對提升我國政府公信力的思考

周 奕

（湖南農(nóng)業(yè)大學 公共管理與法學學院，湖南 長沙 410128）

《憲法》規(guī)定：中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。國家行政機關(guān)的權(quán)力來自于人民，人民的信賴和擁護是行政機關(guān)行使權(quán)力的前提和基礎(chǔ)。政府公信力是政府通過自己的行為得到社會公眾信任、擁護和支持的能力?！叭藷o信不立，國無信不昌”，失去公信力的政府有如無本之木、無源之水。黨的“十八大”報告明確提出：“要創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力?！盵1]提升政府公信力不僅是貫徹落實依法治國基本方略、加強行政法律制度建設(shè)的重要內(nèi)容，也是深化行政體制改革、加強政府自身建設(shè)的重要任務(wù)。開展政府公信力的研究對于鞏固黨的執(zhí)政地位，保持社會大局的長治久安具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一 政府公信力的困境

當前，政府公信力下降是一個全球性現(xiàn)象。據(jù)美國哈佛大學教授約瑟夫·奈等學者的研究顯示，美國政府公信力從20世紀60年代開始一直在下降，而且降幅驚人。1964年民調(diào)顯示有3/4的美國公眾信任美國聯(lián)邦政府，而1995年同樣的民調(diào)顯示只有1/4美國公眾信任美國聯(lián)邦政府[2]。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的轉(zhuǎn)型，我國政府公信力的下降也十分明顯。據(jù)《小康》雜志社組織的2012年中國信用指數(shù)調(diào)查顯示，76.9%的受訪者表示了對政府信用的擔心，遠遠高于對人際信用、企業(yè)信用、媒體信用、公益信用等問題的憂慮[3]。目前政府公信力的下降，主要體現(xiàn)在四個方面：一是權(quán)威性受挑戰(zhàn)。政府在社會公眾心目中不再是神圣和充滿威嚴的地方；政府公布的政策、決定、數(shù)據(jù)等信息的公正性和可信度不再是不容置疑的，有的甚至還出現(xiàn)了反對的聲音。比如，社會公眾對國家統(tǒng)計局公布的GDP增長數(shù)據(jù)，對房價、物價調(diào)控效果等數(shù)據(jù)，持懷疑態(tài)度的人占有相當大的比例。再如，近些年來，在貴州甕安、湖北石首、廣東烏坎等一些地方出現(xiàn)的比較典型的群體性事件，都是因為社會公眾對政府公布的數(shù)據(jù)信息不相信，而導(dǎo)致事件不斷升級，引發(fā)較大規(guī)模的群體性事件。二是執(zhí)行力難到位。下級政府對上級政府、社會公眾對政府的決策指示，不再是“說一不二”，而是“說三道四”。下級政府對中央政策或上級命令搞上有政策下有對策，選擇性執(zhí)行、象征性執(zhí)行，甚至附件性執(zhí)行和替換性執(zhí)行，已成為一些政府部門的工作規(guī)則。社會公眾對政府新出臺的一些涉及利益調(diào)整的政策采取不執(zhí)行和輿論攻擊，且漸成常態(tài)。三是號召力大打折扣。在市場經(jīng)濟條件下，社會公眾行為的自由空間被放大，政府和公眾之間的信用紐帶漸漸松動。民眾對政府的需要和要求不再是一呼百應(yīng)，而是應(yīng)者寥寥。比如，2011年，因日本核輻射事件而引發(fā)的碘鹽搶購風潮，盡管多個政府部門作出權(quán)威解釋，要大家冷靜、理性對待，但搶購風還是蔓延到了全國大部分地區(qū)。四是美譽度受質(zhì)疑。受官員貪腐以及火箭提拔、蘿卜招聘、李剛事件等社會不公行為的影響，干部是“公仆”的觀念、公務(wù)員是精英的看法受到了質(zhì)疑，政府形象、公務(wù)員形象大大下降，仇官現(xiàn)象顯現(xiàn)，政府工作人員的社會關(guān)注度和受人尊敬度下降。

