我國(guó)財(cái)政支農(nóng)惠農(nóng)支出政策存在的問(wèn)題與改革思路

區(qū)曉穎，王麗婭

(廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)，廣東廣州510006)

1 我國(guó)財(cái)政支農(nóng)惠農(nóng)支出政策的構(gòu)成與發(fā)展歷程

1.1 我國(guó)財(cái)政支農(nóng)惠農(nóng)支出政策的概念與構(gòu)成 支農(nóng)惠農(nóng)政策，是指政府為了支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展，提高農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入和生活水平，推動(dòng)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展而對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村給予的政策傾斜和優(yōu)惠［1］?；蒉r(nóng)政策劃分的標(biāo)準(zhǔn)有很多種，該研究主要是從農(nóng)民角度出發(fā)對(duì)支農(nóng)惠農(nóng)政策進(jìn)行分類［2］:

一是稅改性政策，包括2006年以來(lái)全面取消農(nóng)業(yè)稅，取消的稅種包括農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、牧業(yè)稅、耕地占用稅和屠宰稅等;實(shí)行糧食最低收購(gòu)價(jià)，玉米、大豆、油菜籽等臨時(shí)收儲(chǔ)政策，產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)等;農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化專項(xiàng)資金，所得稅減免、出口退稅、增值稅抵扣，投融資和國(guó)際貿(mào)易支持等。

二是補(bǔ)貼性政策，主要是指種糧農(nóng)民生產(chǎn)補(bǔ)貼，包括糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)等的購(gòu)置補(bǔ)貼等。

三是生活保障性政策，其包括新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村五保戶供養(yǎng)政策、農(nóng)村最低生活保障政策;家電下鄉(xiāng)政策、汽車下鄉(xiāng)補(bǔ)貼政策、“萬(wàn)村千鄉(xiāng)市場(chǎng)工程”等。

四是社會(huì)建設(shè)政策，包括義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”政策、中等職業(yè)學(xué)校農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生和涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生免學(xué)雜費(fèi)、開(kāi)展農(nóng)民培訓(xùn)和農(nóng)村實(shí)用人才培養(yǎng)和農(nóng)民科技培訓(xùn)政策;廣播電視村村通、文化信息資源共享、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站和村文化室建設(shè)、農(nóng)村電影放映、農(nóng)家書(shū)屋等重點(diǎn)文化惠民工程;加強(qiáng)農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、多渠道促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)、扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、切實(shí)維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益;良種培育、轉(zhuǎn)基因生物新品種培育、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技推廣服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)等。

五是基礎(chǔ)設(shè)施改善政策，包括農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，耕地保護(hù)制度、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、土壤改良、農(nóng)業(yè)機(jī)械化等;天然林保護(hù)、退耕還林等重點(diǎn)生態(tài)工程，森林、草原和水土保持生態(tài)效益補(bǔ)償制度;病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固、小型農(nóng)田水利工程建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助、節(jié)水灌溉改造;飲水安全工程、鄉(xiāng)村公路、支持農(nóng)民建房等。

1.2 我國(guó)財(cái)政支農(nóng)惠農(nóng)支出政策發(fā)展歷程回顧 我國(guó)支農(nóng)惠農(nóng)政策的產(chǎn)生和發(fā)展可以追溯至1978年改革開(kāi)放，以中國(guó)加入WTO為分界點(diǎn)，大致分為2個(gè)階段:一是1978～2001年，二是2002年至今。

第一階段(1978～2001年)主要涉及的是糧食收購(gòu)價(jià)格提高及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料購(gòu)入補(bǔ)貼兩項(xiàng)政策的演變。1979年中央啟動(dòng)了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的農(nóng)村土地制度改革，刺激了人們生產(chǎn)自主權(quán)，保障了其收益權(quán)，同時(shí)中央從當(dāng)年夏糧上市起，提高糧食收購(gòu)價(jià)，從而結(jié)束了自1966年糧食調(diào)價(jià)后，糧食統(tǒng)購(gòu)價(jià)格12年未變的局面。1993年起，中央正式以法律形式確立了農(nóng)產(chǎn)品最低保護(hù)價(jià)收購(gòu)的政策，并于1998年得以真正貫徹實(shí)施。

