論社區(qū)法官工作制度的探索與完善

李兆杰

摘 要：社區(qū)法官工作制度是人民法院主動(dòng)跨前一步，將司法資源下沉至基層，在轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)設(shè)立法官工作室，指派法官進(jìn)駐社區(qū)，就地化解社會(huì)矛盾糾紛的工作制度。社區(qū)法官工作制度力求通過建立“法官駐點(diǎn)巡回審判+退休法官進(jìn)社區(qū)+社區(qū)法官助理協(xié)理”的工作方式，使法院同當(dāng)?shù)芈毮懿块T深度融合，形成工作合力，不斷推進(jìn)訴調(diào)對(duì)接，在基層社區(qū)（村）建立起多元化預(yù)防和化解矛盾糾紛的平臺(tái)，使得司法服務(wù)延伸到社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域和基層社區(qū)。當(dāng)前我國(guó)社區(qū)法官工作制度還處于自下而上的探索階段。社區(qū)法官制度是能動(dòng)司法理念下的產(chǎn)物，在社會(huì)加速轉(zhuǎn)型期和利益日趨多元化的情境下，該制度滿足了矛盾化解和社會(huì)管理創(chuàng)新的雙重需求，為人民法院踐行司法為民開創(chuàng)了新的路徑。

關(guān)鍵詞：社區(qū)法官；工作機(jī)制；訴調(diào)對(duì)接；能動(dòng)司法

中圖分類號(hào)：D926.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2014）02-0072-03

社區(qū)法官工作制度是法院主動(dòng)將司法資源下沉至基層，在轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)建立社區(qū)法官工作室，指定法官進(jìn)駐社區(qū)，將矛盾糾紛化解在基層的制度。法院派駐社區(qū)的在職法官稱為“社區(qū)法官”，“社區(qū)法官”與“退休法官”、“社區(qū)法官助理”共同負(fù)責(zé)社區(qū)法官工作室的運(yùn)行。自2002年青島市北法院首創(chuàng)“社區(qū)巡回法官”工作制度以來(lái)，社區(qū)法官工作機(jī)制的探索已經(jīng)過了十個(gè)年頭。該制度使得法院與相關(guān)職能部門在職能上深度融合，形成工作合力，在社區(qū)搭建起矛盾糾紛化解的工作平臺(tái)，把司法服務(wù)延伸至社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域和基層社區(qū)，探索把矛盾化解在萌芽狀態(tài)。

一、構(gòu)建社區(qū)法官工作機(jī)制的理論基礎(chǔ)

（一）契合能動(dòng)司法的工作理念

美國(guó)法學(xué)家諾內(nèi)特將法律分為回應(yīng)型法、自治型法、壓制型法3類?；貞?yīng)型法注重于法律、政策以及社會(huì)公認(rèn)的準(zhǔn)則引導(dǎo)，其功能是調(diào)整而非裁判，強(qiáng)調(diào)司法應(yīng)在實(shí)質(zhì)意義上回應(yīng)社會(huì)需求，擺脫形式主義的束縛[1]。當(dāng)前我國(guó)能動(dòng)司法的內(nèi)涵主要體現(xiàn)在以下方面：一是將社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)作為司法的基本方向；二是把多重社會(huì)價(jià)值以及多元社會(huì)規(guī)則作為司法考量的重要依據(jù)；三是把調(diào)解作為化解矛盾糾紛的重要方式；四是司法工作更加突出便民、利民[2]。社區(qū)法官工作機(jī)制就是要法官改變以往的辦案方式，變“坐堂問案”為“主動(dòng)服務(wù)”，要求法官走出法庭，走進(jìn)社區(qū)，拉近法官與群眾的距離，改變傳統(tǒng)的當(dāng)事人到法院打官司的單一矛盾化解方式，充分發(fā)揮司法的能動(dòng)作用，使得法院與社區(qū)（村）的基層組織共建法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，促使矛盾化解在基層萌芽狀態(tài)。社區(qū)法官制度契合了當(dāng)下能動(dòng)司法的工作理念，生動(dòng)詮釋了“為大局服務(wù)，為人民司法”的工作宗旨，是人民法院創(chuàng)新社會(huì)管理、化解社會(huì)矛盾、打造“無(wú)訟社區(qū)”的必然要求。

