導(dǎo)盲犬能否進入都市公共交通工具辯析
——以盲人的權(quán)利與公共利益平衡為視角*

張 欣(華東師范大學(xué),上海 200241)

導(dǎo)盲犬能否進入都市公共交通工具辯析
——以盲人的權(quán)利與公共利益平衡為視角*

張 欣
(華東師范大學(xué),上海 200241)

對于都市殘疾人的出行保障問題,我國《殘疾人保障法》給予了提綱挈領(lǐng)性的法律支持,而對于盲人的出行保障之一——導(dǎo)盲犬的出入問題,該法規(guī)定其取決于各地地方性法規(guī)。目前,我國地方立法狀況存在明顯差異,對于盲人的出行保障較為不利。其中,上海的立法較為先進,北京也正在改進。而東京、紐約等大都市對此問題的法律規(guī)定更為全面而人性化,因此做出對比研究,提出立法建議:我國對于導(dǎo)盲犬出入都市交通工具的準入問題研究,不應(yīng)局限在呼吁允許其出入,更應(yīng)當對其出入的時間、方式作出限定以及對導(dǎo)盲犬使用者權(quán)利義務(wù)、路人的權(quán)利義務(wù)做出具體設(shè)定,從而方可實現(xiàn)法的公平正義價值,實質(zhì)上實現(xiàn)對盲人權(quán)利的保護與公共利益的平衡。

導(dǎo)盲犬;都市公共交通工具;準入制度

一、問題提出

2013年9月,盲人鋼琴調(diào)律師攜導(dǎo)盲犬乘地鐵被拒后,其通過微薄向公眾求援,引發(fā)了社會廣泛關(guān)注與討論。“導(dǎo)盲犬進入都市公共交通工具”這一問題的合法性以及合理性,值得探究。都市(Metropolis)是一個不同于城市(City)的概念。在都市法研究的大前提下,都市是指英文中的“Metropolis”,與人類社會學(xué)所討論的都市——城市與城鎮(zhèn)的集合——有所區(qū)別。一般意義上,都市是非農(nóng)業(yè)人口的聚居地,交通發(fā)達、人口密集、第三產(chǎn)業(yè)繁榮、高度文明,都市可以說是經(jīng)濟、政治、文化的中心。按照我國當前的行政區(qū)劃(省、市、縣、鄉(xiāng)),并非所有的市級城市都可以被稱為都市。東京、紐約無疑是國際大都市。對于大陸地區(qū)而言,北京與上海被稱之為都市基本沒有異議。

本文所研究的都市公共交通工具,是指在都市的行政區(qū)劃內(nèi),為方便公眾出行,用以運輸旅客的各類交通工具,一般包括公共汽車、出租車、電車、市內(nèi)軌道交通、輪渡等。旅程范圍超出都市行政區(qū)域的公共交通工具,如長途巴士、火車、飛機等,不在本文討論之列。

導(dǎo)盲犬是工作犬的一種,其必須經(jīng)過嚴格的訓(xùn)練和淘汰制度方可上崗工作。導(dǎo)盲犬的工作內(nèi)容為幫助盲人去各類公共場所,工作環(huán)境多為喧鬧的公共場所,因而導(dǎo)盲犬必須具有平和的心態(tài),對路人干擾不予理睬,同時也不具有攻擊性。所以,一條狗被訓(xùn)練成合格的導(dǎo)盲犬要經(jīng)歷嚴格的程序,而其本身也必須是拉布拉多、德國黑背、金毛等天性溫和的品種。[1]因而,據(jù)中國殘疾人聯(lián)合會發(fā)布的數(shù)據(jù),一只導(dǎo)盲犬的培訓(xùn)成本高達近20萬人民幣。全世界共有110多個導(dǎo)盲犬訓(xùn)練基地,近3萬只導(dǎo)盲犬在服役,而我國大陸地區(qū)服役的導(dǎo)盲犬不足50只[2]。其中大多數(shù)導(dǎo)盲犬在都市中服役。基于導(dǎo)盲犬培訓(xùn)成本之高及當下的現(xiàn)狀可知,導(dǎo)盲犬的準入問題目前集中出現(xiàn)在經(jīng)濟高度發(fā)達的都市當中。