第二階段(2002年至今)主要涉及的政策包括直接補(bǔ)貼的發(fā)放、農(nóng)村稅費(fèi)改革和相應(yīng)配套設(shè)施的完善。伴隨著中國(guó)加入世界貿(mào)易組織，支農(nóng)惠農(nóng)政策也為融入世界經(jīng)濟(jì)、適應(yīng)統(tǒng)一規(guī)則而做出了相應(yīng)的變化和調(diào)整。2002年中共中央提出了“多予、少取、放活”的基本方針，在加大對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入的同時(shí)，推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一，放活農(nóng)村信貸。2005年全國(guó)農(nóng)業(yè)稅就已經(jīng)基本取消，這時(shí)，以糧食直接補(bǔ)貼為核心的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策已經(jīng)惠及全國(guó)。同年，政府提出了要堅(jiān)持“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”，出現(xiàn)新型工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系，促使工業(yè)發(fā)展的同時(shí)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。2008年國(guó)家財(cái)政加大了農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼力度，重點(diǎn)補(bǔ)貼水稻生產(chǎn)全程機(jī)械化，兼顧油料作物、經(jīng)濟(jì)作物、林果業(yè)、畜牧漁業(yè)的生產(chǎn)機(jī)械化。同年，農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生也開(kāi)始實(shí)行全免費(fèi)政策。2010年新型農(nóng)村合作醫(yī)療逐步實(shí)現(xiàn)基本覆蓋全國(guó)農(nóng)村居民。

支農(nóng)惠農(nóng)政策發(fā)展至今，取得了階段性的成功，農(nóng)民生活水平得以大大提高，但是“三農(nóng)”問(wèn)題不是一朝一夕就能解決的，各種部門仍需針對(duì)政策的不完善，結(jié)合不斷變化的市場(chǎng)環(huán)境，持續(xù)改進(jìn)政策，不斷縮小城鄉(xiāng)差別，全面提高人民的生活水平。

2 我國(guó)當(dāng)前支農(nóng)惠農(nóng)支出政策存在問(wèn)題分析

2.1 補(bǔ)貼性政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題

2.1.1 補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)失衡，缺乏穩(wěn)定長(zhǎng)期機(jī)制。我國(guó)的補(bǔ)貼制度是隨著2006年農(nóng)業(yè)稅全面取消產(chǎn)生的，但發(fā)展至今仍有不完善的地方。首先，臨時(shí)性補(bǔ)貼多，只是為了應(yīng)對(duì)個(gè)別農(nóng)產(chǎn)品的短缺而生，缺乏穩(wěn)定的長(zhǎng)期補(bǔ)貼。其次，“黃箱補(bǔ)貼”多而“綠箱補(bǔ)貼”少?！包S箱補(bǔ)貼”以直接價(jià)格干預(yù)和補(bǔ)貼為主，一方面使得補(bǔ)貼效率有所損耗，在“僧多粥少”的情況下，補(bǔ)貼對(duì)于提高農(nóng)民生活水平作用不明顯;另一方面，“黃箱補(bǔ)貼”擠占了部分“綠色補(bǔ)貼”的資金，不利于農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)的發(fā)展。

2.1.2 補(bǔ)貼資金渠道長(zhǎng)且分散，地方資金管理不完善，收支模糊。補(bǔ)貼工作一般要經(jīng)過(guò)調(diào)查、核實(shí)、復(fù)查、公榜、匯總、上機(jī)、上報(bào)、審批、填卡、開(kāi)票、上折、發(fā)放、登記、簽字、清算及最后結(jié)算等16個(gè)程序，對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，等待這16項(xiàng)程序的完成需時(shí)較長(zhǎng)，且具有一定的復(fù)雜性，不利于農(nóng)民的理解和配合;另一方面也需要投入一定的形成費(fèi)用，造成耗損。零散的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，多則400～500元，少的不足100元，且一年中分幾個(gè)批次發(fā)放，零星的補(bǔ)貼對(duì)于一個(gè)農(nóng)村家庭來(lái)講，這個(gè)數(shù)目對(duì)促進(jìn)糧食生產(chǎn)和改善農(nóng)業(yè)發(fā)展的作用明顯不足。

再者，中央撥款到地方的補(bǔ)貼資金，一層一層下?lián)?，到了基層部門，則會(huì)出現(xiàn)收支模糊的現(xiàn)象。如湖北省十堰市竹溪縣財(cái)政局干部朱磊等檢查發(fā)現(xiàn)個(gè)別財(cái)政所將收到的惠農(nóng)糧食補(bǔ)貼資金通過(guò)往來(lái)科目“暫存款——補(bǔ)貼項(xiàng)目明細(xì)”核算，這樣很容易與其他補(bǔ)貼混在一起，無(wú)法區(qū)分糧食補(bǔ)貼的收支，還出現(xiàn)賬戶管理不統(tǒng)一的現(xiàn)象，即惠農(nóng)糧食補(bǔ)貼沒(méi)有專戶核算［3］。這種補(bǔ)貼資金管理混亂的情況出現(xiàn)，不利于補(bǔ)貼的專款專用，不利于補(bǔ)貼的及時(shí)發(fā)放及補(bǔ)貼收支的公示。

