北京人口長期均衡發(fā)展水平評價(jià)及其提升舉措研究

李國平

隨著中國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和城市化的加速發(fā)展，中國的人口問題變得更加復(fù)雜。這些問題不僅表現(xiàn)為人口自身發(fā)展的失衡，也表現(xiàn)為人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境之間關(guān)系的失衡。在此背景下，“人口均衡發(fā)展”的理念被提出來。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“逐步完善政策，促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展”，將人口長期均衡發(fā)展確立為我國人口發(fā)展的核心目標(biāo)。北京作為中國首都和常住人口超過2100萬的特大城市，人口內(nèi)部以及人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源環(huán)境之間的關(guān)系同樣是擺在北京當(dāng)前以及未來相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)的重大政策課題。

人口長期均衡發(fā)展內(nèi)涵、特征及其評價(jià)指標(biāo)體系

人口長期均衡發(fā)展是指在一定時(shí)期內(nèi)，人口自身的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、素質(zhì)達(dá)到協(xié)調(diào)狀態(tài)；人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境等外部系統(tǒng)達(dá)到一個(gè)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的和諧狀態(tài)。人口長期均衡發(fā)展包括人口內(nèi)部均衡和外部均衡發(fā)展。人口內(nèi)部均衡體現(xiàn)為人口規(guī)模適度、人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化、人口素質(zhì)全面提升；人口外部均衡體現(xiàn)為與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)、與社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)、與區(qū)域資源承載力相適應(yīng)、與區(qū)域環(huán)境適宜性相一致。此外，人口空間均衡發(fā)展（即人口地區(qū)分布合理），也是人口長期均衡發(fā)展的重要特征。

根據(jù)人口長期均衡發(fā)展的內(nèi)涵及其特征，構(gòu)建了人口均衡發(fā)展的評價(jià)體系，包括人口內(nèi)部均衡與外部均衡這兩大部分的五個(gè)方面，分別為人口內(nèi)部均衡、人口與經(jīng)濟(jì)均衡、人口與社會(huì)均衡、人口與資源均衡、人口與環(huán)境均衡。確定了一個(gè)三級的人口均衡發(fā)展評價(jià)指標(biāo)體系，包括5個(gè)一級指標(biāo)、15個(gè)二級指標(biāo)和27個(gè)三級指標(biāo)。

北京市人口長期均衡發(fā)展水平的測度及其比較

利用上述構(gòu)建的評價(jià)指標(biāo)體系，我們對北京市人口均衡發(fā)展水平進(jìn)行測度，并與全國其他地區(qū)進(jìn)行比較。北京市人口長期均衡發(fā)展評價(jià)綜合得分較高，在全國處于領(lǐng)先地位，但五個(gè)一級指標(biāo)的得分存在明顯差異，其中：（1）只有人口與社會(huì)均衡發(fā)展指數(shù)和人口與經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展指數(shù)明顯優(yōu)于全國平均水平，人口與社會(huì)均衡發(fā)展指數(shù)得分最高，其次是人口與經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展指數(shù)；（2）人口與資源均衡發(fā)展指數(shù)得分最低，且遠(yuǎn)低于全國平均水平；（3）人口與社會(huì)均衡發(fā)展指數(shù)和人口與經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展指數(shù)得分呈下降趨勢，人口與資源均衡發(fā)展指數(shù)和人口與環(huán)境均衡發(fā)展指數(shù)得分穩(wěn)定且略有上升，而人口內(nèi)部均衡發(fā)展指數(shù)則比較穩(wěn)定，且維持較低水平。

從以上五個(gè)一級指標(biāo)的平均得分在全國的排名來看，北京市的人口內(nèi)部均衡發(fā)展指數(shù)相當(dāng)靠后，2000年為第30位，2010年為并列第26位；北京市的人口與社會(huì)均衡發(fā)展指數(shù)排名第一；人口與經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展指數(shù)排名第二；人口與資源均衡發(fā)展指數(shù)相當(dāng)靠后，2000年為并列第29位，2010年為第28位；人口與環(huán)境均衡發(fā)展指數(shù)也比較靠后，2000年為并列第21位，2010年為并列第19位。北京市人口內(nèi)部均衡指數(shù)、人口與資源、人口與環(huán)境均衡發(fā)展指數(shù)得分低，說明北京市人口均衡發(fā)展在這方面還需要進(jìn)一步提升，這也將構(gòu)成今后促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展政策的重點(diǎn)方向。