二 政府公信力下降的原因

內(nèi)因是事物變化的根據(jù)，外因是事物變化的條件。造成政府公信力下降是外部條件和內(nèi)部因素共同變化、相互作用的結(jié)果。

（一）外部條件

1.社會的浮躁。目前，浮躁已成為社會的通病。人的價值觀扭曲、人性急躁毛躁暴躁、人生游戲化、社會評判標準混亂等都是其主要表現(xiàn)。政府官員受浮躁心理的影響，急功近利，導(dǎo)致勞民傷財?shù)恼児こ獭⒚孀庸こ滔嗬^出現(xiàn)，大量的公共資源被浪費；一些地方朝令夕改，“一個班子一套思路，一屆政府一個政策”，公共政策沒有連續(xù)性和穩(wěn)定性，政府常常開出“空頭支票”。這些行為和現(xiàn)象引發(fā)了不少的民怨，從而使政府漸漸失信于民。社會大眾受浮躁氛圍的影響，游戲人生常態(tài)化，公眾對政府的政策不論好壞、不論優(yōu)劣都采取調(diào)侃、不屑和無所謂的態(tài)度，政策的執(zhí)行大受影響。比如，在民主選舉中表現(xiàn)出來的應(yīng)付、隨大流、對賄選現(xiàn)象熟視無睹等政治冷漠；在日常生活中表現(xiàn)出來的交通擁堵時的亂插隊、占用應(yīng)急車道，人員聚居時的亂起哄、亂指責等，都增加了社會管理的難度，降低了政府對公共事件的處置效率，引發(fā)社會公眾對政府社會管理和公共服務(wù)能力的懷疑。

2.利益取向的多元化。隨著經(jīng)濟發(fā)展和人們生活水平的提高，社會公眾對公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的需求越來越多樣化，對政府的期望值越來越高，而政府機構(gòu)受職能轉(zhuǎn)變和公共資源有限的影響，難以適應(yīng)公眾多元化的需求，導(dǎo)致了社會公眾對政府的不滿。另外，隨著社會轉(zhuǎn)型的加速，中國社會已分化出了不同的利益階層和利益群體。不同的利益群體都從自身利益出發(fā)來評價公共政策和公共事件，評判標準越來越多樣化，眾口難調(diào)。同時，在公共政策的制定中難以兼顧到各方面的利益，有的甚至還損害到一些群體的利益，這必然引起一部分人對政府的抵觸。特別是貧富差距的拉大，使社會公眾普遍感到公共政策和政府行為有失公允，導(dǎo)致社會公眾對政府行為和公共政策認可度降低。

3.網(wǎng)絡(luò)輿論的助推。在網(wǎng)絡(luò)傳媒迅速發(fā)展的今天，由于網(wǎng)絡(luò)管理跟不上其發(fā)展的步伐，網(wǎng)絡(luò)輿論魚目混雜、真假難辨，一些網(wǎng)絡(luò)推手為吸引眼球，歪曲事實、夸大宣傳，刻意攻擊和詆毀政府及其工作人員，導(dǎo)致政府及工作人員形象嚴重受損。比如，湖南某縣發(fā)生一起交通事故，一些網(wǎng)絡(luò)媒體為了吸引眼球、提高點擊率，斷章取義，只用了幾個關(guān)鍵詞：48名學生、墜入了30多米的深淵、生死未卜等擾亂視聽。這一報道造成了當?shù)卣l(fā)布的死亡數(shù)字受到了社會大眾的質(zhì)疑。

（二）內(nèi)部因素

1.政府決策的乖張。個別基層政府和部門的行為方式不檢點、不理性，做出一些匪夷所思的事情，影響了自身的公信力。比如，2008年陜西省林業(yè)部門、旅游部門炒作出來的“周老虎”事件。還有，一些政府決策不科學、不嚴謹，考慮欠周全，缺乏可操作性，使公眾無所適從。