2.2 生活保障性政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題

2.2.1 新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度在參保模式、籌資水平、補(bǔ)償模式、支付模式上各有不足，削弱了政策的保障性。一是參保模式的不足。顧昕等［4-5］、張廣科等［6］國(guó)內(nèi)學(xué)者都認(rèn)同新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度由原來(lái)的“強(qiáng)制參與”回歸到“自愿參與”，某種程度上是退步的表現(xiàn)，“自愿參與”會(huì)帶來(lái)“逆向選擇”的問(wèn)題。顏媛媛等對(duì)中國(guó)5省101個(gè)村的實(shí)證研究結(jié)論可知，截至2004年，自愿參保的農(nóng)民達(dá)約80%，“逆向選擇”的問(wèn)題是存在的［7］。根據(jù)2012年統(tǒng)計(jì)年鑒，截至2012年底，農(nóng)村參保比例已經(jīng)達(dá)到了98.3%，雖然從數(shù)據(jù)上看，新農(nóng)合參與度較高，仍無(wú)法滿足農(nóng)民的醫(yī)療需要。

二是籌資水平的不足。以2012年廣東省參保情況為例，廣東省2012年農(nóng)民參保人數(shù)為200萬(wàn)，人均籌資額為271.70元，該年度總籌資額為5.43億元，而農(nóng)民醫(yī)療保健每年人均支出為約450元，因此參保人員的總醫(yī)療支出約為9億元，補(bǔ)償率為60.33%，距離國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)70%以上相比，還是存在一定的差距。

三是補(bǔ)償模式的不足。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度以大病統(tǒng)籌為主，門診兼顧，注重“大病”，忽略“小病”。注重“大病”，影響醫(yī)療效率，由于“大病”才能得到補(bǔ)貼，就可能使得農(nóng)民小病小痛就不去就診，自己隨便用藥，有些時(shí)候就拖成了大病，這樣一來(lái)，基金發(fā)揮不出最佳作用，也使得忽略農(nóng)民日常保健，不利于農(nóng)民的身體健康。

四是支付模式的不足。問(wèn)題之一是報(bào)銷手續(xù)繁雜，涉及到的部門不限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院、合管站、市合管辦審核中心、市財(cái)政結(jié)算中心等，一層層的審核考察，并且對(duì)報(bào)銷規(guī)定了出院后3個(gè)月的期限，給農(nóng)民帶來(lái)極大不便。問(wèn)題之二是墊付的形式不合理，對(duì)于特殊病種，比如惡性腫瘤、結(jié)核病等，必須先由參保人墊付一切費(fèi)用，醫(yī)療結(jié)束之后才能報(bào)銷。但通常這些費(fèi)用都是高昂的，農(nóng)民無(wú)法支付所有的費(fèi)用，有時(shí)甚至因?yàn)獒t(yī)藥費(fèi)原因延誤了治療時(shí)間。

2.2.2 “家電下鄉(xiāng)”等政策優(yōu)惠“一刀切”，沒(méi)有考慮全國(guó)各地方貧窮級(jí)別的劃分。如2008年開(kāi)始試行的“家電下鄉(xiāng)”政策，對(duì)農(nóng)民納入補(bǔ)貼范圍的家電統(tǒng)一給予13%的財(cái)政補(bǔ)貼，這種全國(guó)“一刀切”的補(bǔ)貼政策，導(dǎo)致政策實(shí)施效應(yīng)很小，只是激活了小部分的農(nóng)村消費(fèi)，主要是較富裕的農(nóng)村家庭享受了這個(gè)優(yōu)惠，確實(shí)貧困的農(nóng)村家庭考慮到后續(xù)費(fèi)用的支出而放棄優(yōu)惠。另外，一些家電大企業(yè)將次好的貨品列入“家電下鄉(xiāng)目錄”中，以銷售滯銷產(chǎn)品，間接損害了農(nóng)民的利益。另外，補(bǔ)貼的領(lǐng)取的過(guò)程也比較復(fù)雜，先是按照原價(jià)支付貨款，再通過(guò)一系列審批程序，等待商家通知領(lǐng)取補(bǔ)貼款，且必須要返回戶籍所在地領(lǐng)取，一些到外地打工的農(nóng)民就打消了購(gòu)買新家電的打算。其次，家電下鄉(xiāng)政策受益外溢嚴(yán)重，落實(shí)過(guò)程中“惠及”到非農(nóng)民身上，是否享受優(yōu)惠是以顧客是否擁有農(nóng)村戶口為準(zhǔn)，這個(gè)漏洞就使得一些非農(nóng)村戶口的人借用他人的農(nóng)村戶口購(gòu)買家電，損害了國(guó)家的利益，也間接損害了農(nóng)民的利益。