同時,各國都在致力培育更多導(dǎo)盲犬。導(dǎo)盲犬是盲人的眼睛,使得盲人可以獨自在公共領(lǐng)域內(nèi)活動,極大程度上維護了盲人的出行便利與安全。特別在都市生活中,交通網(wǎng)絡(luò)極其復(fù)雜、盲道時而被障礙物占領(lǐng)、地鐵公交車擁擠,這些狀況給盲人的出行帶來更多挑戰(zhàn),因而導(dǎo)盲犬的存在給盲人出行帶來的幫助不可低估。根據(jù)第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示,我國視力殘疾人數(shù)高達1263萬,上海有近20萬的盲人。導(dǎo)盲犬的準入問題研究,切實關(guān)系到數(shù)量龐大的盲人群體的切實利益。

二、導(dǎo)盲犬能否進入都市公共交通工具的立法現(xiàn)狀

公共交通工具是都市出行的重要支柱。對于在都市中生活的盲人而言,能否合法、便捷使用公共交通工具,對于其在都市中的生活具有極為重要的影響。

(一)我國導(dǎo)盲犬進入都市公共交通工具的法律支持及其正當性

1.導(dǎo)盲犬進入都市公共交通工具是法律賦予盲人的權(quán)利。根據(jù)我國《殘疾人保障法》第五十八條:“盲人攜帶導(dǎo)盲犬出入公共場所,應(yīng)當遵守國家有關(guān)規(guī)定”,以及2012年8月1日實施的《無障礙管理條例》第十六條:“視力殘疾人攜帶導(dǎo)盲犬出入公共場所,應(yīng)當遵守國家有關(guān)規(guī)定,公共場所的工作人員應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定提供無障礙服務(wù)?！笨芍?對于導(dǎo)盲犬是否被允許進入公共場所的問題,國家并未從法律法規(guī)層面給予統(tǒng)一明確的規(guī)定,該問題的具體實施取決于地方立法。

但是,根據(jù)我國已加入的《殘疾人權(quán)利公約》第二條中對于公約締結(jié)目的的規(guī)定:“‘合理便利’是指根據(jù)具體需要,在不造成過度或不當負擔的情況下,進行必要和適當?shù)男薷暮驼{(diào)整,以確保殘疾人在與其他人平等的基礎(chǔ)上享有或行使一切人權(quán)和基本自由”,以及我國《憲法》第四十五條第三款:“國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育?！笨芍?殘疾人在生活中的權(quán)利履行受到該公約以及憲法的保護,國家、社會對于殘疾人的各項權(quán)利行使應(yīng)當給予照顧與幫助。因而,即使法律并沒有統(tǒng)一規(guī)定導(dǎo)盲犬可以進入公共交通工具,但是導(dǎo)盲犬作為殘疾人出行權(quán)保障的必備輔助,其伴隨盲人出入公共場所的合法性是有上位法依據(jù)的,導(dǎo)盲犬陪伴盲人出行是盲人享有“基本自由”的前提,是盲人工作生活順利開展的基礎(chǔ)。

同時,根據(jù)《殘疾人保障法》第五十條,“殘疾人搭乘公共交通工具可以免費攜帶隨身必備的輔助器具”。對于導(dǎo)盲犬是否屬于“隨身必備的輔助器具”一直存在爭議。在該法條解釋中,列舉了“下肢殘疾人士的輪椅”等。輪椅對于下肢殘疾人士而言是出行代步工具,充當部分肢體功能。類比言之,導(dǎo)盲犬對于盲人而言,其充當了部分視力功能,是盲人的出行輔助,使用導(dǎo)盲犬的盲人無法離開導(dǎo)盲犬的指引。因而,在功能替代層面上,導(dǎo)盲犬可以理解為“隨身必備的輔助器具”。因而,在該條的支持下,導(dǎo)盲犬進入公共交通工具具有合法性。

2.導(dǎo)盲犬進入都市公共交通工具有助于實現(xiàn)法的公平價值?！稇椃ā贰稓埣踩吮Ｕ戏ā贰稓埣踩藱?quán)利公約》為導(dǎo)盲犬進入都市公共交通工具都提供了法律支持。而從法的價值角度而言,該問題體現(xiàn)了公平價值。

公民享有平等權(quán)利,盲人享有與普通人平等的出行權(quán)。該權(quán)利的行使需要國家、社會給予盲人特別的保護,即準許盲人通過符合其自身狀況的形式出行。盲人使用的盲杖進入公共交通工具現(xiàn)在無疑是合法且應(yīng)當受到公共場所工作人員照顧幫助的。導(dǎo)盲犬是新興的盲人出行工具,較之盲杖更為機動靈活——其可以辨別路障、識別路途,更大程度上保障了盲人的出行安全與便利。因而,使用導(dǎo)盲犬能夠使得盲人更好實現(xiàn)其出行自由。準許導(dǎo)盲犬進入都市公共交通工具是保護盲人享有與普通人平等出行權(quán)的必要條件,從而體現(xiàn)了法的公平價值。

