省級農信聯(lián)社行業(yè)管理權力來源

2003年，國務院啟動深化農村信用社改革試點工作，將管理全下放到地方政府，即省政府管理。與此同時，省政府組建省級聯(lián)社并負責對全省范圍內的各級農村信用社履行“管理、指導、協(xié)調、服務”的職能。農村信用社管理權劃歸地方后，調動了省及市縣政府和多方面的積極性，形成了支持農村信用社發(fā)展的外部合力，爭取到諸多扶持政策。十年時間來，全國先后有543家農村信用社改制為農村商業(yè)銀行。同時，通過機制創(chuàng)新，激發(fā)了農村信用社自我發(fā)展的內生動力，在與區(qū)域經濟互動中抓住了發(fā)展機遇，對“三農”和中小企業(yè)等經濟薄弱環(huán)節(jié)和社會弱勢群體的金融服務得到全面加強和改善，也創(chuàng)造了世界金融史上的奇跡。

在這十年間，省聯(lián)社在推動農信社改革、加強行業(yè)管理中發(fā)揮了重要作用，但隨著農信社、農商銀行經營狀況、行業(yè)面貌發(fā)生根本轉變后，省聯(lián)社的職能定位和管理方式未能及時調整，業(yè)務指導與行政指令邊界混淆，在一定程度上損害了基層聯(lián)社作為獨立法人的經營自主權。近年來，省聯(lián)社這個農信社十年改革中產生的新生事物，其法律依據(jù)、管理程序、監(jiān)管等等問題成為業(yè)內外各方爭議的焦點。

農村信用社省級聯(lián)社的行業(yè)管理權力來源從法理上分析，主要有四種來源：

一是行政性授權。國務院在《深化農村信用社改革試點方案》里已明確將農村信用社的管理權交由省級政府，并由省級政府承擔最終風險責任，省級政府組建省級聯(lián)社，具體落實管理、指導、協(xié)調、服務的職能。這實際上相當于一種依法授權，為落實這種責任，省級政府必須根據(jù)風險管理目標設計管理平臺和手段。另外，從“資本紐帶”角度來分析，在此次農村信用社改革過程中，各級政府通過減免稅費、用土地等優(yōu)質資產置換農村信用社不良貸款等方式，對農村信用社實際投入了大量有效資產。同時，對農村信用社而言，長期得以生存和發(fā)展的最重要的資產，不是賬面上的那點股本金，而是強大的政府信用這一無形資產，從這個意義上來看，政府實際上擁有農村信用社（農商行）的部分產權，可以以事實上的出資人身份授權類似省級聯(lián)社的機構履行相應權利。政府作為社會公共事務的管理者，有責任努力維護金融消費者的利益和金融市場秩序的穩(wěn)定，引導金融企業(yè)認真落實國家的金融法規(guī)與政策，引導農村信用社貫徹為農服務的方針，為地方經濟發(fā)展做出貢獻。出于上述公共性行業(yè)管理需要，地方政府可以授權省級聯(lián)社對農村信用社等地方銀行機構實施必要管理。

二是風險監(jiān)管授權。國家銀行業(yè)監(jiān)管部門在對各省農村信用社、農村合作銀行、農村商業(yè)銀行實施監(jiān)管時，規(guī)定了對省級聯(lián)社的風險問責任制度，并出臺了履職評價辦法和相應的處罰措施，這實際上也相當于一種對省級聯(lián)社的監(jiān)管授權，根據(jù)責權對等原則，省級聯(lián)社應具有相應職權，否則風險問責難以成立。沒有必要的權威，省級聯(lián)社無法協(xié)助、配合監(jiān)管部門落實對成員行社的風險監(jiān)測與管控。

三是自律性行業(yè)管理權。這是源于縣級聯(lián)社（農商銀行）對公共管理和服務的需要。通過共同制訂章程或社員大會決議形式，賦予省級聯(lián)社管理權限，委托省級聯(lián)社提供統(tǒng)一的資金營運與清算、文化建設、形象宣傳、教育培訓、信息網絡、產品研發(fā)甚至包括對高管人員的提名與監(jiān)督等管理服務事項，以共同的意愿，形成共同的規(guī)則，實現(xiàn)共同利益。省級聯(lián)社依據(jù)章程和規(guī)范，搞好管理和服務，既可以有效避免對法人單位的不當干預，保證法人單位的經營自主權，又可集中優(yōu)勢力量辦法人單位自己辦不好或成本高的事，這是市場經濟條件下最典型的契約性組織形態(tài)，也是國際通行慣例。

四是組織性管理權威。在中國特色社會主義制度下，為夯實黨的長期執(zhí)政的經濟基礎和組織基礎，必須有效落實黨管金融、黨管干部等方針，使黨的建設融入企業(yè)法人治理機制之中，企業(yè)黨組織作為一種重要的組織性資源在企業(yè)發(fā)揮政治核心作用時，事實上形成了一種組織性權威。這種基于執(zhí)政黨的歷史使命而形成的職權，實踐證明完全可以成為農村信用社加強管理、加快發(fā)展、防范風險的強大組織保證，與廣義理解的現(xiàn)代企業(yè)法人治理機制也是相符合的。

上述四種權力來源，分別對應不同目標需要，其權力邊界也是清晰的。行政性管理權服從于維護金融穩(wěn)定、保護金融消費者權益、落實金融法規(guī)政策等目標需求，由省級聯(lián)社對省級政府負責。風險監(jiān)管授權是為了防范農村信用社風險、更好地落實各項金融監(jiān)管要求，由省級聯(lián)社對銀監(jiān)會負責。行業(yè)自律性管理權的目的是維護行業(yè)整體利益，實現(xiàn)成員行社共同利益的最大化，在行使這種權力時，對成員行社負責。組織性的管理權，主要是為了保證前面三項權力能夠正確行使，有效落實中央和省委的意圖，增強系統(tǒng)執(zhí)行力。

這些管理責權并不是一成不變，將隨著權力來源和對應需求的變化而調整。如將來設立類似存款保險公司等機構，省級政府的風險責任解除，則行政性管理權可相應淡出；風險監(jiān)管授權，根據(jù)金融市場變化的監(jiān)管要求，可能強化或者弱化；由于成員行社未來所需的公共服務日益增長，共同的服務需要共同的規(guī)則，與行業(yè)服務對應的自律性管理未來有強化的要求和趨勢。