2.2.3 農(nóng)村最低生活保障政策尚處于低層次水平，標(biāo)準(zhǔn)制定欠規(guī)范且低。畢紅霞等利用農(nóng)村低保救助力度系數(shù)、農(nóng)村生活救助系數(shù)、農(nóng)村低保覆蓋率3項(xiàng)指標(biāo)評(píng)價(jià)全國(guó)及各省份2010農(nóng)村低保救助情況，得出結(jié)論是:低保群體的溫飽得到基本解決，全國(guó)農(nóng)村低保覆蓋率超過(guò)國(guó)際參考值，基本能夠保證將貧困人口納入保障范圍，但對(duì)農(nóng)村低保對(duì)象的實(shí)際救助力度明顯不足;除此之外，制度的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定欠規(guī)范，補(bǔ)助模式容易使農(nóng)民陷入貧困陷阱［8］。該制度的標(biāo)準(zhǔn)是家庭人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，因此準(zhǔn)確核算家庭人均純收入很關(guān)鍵，但中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民收入渠道較多，尤其是是農(nóng)業(yè)自給自足地區(qū)的收入具有季節(jié)性，增加核算困難［9-10］。而補(bǔ)助模式是差額補(bǔ)助，取決于家庭人均純收入與當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的差額，這樣就形成多勞動(dòng)少得補(bǔ)助的情況，尤其是處于低保標(biāo)準(zhǔn)的邊緣戶，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使低保人群陷入貧困陷阱。

2.3 社會(huì)建設(shè)政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題 一是農(nóng)村義務(wù)教育受助范圍和額度有限，制約農(nóng)村教育發(fā)展。各貧困縣受助學(xué)生有人數(shù)指標(biāo)，需要對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行嚴(yán)格的審查、篩選，但是各地方貧困家庭的數(shù)量、程度不平均，即使有按照實(shí)際情況分配名額，但仍會(huì)造成一些家庭貧困學(xué)生較多的地區(qū)，部分貧困家庭學(xué)生享受不到政策的資助［11］。補(bǔ)助額度也不足，2012年全國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出達(dá)2.2萬(wàn)億元，其中農(nóng)村義務(wù)教育補(bǔ)助1 356.04億元，僅約占教育經(jīng)費(fèi)支出的6.16%。從支出的具體類別看，主要是“兩免一補(bǔ)”的學(xué)雜費(fèi)和住宿費(fèi)補(bǔ)助及教師待遇?，F(xiàn)行的“兩免一補(bǔ)”的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)主要是:書(shū)費(fèi)按實(shí)際減免，免約80元雜費(fèi)，補(bǔ)助貧困寄宿生生活費(fèi)，基本免除教育費(fèi)用。但對(duì)于民辦學(xué)校的貧困生，其住宿費(fèi)一般較高，家庭還需要負(fù)擔(dān)一部分的教育費(fèi)用，這樣“一刀切”的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)稍欠公平。教師待遇等支出近幾年也不斷增加，但是農(nóng)村教師的待遇仍低于城鎮(zhèn)教師的待遇，根據(jù)范先佐對(duì)一些艱苦地區(qū)農(nóng)村學(xué)校的抽樣調(diào)查表明，近半數(shù)的校長(zhǎng)反映近年來(lái)教師流失的主要是骨干教師和35歲以下的青年教師，農(nóng)村教師的待遇問(wèn)題嚴(yán)重影響了農(nóng)村的教育質(zhì)量［12］。

二是農(nóng)村民生科技投入力度不足，推廣體系不完善。而如今化肥使用總量在增加的同時(shí)生產(chǎn)的邊際效益遞減，制約了糧食的增長(zhǎng)，只有通過(guò)加大科技創(chuàng)新的投入，才能突破邊際效益遞減的規(guī)律。另外，機(jī)械化水平較低。2011年我國(guó)主要農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化水平已達(dá)到54.5%，但仍明顯低于發(fā)達(dá)國(guó)家水平。同時(shí)，我國(guó)農(nóng)機(jī)農(nóng)藝技術(shù)融合尚不緊密，農(nóng)機(jī)工業(yè)在精密成型、智能控制等關(guān)鍵核心領(lǐng)域的開(kāi)發(fā)應(yīng)用不足，部分大型設(shè)備仍需要進(jìn)口。而且，農(nóng)機(jī)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)失衡，高端產(chǎn)品不多，低端產(chǎn)品過(guò)剩。