同時,出行權(quán)是盲人實現(xiàn)平等工作、平等受教育、平等享受文化生活的前提。因而,切實落實對盲人出行權(quán)的保護,是盲人平等享有公民權(quán)利的基礎(chǔ)。

(二)導(dǎo)盲犬進入都市公共交通工具的地方立法狀況及缺陷

鑒于文章第一部分提及導(dǎo)盲犬的特點以及使用現(xiàn)狀可知,導(dǎo)盲犬問題目前是一個都市問題,因此,本文的研究以我國公認的兩大都市——北京、上海為樣本,在都市法的框架下對導(dǎo)盲犬的出行問題進行探討。自2008年舉辦奧運會開始,我國逐漸在立法上重視導(dǎo)盲犬的出行問題。就我國的兩大都市而言,導(dǎo)盲犬進入公共交通工具的立法現(xiàn)狀仍有很大提升空間。

就北京而言。北京在2008年頒布了《北京市人民政府關(guān)于北京奧運會殘奧會期間導(dǎo)盲犬使用和管理的通告》,該通告規(guī)定了2008年7月20日至2008年9月20日導(dǎo)盲犬可以在北京出行。該通知的主要目的是為了保障各國盲人運動員、盲人官員及盲人觀眾的出行便利。奧運會結(jié)束后,該通告即失效。根據(jù)《北京市實施〈殘疾人保障法〉辦法》,殘疾人持有效證件免費乘坐公共交通工具,可免費攜帶輔具,如輪椅、拐杖,但并沒明確導(dǎo)盲犬是否可享受同等權(quán)益。2003年頒布實施的《北京市養(yǎng)犬管理規(guī)定》第17條規(guī)定,不得攜犬乘坐除小型出租汽車以外的公共交通工具,且乘坐出租車需要征得司機同意。因而可知,導(dǎo)盲犬在北京是被明令禁止進入大型公共交通工具的,即使是出租車這類小型公共交通工具,導(dǎo)盲犬的出行也受到限制。而近期北京的導(dǎo)盲犬乘坐公共交通工具的準入問題在網(wǎng)絡(luò)上引發(fā)熱議,北京市人大常委會于2013年11月20日審議了《北京市動物防疫條例(草案)》,該草案第二十條規(guī)定,訓(xùn)練合格的導(dǎo)盲犬可以乘坐公共交通工具。期待該草案盡快得以實施,使得北京的導(dǎo)盲犬在公共交通工具的準入取得合法性。

上海較之北京就該問題的立法狀況較為領(lǐng)先。自2010年世博會召開,上海的立法更為關(guān)注人文關(guān)懷,因而上海對于導(dǎo)盲犬出行的規(guī)定從2010年開始進行了修改。《上海市養(yǎng)犬管理條例》第二十三條規(guī)定了犬只不得進入公共場所以及公共交通工具,與北京之前的規(guī)定相同。但是,第二十三條最后一款則規(guī)定,“盲人攜帶導(dǎo)盲犬的,不受本條規(guī)定的限制?！痹摽钜?guī)定承認了導(dǎo)盲犬作為工作犬的特殊性,給予導(dǎo)盲犬出入公共交通工具法律支持。上海地鐵也張貼公告:“寵物犬類不得進入地鐵,工作犬除外?！?/p>

由上可知,我國兩大都市——政治中心北京、經(jīng)濟中心上海,對于導(dǎo)盲犬能否進入公共交通工具的立法狀況存在不同。雖然《殘疾人保障法》已經(jīng)賦予盲人可使用導(dǎo)盲犬這一權(quán)利,無論是從合法性還是從合理性而言,導(dǎo)盲犬進入都市公共交通工具的準入問題都是“應(yīng)當準入”而不存在異議的。但是,北京目前還未明令準許導(dǎo)盲犬進入都市公共交通工具。即使上海較早允許導(dǎo)盲犬進入公共交通工具,在立法更為先進,然而對于盲人而言,導(dǎo)盲犬的準入只是出行權(quán)得以保障的第一步。在具體實施過程中,如何確認犬只是導(dǎo)盲犬,如何保護導(dǎo)盲犬陪伴盲人出行時不受外界惡意干擾(如拍打、喂食、逗弄等),以及如何保障其他公共交通工具共乘者的權(quán)益等問題,上海并沒有法律法規(guī)的具體規(guī)定,因此使得權(quán)利行使者、公共交通工具運營者以及相關(guān)共乘人員面臨著無法可依的尷尬。權(quán)利的行使需要具體制度或措施的支撐,導(dǎo)盲犬進入公共交通工具準入問題的關(guān)鍵是如何實施以達到盲人權(quán)利與公共利益的平衡。