（二）適應(yīng)社區(qū)協(xié)同主義的要求

德國(guó)學(xué)者貝特曼（Bettermann）于1972年首先在民事訴訟理論中使用協(xié)同主義的概念。隨后德國(guó)學(xué)者瓦塞曼（Rudolf Wassermann）系統(tǒng)詮釋了協(xié)同主義的概念，他強(qiáng)調(diào)民事訴訟應(yīng)當(dāng)由自由主義向社會(huì)主義轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人與司法機(jī)關(guān)的協(xié)同關(guān)系，要求所有訴訟參與者協(xié)同訴訟，共同化解矛盾糾紛[3]。在基層社區(qū)矛盾日益多發(fā)的背景下，吸收和借鑒民事訴訟中的協(xié)同主義理論，有利于從根本上化解糾紛。社區(qū)協(xié)同主義是強(qiáng)調(diào)法官、基層自治組織與當(dāng)事人間的協(xié)同關(guān)系，要求各糾紛相關(guān)方相互配合，盡早化解糾紛。社區(qū)協(xié)同主義的糾紛化解理念是創(chuàng)建社區(qū)法官工作機(jī)制的理論基礎(chǔ)，充分體現(xiàn)了社區(qū)法官工作制度的功能性質(zhì)，是對(duì)社區(qū)法官制度的應(yīng)然模式的理想思考。

（三）有利于實(shí)現(xiàn)訴調(diào)對(duì)接

訴調(diào)對(duì)接中的“訴”代表法院的司法程序，“調(diào)”代表人民調(diào)解、行政調(diào)解等非訴調(diào)解程序。訴調(diào)對(duì)接的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)矛盾的司法化解與司法外化解的有效銜接，實(shí)現(xiàn)法院與社會(huì)調(diào)解組織職能上的良性互動(dòng)、作用上的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)[4]。當(dāng)前，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加大對(duì)民間調(diào)解工作的指導(dǎo)和支持力度，促使民間調(diào)解走上主體多元化、程序規(guī)范化、內(nèi)容專業(yè)化的良性軌道。經(jīng)過實(shí)踐的探索，我們發(fā)現(xiàn)社區(qū)法官工作機(jī)制創(chuàng)造性地發(fā)展了訴調(diào)對(duì)接機(jī)制，將司法資源下移，使法官深入社區(qū)、貼近群眾從而實(shí)現(xiàn)了從技術(shù)性法官到社會(huì)性法官的轉(zhuǎn)變；社區(qū)法官工作機(jī)制注重培育社區(qū)矛盾自我消解的能力，實(shí)現(xiàn)了單純依靠政府力量到依靠民間力量轉(zhuǎn)變；通過派駐社區(qū)法官工作室，加大對(duì)人民調(diào)解的指導(dǎo)力度，豐富了調(diào)解主體、規(guī)范了調(diào)解程序、提升了調(diào)解能力，提供了帶有準(zhǔn)司法性質(zhì)的法律服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了由基層社會(huì)的糾紛解決機(jī)制到具有普適性法律效力的正規(guī)糾紛解決機(jī)制的轉(zhuǎn)變。

二、和諧社會(huì)語(yǔ)境下該制度的價(jià)值分析

（一）有利于和諧社區(qū)的構(gòu)建

社區(qū)法官參與和指導(dǎo)社會(huì)矛盾的化解是現(xiàn)代管理理念和法治理念的必然要求，滿足了傳統(tǒng)治理和鄉(xiāng)土社會(huì)的需求，交替體現(xiàn)基層社區(qū)的特殊需要。社區(qū)法官工作制度具有兩個(gè)突出優(yōu)點(diǎn)：其一能夠充分依托鄉(xiāng)土優(yōu)勢(shì)為社區(qū)服務(wù)。社區(qū)法官助理全部來(lái)自基層社區(qū)，他們或是社區(qū)干部或是有威信的長(zhǎng)者，熟悉鄉(xiāng)村的風(fēng)土人情，便于開展工作；二是有利于充分發(fā)揮法官的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，助推矛盾化解。社區(qū)法官依靠自身扎實(shí)的法律知識(shí)，搭建起法院與基層群眾交流互動(dòng)的平臺(tái)，延伸了司法的觸角，提升了影響力，有效降低了糾紛成訴率，使得糾紛化解更具權(quán)威性，有利于和諧社區(qū)的構(gòu)建。