2.4 基礎(chǔ)設(shè)施政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題

2.4.1 農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)支出仍較低，缺乏建設(shè)資金。首先農(nóng)村建設(shè)資金來(lái)源較單一［13］。現(xiàn)階段，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金多數(shù)是由農(nóng)村集體及農(nóng)戶自主承擔(dān)，雖然近年來(lái)隨著金融機(jī)構(gòu)貸款制度的完善發(fā)展，推出各種優(yōu)惠的小額貸款計(jì)劃，但由于農(nóng)民對(duì)貸款制度的不了解、金融機(jī)構(gòu)貸款熱情不高，農(nóng)村建設(shè)資金仍然存在較大缺口。再是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資總量上短缺，但供給過(guò)剩和部分短缺現(xiàn)象并存［14］。我國(guó)農(nóng)村多且分散，各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，投入的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金也各不相同，雖然政府每年投入大量的資金支持，但仍然僵持在“心有余力不足”的局面。另外，政府資金管理不佳，利用效率低。在投入方面，政府重大設(shè)施，輕小設(shè)施，忽略了各地農(nóng)村切身的需要;在管理方面，政府、金融機(jī)構(gòu)等職能不明確，運(yùn)營(yíng)上存在執(zhí)行力不足等問(wèn)題，導(dǎo)致建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)濟(jì)效益較低。

2.4.2 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏規(guī)劃。由于各地建設(shè)資金的總額不足，政府在投入的時(shí)候往往缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，仍存在“形式主義”傾向，考慮更多的是投入多少資金，修了多少公路，電視、網(wǎng)絡(luò)普及率等，投資的農(nóng)村大多是臨近城市，或者是城中村(因?yàn)橐?jiàn)效比較快)，一些偏遠(yuǎn)山區(qū)的農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施供給不足，無(wú)法滿足其生產(chǎn)生活需求。而投入的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)只重視前期投入，忽略了后期的使用效率和管理效率，公共產(chǎn)品無(wú)人管理，容易陷入“公地悲劇”。政府僅在前期投入資金建設(shè)，而后期維護(hù)資金的投入基本上是由農(nóng)村集體承擔(dān)，對(duì)于許多農(nóng)村來(lái)講是有一定難度的，先是集體收入不高，無(wú)法支付高額維護(hù)費(fèi)用;再是農(nóng)民公共意識(shí)不足，不愿意掏錢維護(hù)公共品的提供。

3 進(jìn)一步完善我國(guó)支農(nóng)惠農(nóng)政策的對(duì)策建議

3.1 提高補(bǔ)貼性政策支出的穩(wěn)定性和持續(xù)性

3.1.1 促進(jìn)支農(nóng)惠農(nóng)補(bǔ)貼立法，構(gòu)建彈性補(bǔ)貼機(jī)制。我國(guó)支農(nóng)惠農(nóng)政策發(fā)展至今，仍然沒(méi)有一套完整的法律制度作為規(guī)范，導(dǎo)致在具體操作層面出現(xiàn)混亂，無(wú)法做到真正惠及農(nóng)民。補(bǔ)貼性政策的初衷就是直接讓利于農(nóng)民，只有在法律框架下，明確補(bǔ)貼數(shù)量、程度、方式、程序等，才能做到管理的規(guī)范。這點(diǎn)可以參考美國(guó)的做法，將支持農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼資金公眾化、固定化并寫(xiě)入農(nóng)業(yè)法中，適度提高補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大補(bǔ)貼的范圍及明確補(bǔ)貼對(duì)象，考慮將多項(xiàng)零散補(bǔ)貼合并，保證支農(nóng)惠農(nóng)補(bǔ)貼的穩(wěn)定性、持續(xù)性、科學(xué)性及權(quán)威性。另外，在法律法規(guī)中，應(yīng)當(dāng)制定彈性補(bǔ)貼機(jī)制，而不應(yīng)是完全固化的補(bǔ)貼資金和方式，根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格的變化，考慮通脹等的影響，形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)行彈性補(bǔ)貼，減少直至消除農(nóng)資價(jià)格上漲對(duì)農(nóng)民的影響。

