)制實(shí)現(xiàn)森林災(zāi)害的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和損失轉(zhuǎn)移分擔(dān)，如生態(tài)補(bǔ)償政策，森林保險(xiǎn)制度和建立專門的森林災(zāi)害保障基金等。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制應(yīng)與森林救濟(jì)、產(chǎn)業(yè)恢復(fù)等減災(zāi)和適應(yīng)手段相結(jié)合。此外，還可以進(jìn)一步探索社會(huì)化的捐贈(zèng)救助基金體制，充分的發(fā)揮公益慈善機(jī)構(gòu)在森林災(zāi)害保障中的作用，拓寬救助資金的來源和渠道，充分基層自治組織和社會(huì)組織的聯(lián)合防御、救助發(fā)揮的作用，彌補(bǔ)政府救助的不足。

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[責(zé)任編輯：蘭欣卉]