推進京津冀協同發(fā)展的理論思考

邢華

2013年5月，習近平總書記在天津市考察時指出，要積極推進京津冀區(qū)域合作，譜寫新世紀社會主義現代化的“雙城記”。2013年8月，習近平總書記主持研究河北發(fā)展問題，強調指出要推動京津冀協同發(fā)展。2014年2月26日，習近平總書記在北京調研時再次強調實現京津冀協同發(fā)展。這是針對京津冀區(qū)域發(fā)展主要矛盾作出的重要論斷。在區(qū)域一體化不斷深化的背景下，只有通過區(qū)域合作，才能有效破解區(qū)域發(fā)展難題，提高京津冀區(qū)域發(fā)展的可持續(xù)性。

京津冀協同發(fā)展的理論前提

協同發(fā)展是指區(qū)域內部不同地區(qū)之間以及不同區(qū)域之間為了共贏發(fā)展而開展的地方政府合作行為。在區(qū)域合作過程中政府的作用主要是促進要素資源合理流動，糾正市場失靈，以實現區(qū)域協同發(fā)展。京津冀有著特殊的歷史淵源，經濟社會發(fā)展具有梯次性、互補性和共生性等特征，具備區(qū)域合作的良好基礎。

梯次性是指不同地區(qū)之間由于存在經濟社會發(fā)展差距而形成的階段性特征。梯度發(fā)展理論認為，各地區(qū)經濟發(fā)展和技術水平差異導致存在“技術梯度”，應根據梯度高低制定區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略，先讓有條件的地區(qū)發(fā)展“先進技術”，然后逐步向“中間技術”、“傳統(tǒng)技術”地帶轉移，進而縮小區(qū)域發(fā)展差距。梯次性構成了區(qū)域合作的內生動力，在梯度發(fā)展理論下，各地區(qū)可以通過合理分工以及技術轉移實現區(qū)域協調發(fā)展。京津冀區(qū)域發(fā)展具有比較明顯的梯次性特征。按照世界銀行對不同國家收入分組標準，北京市和天津市已經達到富裕國家水平，而河北省只有中等收入水平。2012年北京市第三產業(yè)比重達到76.5%，而天津市和河北省分別為47%和35.3%，經濟社會發(fā)展存在較大差距。梯次性為京津冀區(qū)域合作提供了理論前提，通過推動產業(yè)有序轉移，可以實現三地互利共贏。

互補性體現了各地區(qū)基于比較優(yōu)勢而從交易中獲益的可能性。根據比較優(yōu)勢理論，各地區(qū)應集中發(fā)展具有比較優(yōu)勢的產業(yè)，并通過地區(qū)貿易使雙方獲得收益。京津冀要素稟賦不同，北京市教育、科技和文化資源豐富，天津市具有航運、物流和制造業(yè)優(yōu)勢，河北省擁有勞動力、土地等成本優(yōu)勢，在發(fā)展過程中應形成有效互補，以放大本地優(yōu)勢?；パa性還為各地區(qū)借力發(fā)展創(chuàng)造了條件。單個地區(qū)發(fā)展到一定階段往往會受到本地要素資源的約束，如果地區(qū)之間具有互補性，則可以有效緩解約束，為區(qū)域發(fā)展提供持續(xù)動力。北京市、天津市擁有豐富的科技、文化和教育資源，但是也都面臨著人口過度聚集、交通擁堵、空氣污染嚴重等“大城市病”，河北省具有廣闊的產業(yè)承載空間，但由于發(fā)展資源不足，產業(yè)轉型升級壓力較大。開展區(qū)域合作，可以實現區(qū)域優(yōu)勢互補，推動區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。

共生性是指區(qū)域內部各地區(qū)之間所具有的相互依賴的特性。共生性存在的原因在于區(qū)域公共物品的外部性。諸如空氣污染、水資源開發(fā)與利用、水環(huán)境污染、食品安全等物品都具有跨域流動特征，無法在單個地區(qū)內部解決，只能通過區(qū)域協同在一體化框架內才能提出系統(tǒng)解決方案。當前，京津冀面臨著空氣污染嚴重、水資源緊缺等共性問題，亟須加強區(qū)域合作，有序推進區(qū)域整體的一體化發(fā)展。

京津冀協同發(fā)展要有新思路

近年來，京津冀交流合作頻繁，圍繞協同發(fā)展形成了多個合作發(fā)展協議。國家“十二五”規(guī)劃明確提出，推進京津冀區(qū)域經濟一體化發(fā)展，打造首都經濟圈。2013年，京津冀三省市分別簽訂了新一輪合作框架協議，進一步加強了頂層設計，區(qū)域合作的廣度和深度不斷加大。但是，與長三角、珠三角等區(qū)域相比，京津冀區(qū)域合作仍然滯后于經濟社會發(fā)展需要，導致區(qū)域發(fā)展差距不斷加大，人口和要素加速向北京市等中心城市集聚，區(qū)域資源和環(huán)境面臨巨大壓力，需要進一步解放思想，轉變發(fā)展思路。