（二）有利于司法公信力的提升

“當(dāng)代中國(guó)法律人普遍認(rèn)同的法律文化大體上是舶來(lái)品，而廣大民眾尤其是基層群眾認(rèn)可的法律文化則是傳統(tǒng)的，現(xiàn)代和傳統(tǒng)之間的張力導(dǎo)致當(dāng)前我國(guó)司法改革舉步維艱?！盵5]在現(xiàn)代法治理念下，司法的最終目標(biāo)是通過一定的法律規(guī)則和程序，公正、權(quán)威、高效、終局地化解糾紛。然而社會(huì)公眾在思想上尚不能完全接受法治意義上的程序公正理念，法律與習(xí)慣與情理時(shí)常發(fā)生沖突，加之司法部門權(quán)威不足，司法工作人員威信不高，“案結(jié)事不了”的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。社區(qū)法官工作制度推行親民路線，社區(qū)法官經(jīng)常深入基層社區(qū)與一線干部群眾溝通交流，有利于了解社情民意，增進(jìn)與群眾的感情，增強(qiáng)群眾對(duì)司法工作的認(rèn)同，法官在社區(qū)深入人心，司法公信力也在無(wú)形中得到有效提升[6]。endprint

三、社區(qū)法官工作機(jī)制的具體設(shè)計(jì)

社區(qū)法官工作制度的出現(xiàn)，不是為了標(biāo)新立異，而是為了公正、高效地化解矛盾糾紛，降低司法成本，方便群眾訴訟，讓人民群眾真正感受到人民法官為人民的宗旨理念。當(dāng)前，構(gòu)建社區(qū)法官工作機(jī)制需要明確社區(qū)法官的工作模式、社區(qū)法官的選任、社區(qū)法官的工作職責(zé)等。

（一）工作模式

當(dāng)前我國(guó)社區(qū)法官工作模式主要有3類：一是以山東青島市北區(qū)法院為代表的法官巡回開庭進(jìn)社區(qū)，便利群眾訴訟，這種方式在全國(guó)比較多見；二是以江西上饒兩級(jí)法院和河南省法院做法為代表的聘請(qǐng)社會(huì)熱心公益、熟悉法律且具有較高威信的人大代表、政協(xié)委員、基層群眾作為法院司法協(xié)助員或社會(huì)法官，配合法院開展司法輔助工作或者作為人民陪審員直接參與訴訟；三是以上海楊浦法院為代表的“青年法官巡回審判+退休法官進(jìn)駐社區(qū)”模式[7]。

借鑒以上社區(qū)法官工作模式，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立“法官駐點(diǎn)巡回審判+退休法官進(jìn)社區(qū)+社區(qū)法官助理協(xié)理”的工作模式?！胺ü亳v點(diǎn)巡回審判”是指法院派駐在職法官定期或不定期到社區(qū)法官工作室開展上門立案、巡回審判、指導(dǎo)人民調(diào)解、接受法律咨詢等工作，為群眾提供司法服務(wù)；“退休法官進(jìn)社區(qū)”是指人民法院聘任的退休法官以及其他司法工作人員進(jìn)駐社區(qū)與社區(qū)人民調(diào)解組織的工作人員一起工作，參與糾紛的排查和矛盾化解工作；“社區(qū)法官助理”是指法院聘任的熱心公益、熟知法律的人大代表、政協(xié)委員、威信較高的社區(qū)干部以及社會(huì)賢達(dá)人士作為法院的“社區(qū)法官助理”，積極配合社區(qū)法官開展司法輔助工作或者作為人民陪審員直接參與訴訟，社區(qū)法官工作制度的3類主體中，退休法官與社區(qū)法官助理駐在“社區(qū)法官工作室”工作，法院在編法官定期或不定期到工作室開展巡回審判、指導(dǎo)人民調(diào)解、接受法律咨詢等工作。