3.1.2 將“黃箱補(bǔ)貼”轉(zhuǎn)為“綠箱補(bǔ)貼”，調(diào)整補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)。從2005年開(kāi)始，英國(guó)不再對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的生產(chǎn)進(jìn)行直接補(bǔ)貼，轉(zhuǎn)變?yōu)榕c生產(chǎn)脫鉤的“單一農(nóng)場(chǎng)補(bǔ)貼”，不再根據(jù)農(nóng)村家庭購(gòu)買的農(nóng)資或者進(jìn)行農(nóng)務(wù)生產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼，而是一次性給予一定的資金補(bǔ)貼，這種直接資金補(bǔ)貼政策比較適用于現(xiàn)階段的中國(guó)農(nóng)村，在保證農(nóng)民補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，簡(jiǎn)化管理和監(jiān)督，更有利于農(nóng)業(yè)法的出臺(tái)。正如理查德·諾斯所說(shuō):“農(nóng)業(yè)政策中，保護(hù)是關(guān)鍵”。那么政府應(yīng)當(dāng)做的是對(duì)農(nóng)民最有效的保護(hù)方法，因此應(yīng)當(dāng)適度將原有的“黃箱補(bǔ)貼”轉(zhuǎn)為“綠箱補(bǔ)貼”，優(yōu)化政府補(bǔ)貼的結(jié)構(gòu)，充分利用有限的財(cái)政資源，同時(shí)考慮利用私人部門的投資，以彌補(bǔ)公共投資的不足。

3.2 加強(qiáng)生活保障性政策的強(qiáng)制性與透明性

3.2.1 推行強(qiáng)制性農(nóng)村醫(yī)療制度，調(diào)整基本保障內(nèi)容，率先試行按人頭或家庭預(yù)付制度。結(jié)合前文分析的“自愿性參?！钡摹澳嫦蜻x擇”的問(wèn)題，參考日、韓等國(guó)家做法，適時(shí)在農(nóng)村推行強(qiáng)制性農(nóng)村醫(yī)療制度不失為上策。隨著農(nóng)民收入的提高，農(nóng)村生活水平在不斷提高，農(nóng)民完全有能力負(fù)擔(dān)一定的醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用，但是，要想全面推廣農(nóng)村醫(yī)療制度，政府應(yīng)當(dāng)恰當(dāng)運(yùn)用其政治權(quán)力，強(qiáng)制實(shí)行參保。當(dāng)然，強(qiáng)制執(zhí)行的前提是政府在農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度的運(yùn)作上，必須做到公平、公正和公開(kāi)，提高農(nóng)民對(duì)醫(yī)療制度的滿意度。

再者，現(xiàn)行的“以大病統(tǒng)籌為主”的醫(yī)保制度不適應(yīng)農(nóng)村的實(shí)際情況，政府應(yīng)當(dāng)做出一定調(diào)整。針對(duì)我國(guó)的實(shí)際情況，應(yīng)該考慮以“小病”為主的醫(yī)療制度，拓展受益面，在基本普及基本醫(yī)療保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)“大病”補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)籌。福建省新農(nóng)合便是“大小兼顧”新模式的成功試點(diǎn)，可以將此成功經(jīng)驗(yàn)推廣至全國(guó)。支付模式方面，針對(duì)報(bào)銷醫(yī)藥費(fèi)過(guò)程較復(fù)雜的情況，政府可以率先試行按人頭或家庭預(yù)付制度，每年按照農(nóng)村家庭或者人頭給與一定的定額補(bǔ)貼，鼓勵(lì)農(nóng)民參保，有利于農(nóng)村醫(yī)保的普及，保障農(nóng)民的切身利益。

3.2.2 建立多元化的農(nóng)村低?；I資機(jī)制，合理確定農(nóng)村最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)。造成現(xiàn)階段全國(guó)農(nóng)村最低生活保障總額不足的關(guān)鍵原因在于財(cái)政資金總體水平和支持能力較差，為改變這種局面，增加低保制度的財(cái)政資金投入、增加資金來(lái)源是必須的。一是充分運(yùn)用慈善團(tuán)體的社會(huì)捐助資金并設(shè)立農(nóng)村低?；穑瑓⒖忌绫；鸬倪\(yùn)作模式，實(shí)現(xiàn)低保資金保值增值，并定期公示基金運(yùn)作情況等;二是發(fā)行專項(xiàng)資金的國(guó)債或基金，?？顚Ｓ?三是適時(shí)開(kāi)征社會(huì)保障稅，將原來(lái)上繳的“社保費(fèi)”改為“社保稅”，賦予社保稅強(qiáng)制性、固定性和無(wú)償性，利于資金的管理和運(yùn)用，且統(tǒng)一的社保稅也可以成為農(nóng)村低保資金的穩(wěn)定來(lái)源之一。而保障線標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)形式多樣化，較富裕的農(nóng)村地區(qū)以家庭收入為標(biāo)準(zhǔn)，相對(duì)落后地區(qū)以實(shí)物標(biāo)準(zhǔn)為主，并結(jié)合考慮家庭人數(shù)、致貧原因等，避免低保補(bǔ)貼“一刀切”。