北京市人口長期均衡發(fā)展中存在的主要問題

伴隨著北京市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，人口長期內(nèi)部均衡和外部均衡狀況都有很大變化，在全國處于人口均衡發(fā)展的前列，但也存在諸多問題，歸納起來主要有以下六大問題：

人口規(guī)模持續(xù)快速增長。1950年，北京市總?cè)丝趦H有429.9萬人，到1986年，首次超過1000萬人。2000年以后，北京市人口持續(xù)快速增長，2013年人口總量已達(dá)到2100萬。人口規(guī)模過大，外來人口增長過快，給城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)體系和城市環(huán)境等帶來了巨大的壓力，造成城市基礎(chǔ)設(shè)施擁擠、公共服務(wù)水平下降、公共資源嚴(yán)重不足以及城市交通擁堵等問題，嚴(yán)重影響了北京市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

戶籍人口老齡化問題突出。由于北京市外來人口增長較快，且外來人口主要以青壯年人口為主，弱化了北京市人口老齡化程度。但從戶籍人口來看，人口老齡化問題仍相當(dāng)突出。戶籍人口中60歲及以上老年人口為249.9萬人，占戶籍人口的19.4%，導(dǎo)致政府用于老年人養(yǎng)老、醫(yī)療的財(cái)政支出增加，給北京市財(cái)政也帶來了巨大的壓力。

人口地區(qū)分布不夠均衡。近年來，伴隨北京市人口規(guī)模持續(xù)增長，人口地區(qū)分布也出現(xiàn)了明顯變化。人口分布從城市中心區(qū)向郊區(qū)轉(zhuǎn)移的趨勢十分明顯，但人口地區(qū)分布相對于經(jīng)濟(jì)布局、公共服務(wù)資源分布等仍不夠均衡。

資源環(huán)境負(fù)載壓力過重。隨著人口增長，北京市人地關(guān)系日趨緊張。以水資源為例，北京屬于重度缺水城市，而且是資源性缺水城市，人均水資源量為100立方米左右，僅相當(dāng)于全國水平的1/10。水資源供需缺口很大，隨著人口增加，水資源的供需矛盾仍將進(jìn)一步增大。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級效能受限。當(dāng)前，北京市高素質(zhì)人才的總量、結(jié)構(gòu)和素質(zhì)等尚無法適應(yīng)首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的需求，尤其是在先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等技術(shù)含量相對較高的行業(yè)，高素質(zhì)人才的短缺成為這些行業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的一大瓶頸。

公共服務(wù)供需矛盾凸顯。流動(dòng)人口的大量進(jìn)入帶來了北京市交通、教育、醫(yī)療等公共設(shè)施短缺的巨大壓力。六環(huán)路以內(nèi)日出行總量已達(dá)3500多萬人次，新增交通供給能力很快被人口增量所抵消。

提升北京市人口長期均衡發(fā)展水平的舉措

為實(shí)現(xiàn)北京市人口長期均衡發(fā)展，應(yīng)堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，緊緊圍繞首都城市性質(zhì)和職能，堅(jiān)持“四個(gè)服務(wù)”，不斷完善城市功能，把人口長期均衡發(fā)展作為國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略，統(tǒng)籌解決北京市人口長期均衡發(fā)展面臨的關(guān)鍵問題，應(yīng)實(shí)施包括人口規(guī)模調(diào)控，實(shí)施人口總量有序管理在內(nèi)的七大舉措。

加強(qiáng)人口規(guī)模調(diào)控，實(shí)施人口總量有序管理。堅(jiān)持“以人為本”的理念，根據(jù)北京市功能定位的目標(biāo)，以保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為前提，以區(qū)域承載力和人口預(yù)警指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)人口、資源、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，采取政府和市場多層次的調(diào)控途徑，設(shè)計(jì)分階段的首都人口調(diào)控政策，通過“以業(yè)控人”“管理調(diào)控”等方式和手段調(diào)控人口規(guī)模，并處理好“總量規(guī)?！迸c“結(jié)構(gòu)分布”的關(guān)系、“疏解”與“吸引”的關(guān)系，“無序”與“有序”的關(guān)系，“近期”和“遠(yuǎn)期”的關(guān)系，“區(qū)外”與“區(qū)內(nèi)”的關(guān)系。