2.干部素質(zhì)的良莠不齊。一些干部法治意識、宗旨意識淡薄，官僚主義嚴重，不作為、亂作為、瞎作為，使政府的效率和公正性大受影響，造成政府形象受損。比如，近年來，國內(nèi)多地連續(xù)曝光的城管打人事件、執(zhí)法部門“釣魚執(zhí)法”等，大大影響了政府的形象。還有一些干部唯利是圖、違法亂紀、貪污腐敗、辦事不公，更是使政府形象和威信受到影響。近年來查處的陜西省安監(jiān)局長楊達才貪腐案件，重慶市黨政官員不雅視頻案件，薄熙來貪污受賄、濫用職權(quán)案等，嚴重影響了社會公眾對政府的信任度和支持度。

三 提升政府公信力的對策

法是社會大眾普遍遵守的行為規(guī)范，具有強制性和最高權(quán)威性[4]。要提高政府的公信力，增強社會公眾對政府的信任度、支持度，關(guān)鍵是要將行政權(quán)力的行使建立在法的基礎(chǔ)上，規(guī)范在法的范圍內(nèi)，以行政權(quán)力行使的規(guī)范化、合法化來贏得民心。簡單地概括就是要“做正確的事，正確地做事”，也就是實體上合法、程序上合法[5]。具體來說，要做到目的正確、決策正確、過程正確、規(guī)則正確、輿論正確、干部正確。

1.目的正確。就是要踐行以人為本的執(zhí)政理念，忠實履行憲法和法律賦予的職責，把老百姓“高興不高興”、“滿意不滿意”、“答應(yīng)不答應(yīng)”作為政府工作的出發(fā)點、立足點。在具體工作中，要堅持權(quán)為民所用，樹立公權(quán)思想，處理好個人利益、部門利益和公眾利益的關(guān)系，始終把公眾的利益、人民的利益放在第一位，做到公眾利益和政府行為的一致性。要堅持情為民所系，增強群眾觀念，把滿足社會公眾多元化的公共需求，維護社會的公平正義，作為政府行為的最終目標，善待老百姓，服務(wù)老百姓，做到無私為民、高效惠民、誠信尊民、友善愛民。要堅持利為民所謀，樹立正確的政績觀，把改善民生和加快經(jīng)濟發(fā)展有機結(jié)合起來，關(guān)心和重視社會事業(yè)發(fā)展，著力提高社會弱勢群體的生活水平，讓社會大眾共享改革開放和經(jīng)濟發(fā)展的成果，以看得見、摸得著的實惠，取信于民，增強社會大眾對政府的信任度和認可度[6]。

2.決策正確。就是要堅持科學民主依法決策，使決策更加符合社會大眾的意愿，更加符合經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，更加符合法律法規(guī)的規(guī)定。要規(guī)范決策程序，把調(diào)查研究、公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序，嚴格按照法律、法規(guī)和國家政策措施的要求和規(guī)定的權(quán)限、程序進行決策。要拓寬人民群眾參與政府決策的渠道，完善重大決策聽證制度，建立政府與公眾信息互動機制，提高政府的反應(yīng)能力和回應(yīng)能力，讓民眾的意見和建議快速地反映到?jīng)Q策中來。要建立重大行政決策跟蹤反饋制度，定期聽取社會公眾對決策執(zhí)行的反映和訴求，適時調(diào)整和完善有關(guān)決策，減少決策失誤造成的損失。

3.過程正確。就是文明執(zhí)法，嚴格執(zhí)法，保證行政行為的合法性。要做到依法用權(quán)，自覺維護憲法和法律的權(quán)威，嚴格依照憲法和法律規(guī)定的權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責。要規(guī)范權(quán)力的運用，細化執(zhí)法流程，明確執(zhí)法環(huán)節(jié)和步驟，嚴格規(guī)范裁量權(quán)行使，平等對待行政相對人，做到同樣情形同等處理，保障執(zhí)法公正。要堅持文明執(zhí)法，行政處罰手段和措施要適當適度，盡力避免或者減少對當事人權(quán)益的損害。要大力推進政務(wù)公開，不斷拓寬公開的領(lǐng)域和范圍，堅持以公開為原則，自覺接受社會公眾對政府行為的監(jiān)督，陽光行政、陽光用權(quán)。