三、他國的立法狀況以及對我國的借鑒意義

東京和紐約作為全球公認的兩大都市,其在殘疾人權(quán)益保護方面的立法較為先進,并且紐約與東京是世界上較早有導(dǎo)盲犬訓(xùn)練基地的城市,因而東京和紐約關(guān)于導(dǎo)盲犬準入問題的立法狀態(tài)研究,對于改善我國的現(xiàn)狀具有一定的借鑒意義。

(一)他國先進經(jīng)驗

日本《道路交通法》第十四條第一項規(guī)定,失明者在道路通行時,必須攜帶政令規(guī)定的導(dǎo)盲杖或是導(dǎo)盲犬。同時,根據(jù)日本《身體障礙者輔助犬法》第八條可知,日本的公共交通事業(yè)經(jīng)營者不可拒絕身體障礙者攜帶輔助犬入內(nèi)。日本對于導(dǎo)盲犬進入公共交通工具準入問題的規(guī)定主要見于上述兩部法律法規(guī),并且日本對于導(dǎo)盲犬問題的規(guī)定較為詳盡。首先,對于導(dǎo)盲犬認定,日本較為嚴格。日本的《身體障礙者輔助犬法》對導(dǎo)盲犬做出了明確的規(guī)定,必須是經(jīng)過嚴格訓(xùn)練(日本對于導(dǎo)盲犬的訓(xùn)練主要是識別行使在道路上的車輛)、通過考核可以從事導(dǎo)盲職責的犬類。其次,對于公共交通工具的經(jīng)營者,明令禁止其拒絕導(dǎo)盲犬進入的行為。當然,該禁止存在例外情況,即身體障礙者所攜帶的輔助犬可能對該旅客設(shè)施或車輛等造成重大損害,或是可能對該旅客設(shè)施或車輛等的使用者造成重大損害的情況下,或是在其他不得已的情況下,不適用以上的規(guī)定。不過,在日本法律中,不得已的情況需要經(jīng)過法官認定。在東京極其擁擠的上下班高峰,人貼人的公共交通工具內(nèi)部環(huán)境可能會引發(fā)導(dǎo)盲犬本身陷入不安焦躁,這種情況下導(dǎo)盲犬不被允許進入公共交通工具是合理的。同時,東京政府一直通過各類傳播途徑宣傳對導(dǎo)盲犬不得拍打、撫摸、喂食,以保護導(dǎo)盲犬。

紐約對于導(dǎo)盲犬準入問題的主要法律依據(jù)為《N.Y.Executive Law,Article 15 Human Rights Law》,其內(nèi)容與東京基本相同,即法律明確規(guī)定,禁止導(dǎo)盲犬出入公共交通工具的行為是違法的。而根據(jù)《Americans with Disabilities Act Title III Regulations》的相關(guān)規(guī)定可知,美國對于盲人給予了最大程度的平等對待,其規(guī)定對外公開的一切場所都必須準許導(dǎo)盲犬進入。當然,該部法案同時對導(dǎo)盲犬進行了嚴格定義,必須是經(jīng)過法定的訓(xùn)練程序獲得合格的犬只才可以充當導(dǎo)盲犬。訓(xùn)練合格的犬只會被授予證書,并在出行時佩戴明顯的識別裝備。

由此可知,東京與紐約不僅明令規(guī)定了導(dǎo)盲犬可以進入公共交通工具,同時對于導(dǎo)盲犬的培訓(xùn)考核制度有明確的規(guī)定。并且東京在具體實施過程中,還對交通工具運營者的權(quán)利義務(wù)以及導(dǎo)盲犬在特殊情況下出行權(quán)的限定做出了規(guī)定。紐約的導(dǎo)盲犬準入規(guī)定不僅僅限于公共交通工具,還輻射到一切公共場所。這些更為詳盡的規(guī)定可操作性更強,切實做到了對盲人攜帶導(dǎo)盲犬出行權(quán)的保障,并努力平衡盲人權(quán)利與公共利益。

(二)對我國的借鑒意義以及立法建議

導(dǎo)盲犬出入都市交通工具的準入問題,不應(yīng)當僅局限在允許其出入,更應(yīng)當對其如何出入以及導(dǎo)盲犬使用者權(quán)利義務(wù)、路人的權(quán)利義務(wù)做出具體設(shè)定。東京和紐約對此的規(guī)定較之北京、上海更為詳盡,值得我們借鑒參考;并且應(yīng)當結(jié)合我國實際情況,提出更為完善的實施措施。