首先，要由服務首都向服務區(qū)域轉變。首都往往是一個國家的政治中心、經濟中心、文化中心，在區(qū)域發(fā)展中居于核心地位，具有很強的輻射帶動作用。許多發(fā)達國家都圍繞首都形成了具有較強競爭力的都市圈。例如，倫敦都市圈以倫敦—利物浦為軸線，包括倫敦、伯明翰﹑謝菲爾德、曼徹斯特、利物浦等數個大城市和眾多中小城鎮(zhèn)，是英國主要的經濟核心區(qū)與金融貿易中心。國外首都都市圈發(fā)展非常重視區(qū)域整體規(guī)劃以及區(qū)域之間的合作。過去京津冀區(qū)域發(fā)展缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，在北京市與周邊地區(qū)的關系上，過多強調周邊地區(qū)為首都服務，區(qū)域合作主要集中在農產品供應、生態(tài)環(huán)境建設、水資源供應、維護首都安全穩(wěn)定等方面，使得優(yōu)質資源大量向北京市聚集，形成北京市與周邊地區(qū)發(fā)展不平衡的局面，首都都市圈的作用沒有得到很好的發(fā)揮。未來應加快思路轉變，由服務首都轉向服務區(qū)域，加強首都經濟圈規(guī)劃，形成圍繞首都的區(qū)域合理分工格局。

其次，要由集聚向疏散轉變。集聚和擴散是兩個對立的經濟過程。由于存在規(guī)模經濟，導致就業(yè)和人口向中心城市聚集，當發(fā)展到一定的階段，中心城市的交通成本和生活成本等不斷提高，就會導致就業(yè)和人口向周邊擴散。因此，中心地區(qū)和外圍地區(qū)存在著動態(tài)平衡關系，這是一種積極的變化過程。但是，由于某些原因，擴散效應不足以彌補集聚效應，就會導致要素資源不斷向中心城市聚集的消極變化。繆達爾在《經濟理論與不發(fā)達地區(qū)》一書中提出“擴散效應”和“回波效應”兩個概念對此進行描述。所謂擴散效應是指一個國家（地區(qū)）的某一地區(qū)經濟中心逐漸向周圍地區(qū)擴散和輻射，帶動周圍地區(qū)的經濟增長，這反過來又進一步促進中心地區(qū)經濟的發(fā)展，從而形成了上升的循環(huán)累積過程。所謂回波效應則是指經濟中心會引起其他地區(qū)經濟的衰落，從而形成發(fā)達地區(qū)的經濟更加發(fā)達，不發(fā)達地區(qū)的經濟越來越不發(fā)達的下降的循環(huán)累積過程。過去我國過多強調首都發(fā)展，扭曲了要素資源配置，導致形成回波效應，造成中心城市人口過度集中與周邊城市經濟發(fā)展滯后并存的局面。當前，應盡快轉變思路，將部分產業(yè)和公共服務資源向周邊地區(qū)疏散，以改變回波效應所帶來的循環(huán)累積問題，通過主動疏散，逐步形成中心地區(qū)和周邊地區(qū)相互促進的上升循環(huán)累積過程。

第三，要由分立式發(fā)展向一體化發(fā)展轉變。在傳統(tǒng)發(fā)展模式下，一個國家（地區(qū)）的發(fā)展主要依賴使用本地區(qū)要素資源形成地方化經濟，跨域的要素資源流動比較少，因此可以采取分立式發(fā)展模式。隨著信息技術和運輸技術的發(fā)展，企業(yè)可以在更大的范圍內配置要素資源，單個地區(qū)的發(fā)展越來越被納入區(qū)域乃至全球價值鏈中，因此，依賴單個地區(qū)的分立式發(fā)展優(yōu)勢被大大削弱。各地區(qū)之間通過加深合作以區(qū)域為單元參與全球競爭，成為經濟發(fā)展模式的主流。在區(qū)域一體化背景下，城市之間的合作日趨密切，形成了“城市區(qū)域”這一獨特的經濟現象。我國長三角、珠三角，英國的大倫敦地區(qū)、日本的東京都市圈都是城市區(qū)域發(fā)展模式的典型代表。城市區(qū)域有助于城市之間形成緊密的經濟聯系，有助于統(tǒng)籌解決基礎設施建設、空氣環(huán)境污染、水環(huán)境污染、水資源開發(fā)與利用、區(qū)域安全以及社會管理等跨域問題，是區(qū)域經濟社會發(fā)展的重要載體。當前，京津冀區(qū)域發(fā)展面臨的諸多難題，在很大程度上是由于分立式發(fā)展以及缺乏有效的協調機制造成的，未來應推動將單個地區(qū)發(fā)展主動納入到全域視野，加快由分立式發(fā)展向一體化發(fā)展轉變。