4.規(guī)則正確。就是要轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)法治政府。要依照相關(guān)法律法規(guī)要求，合理界定政府職權(quán)，理順政府與市場、政府與社會的關(guān)系，把重心放到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義上來，切實履行好經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能，把無限政府逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚?。要認真貫徹執(zhí)行《行政許可法》等法律法規(guī)，進一步簡政放權(quán)，簡化審批事項、減少審批環(huán)節(jié)，改進管理方式方法，積極推行“一門受理、并聯(lián)審批、一口收費、限時辦結(jié)”的“一站式”服務(wù)，方便人民群眾辦事，提高行政效率，把管理型政府逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府。要全面實施《國務(wù)院推進依法行政實施綱要》，健全行政法律體系，強化政府法律責任，完善各項規(guī)章制度，建立權(quán)力運行監(jiān)督機制，堅持用制度管人、用制度管事，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，使政府逐步向法治政府轉(zhuǎn)變。

5.輿論正確。就是在保證新聞和言論自由的前提下，管好、用好媒體，形成有利于經(jīng)濟社會發(fā)展的輿論氛圍。要加大先進典型的宣傳報道力度，堅持正面宣傳為主，樹立新風尚，傳遞正能量，牢牢把握輿論導(dǎo)向，在全社會形成積極向上、生動和諧的輿論氛圍。建立和完善新聞發(fā)言人制度，及時發(fā)布人民群眾關(guān)心的熱點問題和敏感問題的相關(guān)信息，解疑釋惑、理順情緒。要高度重視突發(fā)事件的輿論引導(dǎo)，第一時間發(fā)布權(quán)威信息，搶占輿論先機，贏得輿論主動，為重大突發(fā)事件的妥善處理營造氛圍。要誠懇對待輿論監(jiān)督，采取有則改之無則加勉的態(tài)度回應(yīng)輿論關(guān)切；使輿論監(jiān)督成為政府與社會大眾交流互動、增進互信的平臺。要完善輿論監(jiān)管政策措施，強化從業(yè)人員職業(yè)道德教育，嚴厲打擊惡意炒作、造謠傳謠、歪曲事實的宣傳報道，將輿論監(jiān)督規(guī)范在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)。

6.干部使用正確。就是要加強人才隊伍建設(shè)，打造政治堅定、業(yè)務(wù)精通、清正廉潔、作風優(yōu)良的公務(wù)員隊伍。要按照《公務(wù)員法》的要求，嚴格公務(wù)員考試錄用，吸收優(yōu)秀人才進入公務(wù)員隊伍，優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)，提升整體素質(zhì)；積極推行以業(yè)績?yōu)閷?dǎo)向的考核機制，探索建立社會公眾參與考核的辦法和措施，加大考核結(jié)果運用，充分發(fā)揮考核的激勵作用。嚴格執(zhí)行《行政監(jiān)察法》和《公務(wù)員處罰條例》等法律法規(guī)，加大對不作為、慢作為、亂作為等行為的行政問責和責任追究力度，促使廣大公務(wù)員自覺做到主動服務(wù)、熱情服務(wù)、急事急辦、特事特辦，堅決克服形式主義、官僚主義，堅決糾正精神不振、辦事拖拉、相互推諉、敷衍塞責等不良作風以及索、拿、卡、要等各種侵害群眾利益的行為。全面推進懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的方針，加強反腐倡廉教育，落實黨風廉政建設(shè)責任制，增強公務(wù)員廉潔自律的自覺性。堅持“老虎”和“蒼蠅”一起打，依法依規(guī)加大違紀違法案件查處力度，始終保持反對腐敗的高壓態(tài)勢，確保公務(wù)員隊伍的清正廉潔。

[1]十八大報告學習輔導(dǎo)百問[M].北京：黨建讀物出版社，2012：25.

[2]黃濤.拿什么解決“老不信”[N].學習時報,2013-9-09（5）.

[3]鄂璠.官員與公務(wù)員，“兩員大將”助政府打造誠信通道[J].小康,2013（8）:13.

[4]沈宗靈,主編.法理學[M].北京：北京大學出版社，1999:35.

[5]周強.法治環(huán)境已成為地方核心競爭力[M].北京：法律出版社，2008：1.

[6]龔永愛，主編.群眾觀念和群眾工作能力[M].?？冢汉Ｄ铣霭嫔?，2012：49.