3.3 加快社會(huì)建設(shè)政策的多樣性和專業(yè)性

3.3.1 實(shí)行農(nóng)村義務(wù)教育投入多樣化，包括籌資來(lái)源的多樣化及采用教育券方式。籌資來(lái)源可以依賴社會(huì)的正式或非正式的捐贈(zèng)以及政府債券，建立專管基金，專項(xiàng)管理。而教育券可以參考香港地區(qū)的教育券方式，政府發(fā)行教育券可以用于購(gòu)買教科書(shū)、校服等用品，鼓勵(lì)學(xué)生努力學(xué)習(xí)的同時(shí)，以實(shí)物代替金錢，減少資金的支出。該種方式在浙江、山東、湖北等省部分縣市得到試行，效果良好，政府應(yīng)當(dāng)將其推廣至全國(guó)范圍應(yīng)用。師資方面，增加農(nóng)村學(xué)校教師的編制，其中增設(shè)專業(yè)教師(如音樂(lè)、美術(shù)、計(jì)算機(jī)等)編制也很有必要。其次，改變農(nóng)村教師招聘模式，實(shí)行“定向招聘”，每位大學(xué)生老師到農(nóng)村學(xué)校任教需要簽訂5年或以上的服務(wù)合同，期間學(xué)校需要提供住宿等基本生活條件，并實(shí)行年薪制，薪酬稍比城鎮(zhèn)老師高，各地政府根據(jù)各村情況，給予教師一定的補(bǔ)貼。

3.3.2 實(shí)行農(nóng)業(yè)專業(yè)化生產(chǎn)，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，大力發(fā)展副業(yè)。法國(guó)和我國(guó)在農(nóng)業(yè)方面有很多相似的地方，法國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，最突出的矛盾便是人多地少，可以參考其對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行“加法”，即鼓勵(lì)家族式的農(nóng)民進(jìn)行“聯(lián)合生產(chǎn)”，擴(kuò)大規(guī)模，在此基礎(chǔ)上推行“專業(yè)化”，中央根據(jù)各地自然條件、技術(shù)水平和歷史習(xí)慣，統(tǒng)一規(guī)劃全國(guó)的農(nóng)業(yè)分布，給與符合規(guī)劃的農(nóng)村一定的補(bǔ)貼，鼓勵(lì)各地按照規(guī)劃生產(chǎn)，形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)。除了“正業(yè)”，應(yīng)當(dāng)延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，鼓勵(lì)地區(qū)發(fā)展副業(yè)，增加現(xiàn)代技術(shù)的投入。這里的副業(yè)主要是指種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)以外的生產(chǎn)事業(yè)，如飼養(yǎng)豬、雞等畜禽，采集野生植物和從事家庭手工業(yè)等，可以結(jié)合自身農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)特點(diǎn)，選擇相適應(yīng)的副業(yè)生產(chǎn)。

3.4 提升基礎(chǔ)設(shè)施政策的外部性和可行性

3.4.1 建立以政府為主導(dǎo)，引入多層次融資渠道的制度。按照基礎(chǔ)設(shè)施的類別、性質(zhì)等，科學(xué)合理地劃分政府與金融資本、個(gè)人資本和其他社會(huì)資本投入在提供基礎(chǔ)設(shè)施方面的職能范圍，結(jié)合公、私資金，形成良性互動(dòng)，構(gòu)建多層次、多主體的融資體系。一些外部性明顯的基礎(chǔ)設(shè)施，如公路、橋梁、網(wǎng)絡(luò)等，主要以政府投入為主，結(jié)合補(bǔ)貼、優(yōu)惠政策、零息貸款政策等金融機(jī)構(gòu)支持為輔;而一些私人承辦代價(jià)較小的，一般能收回成本的投入，如教育、生產(chǎn)技術(shù)支持等，可以考慮以民間投入為主，尤其是生產(chǎn)技術(shù)支持，政府可推行產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，聯(lián)系高校進(jìn)行“技術(shù)下鄉(xiāng)”活動(dòng)，高校學(xué)生得到社會(huì)實(shí)踐的同時(shí)，也可給農(nóng)村生產(chǎn)帶來(lái)技術(shù)。在這一過(guò)程中，政府起“資金引擎”的作用，更多的是引入社會(huì)資金，引導(dǎo)全社會(huì)積極投身新社會(huì)主義農(nóng)村建設(shè)的工作中，真正走上“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的城鄉(xiāng)結(jié)合發(fā)展路徑。

