憲政主義在公共組織中的理論演變

吳玲

摘 要：在公共行政理論的發(fā)展中，始終存在著管理主義與憲政主義兩大思想流派，這兩種思想一直相互沖突又相生相伴。伴隨著管理主義的發(fā)展，憲政主義理論大體經(jīng)歷了萌芽、發(fā)展和成熟三個階段。本文以憲政主義對管理主義的批判為線，通過分析早期公共行政學(xué)、傳統(tǒng)公共行政學(xué)、新公共行政學(xué)、新公共管理和新公共服務(wù)理論五個階段的理論主張變化展現(xiàn)憲政主義的理論演變與實踐。

關(guān)鍵詞：憲政主義；管理主義；民主；公平

在公共行政理論的發(fā)展中，始終存在著管理主義與憲政主義兩大思想流派，這兩種思想一直相互沖突又相生相伴。憲政主義的核心理念是公平，而管理主義的核心理念是效。憲政主義認為，過分借鑒企業(yè)經(jīng)驗來改進政府績效的管理主義最終會因過于強調(diào)手段而忘記原本的目的，即增進公共利益、實現(xiàn)政府善治。因此，強調(diào)公共行政的強公共性，維護公民資格成為了憲政主義的重要目標，而對管理主義的不斷批判與反思也使得憲政主義得到了長足發(fā)展。縱觀西方公共行政發(fā)展歷史，公共行政理論中憲政主義的思想大體經(jīng)歷了從杰斐遜到沃爾多、戈爾姆比斯基、弗雷德里克森、奧斯特羅姆、庫珀至登哈特的思想傳承，其理論發(fā)展與管理主義的理論發(fā)展呈現(xiàn)相互消長的趨勢，伴隨著管理主義的發(fā)展，憲政主義的理論演變大體經(jīng)歷了萌芽、發(fā)展和成熟三個階段。

一、公共行政理論中憲政主義的萌芽階段

早在美國建國初期，以漢密爾頓和杰斐遜為代表的聯(lián)邦黨人和非聯(lián)邦黨人就圍繞美國憲法展開了激烈的爭論。漢密爾頓認為應(yīng)該建立一個強大的中央政府，行政機關(guān)才能擁有足夠的權(quán)力，對人民的信任缺乏導(dǎo)致漢密爾頓認為國家事務(wù)只能由經(jīng)驗豐富的社會精英來代理。而杰斐遜則認為人民才是政府權(quán)力的源泉，政府應(yīng)該實行權(quán)力分立和相互制衡制度，并且極力提倡建立普及的公共教育體系，對人民加以培訓(xùn)，保障公民權(quán)利尤其是參政權(quán)的實現(xiàn)。這一次沖突，展現(xiàn)了政府代理與民眾自主的對立，對平等、人民主權(quán)、限制政府權(quán)力等價值的倡導(dǎo)，奠定了憲政主義思想的理論基礎(chǔ)，杰斐遜也被認為是憲政主義的發(fā)端人。

二、公共行政理論中憲政主義的發(fā)展階段

1887年威爾遜在《行政學(xué)研究》中提出政治——行政兩分之說，同時主張借鑒企業(yè)管理的方式，通過單一權(quán)力中心來提高行政效率與行政責任。在相當長一段時間內(nèi)，政治與行政相分離，效率至上等管理主義成為公共行政理論的主要研究方向。古德諾對政治、行政二分法的系統(tǒng)發(fā)揮，馬克斯·韋伯的官僚制度，泰勒科學(xué)管理理論以及懷特和威洛比等人的行政理論，構(gòu)成了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的基本理論框架。傳統(tǒng)公共行政崇尚企業(yè)管理精神，強調(diào)經(jīng)濟效率，與民主政府的基本要求背道而馳，因而遭到了憲政主義學(xué)者的批判，從而推進了憲政主義公共行政的理論發(fā)展。

馬歇爾·迪莫克就對盲目機械追求效率提出質(zhì)疑，認為要從人性的角度去看待公共行政中的管理活動。瑪麗·帕克·福利特對此提出了解決辦法，那就是：植根于對“個人和群體的動機及欲望的理解”，才能獲得充滿活力的行政。20世紀40年代的行政史學(xué)家沃爾多在其多部著作中，都表現(xiàn)出了對政治、行政二分法的不認同，他認為政治與行政是密不可分的，“政府過程本身是一種決策和行動相結(jié)合的無縫隙網(wǎng)絡(luò)”[1]。如果抱著與政治分離后的行政組織能夠更有效率地進行民主政府建設(shè)的希望，那么這種希望和設(shè)想恐怕會因為過度追求效率而走向另一種極端，造成政府與民主毫無瓜葛。同時，這一時期，主流的理性行政模型將組織中的人看成是非人格化的個體，引起了眾多理論家的不滿，一批人本主義理論家由此產(chǎn)生，最具代表性的就是羅伯特·戈爾姆比斯，他在《人、管理與道德》中提到“道德的敏感度與令人滿意的產(chǎn)出和工人的滿意度相關(guān)”[2]。這種新的道德關(guān)注與傳統(tǒng)的官僚制組織所提倡的道德觀念、價值取向大相徑庭，為公共組織的發(fā)展提供了一種全新的視角。