最后，要由單純追求GDP增長向城市功能協調發(fā)展轉變。改革開放以來，我國堅持以經濟建設為中心，形成了一批有較強競爭力的城市群。但是，城市是一個有機的系統(tǒng)，隨著就業(yè)和人口的增加，也會出現交通擁堵、空氣污染、教育、住房、醫(yī)療、人口流動等“城市病”。由于過去我國較多采取了以追求GDP增長和人口聚集為目標的城市發(fā)展思路，因此，我國城市在治理“城市病”方面普遍缺乏經驗，形成了城市經濟發(fā)展快于城市管理水平提高的“一個腿長，一個腿短”的現象。例如，2012年北京市人均GDP13797美元，已經達到富裕國家收入水平，但是北京市的城市管理水平與發(fā)達國家相比仍有較大的差距。因此，未來要推動城市經濟與城市管理的協調發(fā)展，不能一味追求GDP的增長，而應該通過區(qū)域合作，在區(qū)域層面加強人口宏觀調控，充分考慮人口、資源和環(huán)境承載力，設定城市發(fā)展的合理規(guī)模。

京津冀協同發(fā)展要處理好利益平衡關系

協同發(fā)展實質上是基于共同利益的合作，合作方預期到區(qū)域合作能給雙方帶來好處，就會形成合作的動力。但是區(qū)域合作也存在內在的難題，由于合作收益是雙方努力的結果，單方面的努力與合作收益之間不具有直接關聯，因此，就會造成合作方的“偷懶”行為。例如，環(huán)境污染治理、基礎設施建設等區(qū)域公共物品具有較強的外部性，在區(qū)域合作中常常會出現“搭便車”等行為，導致區(qū)域合作陷入困境。因此，要正確處理區(qū)域合作中的利益平衡關系，完善利益平衡機制，明確區(qū)域合作方的責任，確保區(qū)域合作順利實施。在京津冀區(qū)域合作過程中，尤其要重點處理好四個方面的關系。

一是要處理好中心城市與周邊城市發(fā)展的關系。京津冀區(qū)域擁有北京市和天津市兩個特大型城市，是國家首都所在地，形成中心城市和周邊城市分立式發(fā)展模式：中心城市自成一體，缺乏腹地支撐；周邊城市自生能力弱化，缺少中心輻射。這種發(fā)展模式不利于形成合理的區(qū)域分工，需要加強區(qū)域層面的統(tǒng)籌規(guī)劃，明確中心城市和周邊城市的功能定位。首都發(fā)展應強調政治中心、科技和文化創(chuàng)新中心、國際交往展示中心等功能，在經濟功能上不求規(guī)模最大；天津市應突出經濟功能、物流航運等功能，建設我國北方經濟中心和國際航運中心；周邊城市應強化產業(yè)配套功能，提高自生發(fā)展能力，為京津冀區(qū)域發(fā)展提供腹地支撐。

二是要處理好疏散與輻射的關系。京津冀區(qū)域功能劃分必然導致中心城市和周邊城市在發(fā)展思路、城市功能和產業(yè)發(fā)展的重構。對于中心城市而言，就是要積極推動部分產業(yè)和社會公共服務職能向周邊城市疏散，以緩解人口、資源和環(huán)境壓力。在新一輪京津冀區(qū)域合作中，產業(yè)轉移和部分社會公共服務功能的轉移是區(qū)域合作的重要內容。但是，在疏散過程中不能忽視的問題是，周邊城市能否有效承接這些功能的轉移。產業(yè)發(fā)展和公共服務提供都需要完善的配套條件支撐，如果承接地缺乏配套條件，則會產生協調失靈等問題。因此，在中心城市加快向外疏散的同時，也要注重發(fā)揮好對周邊城市的輻射功能。京津冀三地應加強區(qū)域基礎設施建設，同時也要將中心城市的政策和體制優(yōu)勢向周邊地區(qū)延伸，以提高周邊城市的軟硬件環(huán)境，完善城市功能，有效承接中心城市疏散。