（二）人員配備

社區(qū)法官的選任是指對(duì)派駐社區(qū)的在職法官的選任。法官個(gè)人權(quán)威是社區(qū)法官工作制度正常運(yùn)行的保障，社區(qū)法官以馬錫五審判方式中人格化法官為核心類型，其表現(xiàn)關(guān)乎人民群眾對(duì)法院的整體印象和評(píng)價(jià)，因此必須科學(xué)選配社區(qū)法官。社區(qū)法官應(yīng)當(dāng)具有以下條件：一是具有豐富的辦案經(jīng)驗(yàn)和熟練的調(diào)解技能；二是熟知民事法律規(guī)定，能夠滿足群眾的法律需求；三是要有群眾觀念，樂于群眾工作；四是善于溝通，能用群眾聽得懂的語(yǔ)言、信服的態(tài)度、認(rèn)可的方式化解矛盾糾紛；五是要有大局意識(shí)，司法工作中能主動(dòng)服務(wù)于工作大局[8]。通過與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道簽署《共建和諧社區(qū)協(xié)議書》，每個(gè)社區(qū)法官分包幾個(gè)社區(qū)，采取定期和不定期相結(jié)合的方式到“社區(qū)法官工作室”開展工作。退休法官及其他退休司法干部選任主要是聘請(qǐng)優(yōu)秀的法院退休工作人員及其他司法干部，他們進(jìn)駐社區(qū)，長(zhǎng)期在社區(qū)工作。

社區(qū)法官助理是在社區(qū)法官及退休法官和司法干部的指導(dǎo)下負(fù)責(zé)民間糾紛調(diào)處并協(xié)助法官完成各項(xiàng)司法輔助工作的人員。社區(qū)法官助理是社區(qū)法官工作制度中三類主體之一，社區(qū)法官助理的選任事關(guān)社區(qū)法官工作模式的運(yùn)行，因此科學(xué)選配社區(qū)法官助理至關(guān)重要。社區(qū)法官助理主要是選擇那些熱心公益、熟知法律的人大代表、政協(xié)委員、社區(qū)干部、基層調(diào)解組織中的工作人員以及有威信的社會(huì)賢達(dá)人士。為了豐富社區(qū)法官助理法律知識(shí)，提升工作能力，應(yīng)當(dāng)對(duì)社區(qū)法官助理進(jìn)行為期一個(gè)月的培訓(xùn)，由社區(qū)法官親自指導(dǎo)，社區(qū)法官助理直接協(xié)助法官調(diào)處案件，培育法律素養(yǎng)與鍛煉調(diào)解技能，提高糾紛化解能力，經(jīng)培訓(xùn)考核合格之后頒發(fā)“社區(qū)法官助理”聘書，正式上崗，協(xié)助社區(qū)法官開展糾紛調(diào)處工作。社區(qū)法官助理制度使得訴訟與調(diào)解相互銜接，通過助理調(diào)解，法官指導(dǎo)，調(diào)判相結(jié)合，最大限度地將矛盾化解在基層、消除在萌芽狀態(tài)，有效調(diào)處糾紛，化解社區(qū)矛盾。

（三）職權(quán)劃分

社區(qū)法官主要承擔(dān)以下工作職責(zé)：（1）定期到社區(qū)法官工作室開展巡回審判、指導(dǎo)人民調(diào)解、接受法律咨詢等工作，積極調(diào)處社區(qū)當(dāng)事人之間的矛盾糾紛；（2）參與社會(huì)治安綜合治理工作，深入社區(qū)群眾中排查化解矛盾糾紛，積極配合當(dāng)?shù)卣鉀Q影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的事件，為事件的處理提供法律意見；（3）積極指導(dǎo)社區(qū)法官助理開展工作，通過跟班學(xué)習(xí)、聯(lián)合調(diào)解、審查確認(rèn)調(diào)解協(xié)議等方式提高社區(qū)法官助理調(diào)解水平和業(yè)務(wù)技能，灌輸自愿、公正、合法調(diào)解的理念；（4）積極到社區(qū)開辦法制講座，開展送法下基層、進(jìn)企業(yè)等活動(dòng)，為群眾提供細(xì)致周到的法律服務(wù)；（5）指導(dǎo)社區(qū)的人民調(diào)解組織開展工作，提升社區(qū)干部、群眾的法律意識(shí)，促進(jìn)社區(qū)形成知法、懂法、守法、用法的良好氛圍[9]。