3.4.2 構(gòu)建以農(nóng)民需求為導(dǎo)向的“自下而上”決策機(jī)制，加強(qiáng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)的管理監(jiān)督。將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主動(dòng)權(quán)和決定權(quán)下方到農(nóng)村，讓農(nóng)民參與到?jīng)Q策中。機(jī)制改革的過(guò)程中，高素質(zhì)人才的進(jìn)入是關(guān)鍵，因此需大力引入更多“大學(xué)生村官”等人才，參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)決策，使得決策更具有實(shí)際性、科學(xué)性和可行性。加強(qiáng)了前提的建設(shè)，也不能忽視后期的管理和監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的監(jiān)督，保證政府撥款及時(shí)、足額到位，防止挪用;在工程建設(shè)的過(guò)程需要加強(qiáng)監(jiān)督，提高設(shè)施的質(zhì)量，以減少后期的維護(hù)費(fèi)用;事后做到“日常管理，維護(hù)有度，不斷更新”，提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的使用效率，減少不必要的翻新工程。

4 結(jié)語(yǔ)

該研究通過(guò)對(duì)4大惠農(nóng)支農(nóng)政策的分析和探討，明顯體現(xiàn)出各項(xiàng)政策并不是孤立存在的，4者之間是相輔相成的，如各大政策都存在資金缺乏的問(wèn)題，那么政府如何將僅有的“粥”合理、科學(xué)地分配給4個(gè)“僧”，都涉及到引入資金的問(wèn)題;如農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及生產(chǎn)力提高都需要人才和科技的引入，就涉及到農(nóng)村義務(wù)教育制度的發(fā)展和完善等，我國(guó)在優(yōu)化惠農(nóng)支農(nóng)政策過(guò)程中，需要綜合考慮，形成長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)才能得到真正發(fā)展。

［1］邵青.我國(guó)惠農(nóng)政策的框架體系及政策執(zhí)行影響因素分析［J］.甘肅理論學(xué)刊，2012(2):131-134.

［2］張莉莉.農(nóng)民視角下惠農(nóng)政策的分類探析［J］.內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2011(4):48-50.

［3］朱磊，吳崢嶸.關(guān)于惠農(nóng)糧食補(bǔ)貼資金管理的思考［J］.農(nóng)村財(cái)政與財(cái)務(wù)，2012(11):26-27.

［4］顧昕，方黎明.自愿性和強(qiáng)制性之間:中國(guó)農(nóng)村合作醫(yī)療的制度嵌入性和可持續(xù)性發(fā)展分析［J］.社會(huì)學(xué)研究，2004(5):1-18.

［5］顧昕，高夢(mèng)滔，姚洋.診斷與處方:直面中國(guó)醫(yī)療體制改革［M］.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006.

［6］張廣科.新型農(nóng)村合作醫(yī)療研究現(xiàn)狀及展望［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2010(1):67-73.

［7］顏媛媛，張林秀，羅斯高，等.新型農(nóng)村合作醫(yī)療的實(shí)施效果分析——來(lái)自中國(guó)5省101個(gè)村的實(shí)證研究［J］.中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2006(5):64-71.

［8］畢紅霞，薛興利，李升.論農(nóng)村最低生活保障財(cái)政支持的適度性與政策優(yōu)化［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2012(1):29-36.

［9］龔文君，周健宇.建立我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度的思考［J］.前沿，2009(10):155-157.

［10］符華平，顧海.我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度的現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策［J］.南京社會(huì)科學(xué)，2009(1):101-104.

［11］王賢.“兩免一補(bǔ)”教育政策實(shí)施的困境與建議［J］.教育探索，2008(9):79-80.

［12］范先佐.義務(wù)教育均衡發(fā)展與農(nóng)村教育難點(diǎn)問(wèn)題的破解［J］.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào):人文社會(huì)科學(xué)版，2013(3):148-157.

［13］張開(kāi)華，萬(wàn)敏.加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入力度研究［J］.科技進(jìn)步與對(duì)策，2010(16):53-57.

［14］唐建新，黃霞，鄭春美.農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給體制:現(xiàn)狀、形成原因與重構(gòu)［J］.武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2009(5):49-55.