三是要處理好利益分配關系。京津冀區(qū)域合作項目實施要求合作方共擔成本和風險，共享合作收益。因此，區(qū)域合作必然會涉及利益分配問題。根據區(qū)域合作內容不同，可以將合作利益分成三種類型，一是非競爭性利益，例如京津共建金融實驗區(qū)，建設京津科技新干線等，這種項目的收益可以為雙方共享，應主要強調雙方在項目中的合理分工。二是互補性利益，即“各取所需”，例如產業(yè)轉移有益于中心城市人口疏散，同時也有益于周邊城市經濟社會發(fā)展，在這種情況下，雙方要主動尋求利益結合點，擴大合作范圍和領域。三是競爭性利益，例如在合作建設園區(qū)中，就會涉及園區(qū)建設成本與收益的分配問題。對于競爭性收益分配問題，合作方需要圍繞自身的核心關切進行協商，中心城市應強調疏散目標，周邊城市則應強調合作項目對本地經濟的帶動性。只有合作方都從長遠利益考慮，才有可能妥善處理好利益分配關系。

四是要處理好利益補償關系。區(qū)域的開發(fā)與發(fā)展不是均勻展開的，而是要根據區(qū)域的要素稟賦條件，合理確定主體功能定位。例如，京津冀區(qū)域三北防護林以及燕山和太行山等地區(qū)承擔著生態(tài)屏障的功能，對于區(qū)域可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。然而，上述功能對本地經濟的貢獻卻非常有限。由于存在較強的正外部性，這些地區(qū)主動進行生態(tài)環(huán)境保護的激勵比較弱，為此，需要對這些地區(qū)給予利益補償?？刹捎脙煞N方式計算利益補償數額。一是計算功能區(qū)保護所帶來直接效益，例如防護林建設對于減少環(huán)境損害的影響等；二是計算功能區(qū)保護的機會成本，以同等條件地區(qū)經濟發(fā)展的收益作為參考。只有處理好利益補償關系，才能保障區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。

完善京津冀協同發(fā)展機制

為保障京津冀協同發(fā)展的順利開展，應建立完善的區(qū)域合作機制。

一是加快編制首都經濟圈一體化發(fā)展規(guī)劃，明確京津冀三地功能定位、產業(yè)分工、城市布局、基礎設施建設、生態(tài)環(huán)境保護等重大問題，加強區(qū)域財政政策、投資政策、產業(yè)政策、土地政策的統(tǒng)籌協調，放大政策集成效應。

二是完善區(qū)域協調機制。推動建立京津冀聯席工作會議等協調機制，充分發(fā)揮城市群輻射帶動作用，探索建立京津冀區(qū)域城市協作聯盟，促進京津冀三地和城市領導定期磋商和互訪，成立區(qū)域合作工作協調辦公室，負責組織日常的溝通、協調、服務等相關工作。

三是構建現代化區(qū)域交通網絡體系。以交通一體化作為先行領域，加強區(qū)域交通一體化網絡規(guī)劃和建設，大力推進京津冀區(qū)域互聯互通，構建便捷、有效的區(qū)域綜合交通網絡體系。

四是搭建跨區(qū)域產學研用服務平臺。推動北京和天津兩個特大城市創(chuàng)新資源共享，共同申報國家科技重大專項和國家重大科技基礎設施項目，承擔國家高技術產業(yè)化項目和示范工程。加強高校、科研院所和企業(yè)合作，推動創(chuàng)新鏈、產業(yè)鏈的深度融合。

五是鼓勵人才交流合作。加快推進市場一體化進程，積極探索有利于人才流動的戶籍、社會保障政策，鼓勵人才跨區(qū)域流動。圍繞產業(yè)轉移，加大產業(yè)人才培訓和派遣力度，提高承接地人才素質。

六是加強金融合作。積極探索在京津冀交匯處設立金融綜合改革試驗區(qū)，試行金融活動同城化。發(fā)揮北京市和天津市金融改革創(chuàng)新中心作用，推動創(chuàng)新型金融產品的三地開發(fā)應用，為企業(yè)提供融資支持。

七是加強生態(tài)環(huán)境保護合作。加快建立和完善區(qū)域大氣污染聯防聯控協作機制、京北防護林建設生態(tài)補償機制、水資源保護和水環(huán)境污染治理協作機制、清潔能源一體化發(fā)展機制等，提高區(qū)域環(huán)境容量和生態(tài)空間。

八是探索合作有效模式。采取“飛地經濟”、合作共建園區(qū)等方式，充分發(fā)揮三地優(yōu)勢，推動產業(yè)有序轉移。同時，將國家對北京市和天津市的相關扶持政策向河北省延伸，實現區(qū)域政策的有效銜接。

（作者單位：中央財經大學科研處）

責任編輯：蔡慶悅