首先,導(dǎo)盲犬的認定是先決問題。我國目前還沒有法定的導(dǎo)盲犬合格認定標準,導(dǎo)盲犬訓(xùn)練基地培訓(xùn)畢業(yè)的犬只是否可以認定為合格存在疑義。東京和紐約皆在法律中明確規(guī)定了導(dǎo)盲犬合格的標準,并有專門機構(gòu)對此做出評估。因為導(dǎo)盲犬在工作時需要面對各類突發(fā)情況,其自身情緒穩(wěn)定對于盲人以及路人都有非常重要的意義。因而導(dǎo)盲犬合格與否的認定應(yīng)當受到公權(quán)力的干預(yù),作為一項行政許可。

其次,盲人攜帶導(dǎo)盲犬進入公共交通工具必須履行一定的義務(wù)。盲人應(yīng)當主動以特定的方式對外表明導(dǎo)盲犬的身份(可參照紐約佩戴識別物),以便交通工具運營者以及相關(guān)乘客能夠理解配合導(dǎo)盲犬的準入。同時,導(dǎo)盲犬的主人必須給導(dǎo)盲犬佩戴專業(yè)的工具加以牽引,以減少對部分懼狗人群以及孩童的恐慌。此外,導(dǎo)盲犬使用者需攜帶糞便清理工具,隨時清理可能產(chǎn)生的排泄物,不給公共交通工具內(nèi)的其他乘客以及運營者帶來負面影響。

再次,與導(dǎo)盲犬共乘的乘客也應(yīng)當履行一定的義務(wù)。其不得對導(dǎo)盲犬進行隨意的撫摸、拍打、喂食,不得以各類方式干擾導(dǎo)盲犬的工作。當然,與導(dǎo)盲犬共乘的乘客也擁有相應(yīng)的權(quán)利,若其有狗毛過敏等不宜與導(dǎo)盲犬接近的癥狀,則可請求公共交通工具運營者給予適當?shù)谋憷?將其盡量與導(dǎo)盲犬隔離。

不可忽視的是,政府公權(quán)力在導(dǎo)盲犬出入的詳細規(guī)劃上也應(yīng)當發(fā)揮積極的作用。政府應(yīng)當適量調(diào)控盲人的工作時間,從而最大程度避免導(dǎo)盲犬在上下班高峰時期出入公共交通工具。同時,提供無障礙車廂或者無障礙空間(可參照公共汽車或地鐵上的輪椅區(qū)域),因為上下班高峰時間車廂過于擁擠,導(dǎo)盲犬的工作會受到極大干擾,不利于對盲人出行權(quán)的保障。而對于其他乘客而言,在極度擁擠的情況下,極易誤傷導(dǎo)盲犬,若因此引發(fā)導(dǎo)盲犬傷人,則涉及復(fù)雜的侵權(quán)關(guān)系,對于盲人權(quán)益保障無益。

四、總結(jié)

導(dǎo)盲犬進入都市公共交通工具的準入問題能夠反映一個都市的文明程度,而我國對于這個問題的關(guān)注度越來越高。以北京為例,可以預(yù)見我國將會有更多的城市對于導(dǎo)盲犬進入公共交通工具予以放行,因而導(dǎo)盲犬被賦予準入權(quán)利的同時,對于導(dǎo)盲犬及其使用者、相關(guān)路人、交通工具運營者必須施加相應(yīng)的義務(wù),并通過公權(quán)力介入對之進行積極調(diào)控與監(jiān)管:設(shè)定準入時間、規(guī)范交通工具準入方式、對導(dǎo)盲犬要實行登記年檢制度等。只有實現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的一致性,才可以在最大程度上保障盲人的出行權(quán),同時不損害相應(yīng)路人權(quán)利。由此,方可實現(xiàn)法的公平正義價值,實質(zhì)上實現(xiàn)對盲人權(quán)利的保護與公共利益的平衡。

[1]導(dǎo)盲犬簡介[EB/OL].(2011-04-14)[2014-03 -15].http://www.shguidedogs.com/Detail.aspx? id=16.

[2]文明城市,應(yīng)該多一些導(dǎo)盲犬[J].中國工作犬業(yè), 2012,(9):62-63.

10.3969/j.issn.1672-9846.2014.02.010

D922.7

A

1672-9846(2014)02-0042-04

2014-04-12

張 欣(1990-),女,江蘇阜寧人,華東師范大學(xué)碩士研究生,主要從事行政法研究。