社區(qū)法官助理的主要工作職責(zé)包括：（1）處理社區(qū)法官工作室的日常事物，對(duì)要求解決矛盾糾紛的當(dāng)事人進(jìn)行登記、預(yù)處理以及預(yù)約社區(qū)法官；（2）接受社區(qū)法官委托，協(xié)同調(diào)解成訴的民事糾紛；（3）負(fù)責(zé)處理簡(jiǎn)單民間糾紛，在社區(qū)法官指導(dǎo)下，積極運(yùn)用各種社區(qū)資源化解矛盾；（4）提請(qǐng)社區(qū)法官及時(shí)對(duì)糾紛雙方達(dá)成的調(diào)解協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)；（5）協(xié)助社區(qū)法官開展文書送達(dá)、案件調(diào)查、傳喚當(dāng)事人等司法輔助工作；（6）指導(dǎo)基層人民調(diào)解組織開展工作。

四、相關(guān)配套措施的出臺(tái)

一是確立相關(guān)配套制度措施。社區(qū)法官工作制度的實(shí)施需要與之配套的制度、程序或措施，結(jié)合我國(guó)《民事訴訟法》的兩便原則以及新設(shè)置的小額訴訟制度的相關(guān)規(guī)定，當(dāng)事人可以口頭起訴，法官可以利用節(jié)假日或者午間、夜間時(shí)間進(jìn)行審判，判決書可以口頭宣布，由書記員記載入卷，經(jīng)當(dāng)事人同意可以不受舉證時(shí)限、審判程序的限制等等，從而賦予社區(qū)法官運(yùn)用更加靈活、簡(jiǎn)便的司法程序的權(quán)利，降低訴訟成本。同時(shí)，要注意訴訟和調(diào)解的對(duì)接，避免調(diào)解階段投入司法成本的浪費(fèi)[10]。

二是明確社區(qū)法官的受案范圍。國(guó)外治安法官一般受理小額民事案件和情節(jié)輕微的刑事案件。我國(guó)雖然也明確規(guī)定了人民法庭可以審理刑事自訴案件與民事案件，但在標(biāo)的額和案件類型上沒有特別區(qū)分。在社區(qū)法官的探索實(shí)踐中，有必要明確社區(qū)中最常見的與群眾聯(lián)系密切的婚姻家庭案件、撫養(yǎng)、贍養(yǎng)、撫育、收養(yǎng)、繼承、相鄰關(guān)系、小額民間借貸、爭(zhēng)議不大的人身以及財(cái)產(chǎn)損害賠償?shù)燃m紛適用調(diào)解前置的程序，由社區(qū)法官室工作人員進(jìn)行前置調(diào)解；同時(shí)還應(yīng)賦予社區(qū)法官助理協(xié)助法院查詢當(dāng)事人、送達(dá)文書、協(xié)助執(zhí)行等工作職權(quán)。

三是建立符合司法規(guī)律與國(guó)情的管理模式。社區(qū)法官工作制度是人民法院司法審判工作的延伸，對(duì)于社區(qū)法官應(yīng)當(dāng)實(shí)行雙重管理，一方面接受法院的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與工作考核，另一方面深入基層社區(qū)與社區(qū)干部一道參與綜合治理。為規(guī)范管理，結(jié)合社區(qū)法官工作的開展情況，應(yīng)及時(shí)制定《社區(qū)法官工作規(guī)則》《社區(qū)法官矛盾調(diào)處制度》等具體工作制度，建議將社區(qū)法官工作制度運(yùn)行所需的費(fèi)用納入財(cái)政預(yù)算，給予有效保障。

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（責(zé)任編輯 徐陽(yáng)）endprint