推動(dòng)人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化，增強(qiáng)城市人口活力。人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化也是人口長期均衡發(fā)展的重要任務(wù)之一，北京市的人口長期均衡發(fā)展不僅需要調(diào)控人口規(guī)模，同樣也需要優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)。需要優(yōu)化人力資源結(jié)構(gòu)，打造國際化人才高地；注重吸納年輕活力人口，優(yōu)化人口年齡結(jié)構(gòu)；積極應(yīng)對戶籍人口老齡化問題。

全面提升人口素質(zhì)，建設(shè)人力資源強(qiáng)市。北京市人口均衡發(fā)展的任務(wù)，不僅包括人口規(guī)模的調(diào)控、人口結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，還包括人口素質(zhì)的提升。需要不斷提高出生人口素質(zhì)，提高人口健康素質(zhì)，提高人口文化素質(zhì)。

合理引導(dǎo)人口地區(qū)分布，優(yōu)化人口空間布局。為統(tǒng)籌解決北京市人口布局與人居環(huán)境自然適宜性制約存在的矛盾，維護(hù)首都資源和能源安全，保障人民生產(chǎn)生活，根據(jù)人居環(huán)境自然適宜性、水土資源承載力、物質(zhì)積累基礎(chǔ)與人類發(fā)展水平等指標(biāo)，統(tǒng)籌考慮首都圈地區(qū)人口發(fā)展的戰(zhàn)略取向與區(qū)域人口資源環(huán)境社會(huì)經(jīng)濟(jì)格局。特別是要加強(qiáng)中心區(qū)人口的疏解。積極探索整體成系統(tǒng)轉(zhuǎn)移的新模式，鼓勵(lì)部分行政辦公、教育、科研、醫(yī)療等現(xiàn)有和新增功能向新城等外圍地區(qū)進(jìn)行疏解，以此引導(dǎo)中心城區(qū)人口疏解。

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式，助推人口長期均衡發(fā)展。在未來一段時(shí)期內(nèi)，實(shí)現(xiàn)北京市人口均衡發(fā)展，需要切實(shí)做好轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式，助推人口均衡發(fā)展。需要強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，增強(qiáng)服務(wù)功能，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)與功能布局。

挖掘資源環(huán)境發(fā)展?jié)摿?，擴(kuò)展人口發(fā)展空間。在北京市人口發(fā)展過程中，資源環(huán)境的約束成為制約人口規(guī)模發(fā)展、人口素質(zhì)提高的重要因素之一。應(yīng)建設(shè)先進(jìn)節(jié)水型社會(huì)，堅(jiān)持“節(jié)流、開源、保護(hù)水源并重”的方針，把保證城市供水安全放在首位。轉(zhuǎn)變土地利用方式，促進(jìn)土地集約利用和優(yōu)化配置，提高土地資源對全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的保障能力，保障首都各項(xiàng)職能的充分發(fā)揮。提高污水處理、垃圾處理能力。積極進(jìn)行城市綠化。

建立健全人口長期均衡發(fā)展的體制機(jī)制。為促進(jìn)北京市人口長期均衡發(fā)展，需要建立首都人口管理綜合部門，推廣重大政策、重大規(guī)劃、重大項(xiàng)目的人口評估，編制首都人口發(fā)展功能區(qū)規(guī)劃，建立和完善人口信息統(tǒng)籌機(jī)制等體制機(jī)制創(chuàng)新。促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展是一個(gè)復(fù)雜、艱巨、長期的工作，這就需要建立一個(gè)有決策力、執(zhí)行力的首都人口管理綜合部門，來統(tǒng)籌決策，完善協(xié)作機(jī)制，明確各階段任務(wù)目標(biāo)和各區(qū)縣屬地管理責(zé)任。推廣重大政策、重大規(guī)劃、重大項(xiàng)目的人口評估機(jī)制，最大限度地減少和降低重大政策、重大規(guī)劃、重大項(xiàng)目對人口規(guī)模調(diào)控目標(biāo)可能造成的不利影響。合理編制首都人口發(fā)展功能區(qū)規(guī)劃，疏解中心城區(qū)的人口壓力，規(guī)劃引導(dǎo)人口向中心城區(qū)以外地區(qū)特別是新城轉(zhuǎn)移，引導(dǎo)人口在北京全市范圍乃至整個(gè)首都圈地區(qū)的合理布局。建立和完善人口信息統(tǒng)籌機(jī)制，助力規(guī)劃統(tǒng)籌人口長期均衡發(fā)展。

（作者：北京大學(xué)首都發(fā)展研究院院長、北京大學(xué)政府管理學(xué)院副院長）

責(zé)任編輯：沈 聰 鄭 建