20世紀40年代至60年代，在對傳統(tǒng)公共行政學(xué)的批判中，以沃爾多、弗雷德里克森為代表的新公共行政學(xué)派登上歷史舞臺。

沃爾多認為注重效率的同時，要更多地關(guān)注社會公平，提出用“社會性效率”代替“機械性效率”，即真正的效率乃是建立在公平基礎(chǔ)之上的效率。弗雷德里克森則認為，公平的重點就在于改變價值分配過程中的不平等狀況，只有社會的最少受惠者獲得最大利益，擁有參與和影響政治過程的機會才是真正做到了公平。對傳統(tǒng)公共行政發(fā)難的還有文森特·奧斯特羅姆，他認為應(yīng)遵循公共選擇的邏輯，在社會公共部門中確立多元組織的安排，并將人民主權(quán)理念、公民的平等與自由作為構(gòu)建民主行政的重要價值。他同樣認為，“首要的權(quán)力不管來自何處，只能歸于人民”[3]，因而公民的選擇自由也成為了他民主行政的價值訴求。行政倫理學(xué)家?guī)扃陮⒐駲?quán)理念作為行政倫理的概念基礎(chǔ)，行政責任作為行政倫理的核心問題。探討如何使行政官員在這種行政倫理原則的指導(dǎo)下，就社會價值做出負責任的、道德的決策和行動。經(jīng)過從沃爾多到庫珀等幾位學(xué)者的論述，公共行政理論中的憲政主義思想得到極大的發(fā)展，并為憲政主義理論的最終成熟奠定了基礎(chǔ)。

三、公共行政理論中憲政主義的成熟階段

20世紀70年代，西方國家所面臨的財政危機、信任危機導(dǎo)致了公眾對傳統(tǒng)政府治理模式的強烈不滿，“新公共管理學(xué)”應(yīng)運而生。新公共管理學(xué)主張將工商企業(yè)的管理方法運用于政府管理中，通過對政府工作進行績效評估等經(jīng)濟學(xué)途徑來提升政府效率。盡管新公共管理同樣反對官僚制，但它只是對傳統(tǒng)管理主義公共行政理論局限和弊端所進行的修改和發(fā)展。對市場化和效率的追求使得新公共管理忽視了公共部門和私人部門的本質(zhì)區(qū)別，同樣遭到了憲政主義學(xué)者的質(zhì)疑與批判。

20世紀90年代憲政主義的代表人物登哈特提出了建立在公共利益之上，充分重視民主、公民權(quán)的新公共服務(wù)理論。針對新公共管理所倡導(dǎo)的“掌舵觀”，登哈特提出了“服務(wù)而不是掌舵”的服務(wù)觀，他認為政府不應(yīng)該再扮演“領(lǐng)航人”的角色，而應(yīng)該作為調(diào)停者、中介人，與非盈利組織一起，為所面臨的公共問題進行討論協(xié)商，尋求體現(xiàn)公共利益的解決辦法。同時，我們不能把公民當做顧客，而公務(wù)員也不是服務(wù)顧客的市場參與者，他們應(yīng)該是具有責任心、獻身精神和公民意識的雇員。新公共服務(wù)理論認為，效率必須在照顧到公民資格的前提下才有意義，它依然繼承了憲政主義傳統(tǒng)的價值觀，并試圖將人們的目光重新匯聚到民主、公正、回應(yīng)性等社會價值的追求上，它的出現(xiàn)標志著公共行政理論中憲政主義思想走向成熟。

四、一種新的設(shè)想——憲政主義公共管理

憲政主義的發(fā)展一直伴隨著對管理主義的去其糟粕，取其精華。對于新公共管理所取得的實踐成果，憲政主義也是持肯定態(tài)度的，因此，我們可以提出這樣一個設(shè)想：將憲政主義的思想與公共管理的實踐相結(jié)合，建構(gòu)一種憲政主義公共管理模式。從多中心的治理結(jié)構(gòu)，交疊管轄的管理權(quán)限以及程序性正當?shù)囊?guī)則體系等方面入手設(shè)置組織機構(gòu)及管理上下左右的工作制度。既能使憲政主義的理念很好地體現(xiàn)和落實于公共管理實踐中，又能在一定程度上消解憲政危機，實現(xiàn)公共管理與憲政關(guān)系的良性互動。（作者單位：云南民族大學(xué)）

參考文獻：

[1] Dwight Waldo.The Administrative State[M].New York：Holmes and Meier Publishers，1984：121.

[2] Robert T.Golembiewski.Men，Management，and Morality[M].New York：McGraw-Hill，1967：53.

[3] 漢密爾頓，杰伊，麥迪遜.聯(lián)邦黨人文集[C].程逢如，在漢，舒遜譯.北京：商務(wù)印書館，1980：240