準(zhǔn)確把握法規(guī) 全面履行職責(zé)

● 山西省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局特種設(shè)備安全監(jiān)察處 張杰

特種設(shè)備品種繁多、范圍廣泛，覆蓋了工業(yè)生產(chǎn)、工程建筑、交通運(yùn)輸、軍事裝備、科學(xué)研究、民用設(shè)施、休閑娛樂等多個(gè)領(lǐng)域。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅猛發(fā)展，特種設(shè)備數(shù)量持續(xù)增長，特種設(shè)備的安全已經(jīng)關(guān)涉到社會(huì)的方方面面。多年來，特種設(shè)備安全監(jiān)察工作依據(jù)的國務(wù)院行政法規(guī)《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》 已經(jīng)難以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求，必須制定專門法律，將特種設(shè)備領(lǐng)域的安全保障上升到國家法律層面。

《特種設(shè)備安全法》的誕生，奠定了特種設(shè)備安全法治建設(shè)的基石，標(biāo)志著特種設(shè)備安全工作向科學(xué)化、法制化方向邁進(jìn)了一大步。更重要的是一些新思路、新觀念的提出，給特種設(shè)備安全工作在新的改革開放時(shí)期如何發(fā)展指明了方向，也使基層特種設(shè)備監(jiān)察人員開展工作有了“定心丸”、“斬魔劍”。

特種設(shè)備安全法的新變化

筆者在認(rèn)真學(xué)習(xí)了法律釋義基礎(chǔ)上，結(jié)合多年在基層從事特種設(shè)備安全監(jiān)察工作的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為只有把握住《特種設(shè)備安全法》 中宏觀政策方面的新規(guī)定，才能更好地履行法律賦予的職責(zé)。

1.特種設(shè)備的法律適用范圍實(shí)現(xiàn)了整體全面升級(jí)

該法第二條明確指出，“特種設(shè)備是指對(duì)人身和財(cái)產(chǎn)安全有較大危險(xiǎn)性的鍋爐……以及法律、行政法規(guī)規(guī)定使用本法的其他特種設(shè)備”；在第一百條中明確規(guī)定了“鐵路機(jī)車、海上設(shè)施和船舶、礦山井下使用的特種設(shè)備以及民用機(jī)場(chǎng)專用設(shè)備安全的監(jiān)督管理，房屋建筑工地、市政工程工地用起重機(jī)械和場(chǎng)（廠）內(nèi)專用機(jī)動(dòng)車輛的安裝、使用的監(jiān)督管理。由有關(guān)部門依照本法和其他有關(guān)法律的規(guī)定實(shí)施”。

這兩條的變化一方面是拓寬了特種設(shè)備的外延，將來根據(jù)實(shí)際工作的需要，其他有關(guān)法律、行政法規(guī)還可以將八大類以外的其他特種設(shè)備納入本法的調(diào)整范圍，避免將來每出現(xiàn)一種特種設(shè)備都要單獨(dú)立法，破壞本法作為特種設(shè)備安全領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律的地位。有利于逐步解決不同領(lǐng)域特種設(shè)備安全管理不統(tǒng)一、不規(guī)范的問題，有利于逐步解決立法不完善、甚至無法可依的問題，也有利于滿足特種設(shè)備品種范圍隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展可能出現(xiàn)的新變化。變化二是考慮到我國當(dāng)前特種設(shè)備安全監(jiān)督管理工作的實(shí)際分工，特種設(shè)備安全監(jiān)督管理工作并非完全由質(zhì)監(jiān)部門一家負(fù)責(zé)，國家有關(guān)軍事管理、核設(shè)施、鐵路、交通、民航、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等部門對(duì)各自領(lǐng)域的特種設(shè)備安全也承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)督管理職責(zé)。也就是說，在不同領(lǐng)域使用的特種設(shè)備的安全由不同部門管理，但要適用統(tǒng)一的法律。

2.首次以立法形式確立了新的特種設(shè)備安全工作模式

過去從生產(chǎn)到使用，從經(jīng)營到檢測(cè)、從維護(hù)到報(bào)廢各個(gè)環(huán)節(jié)由政府職能部門“保姆式”包攬全部責(zé)任的監(jiān)管模式對(duì)于保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全發(fā)揮了重要的作用。但我們也必須認(rèn)識(shí)到企業(yè)主體責(zé)任不落實(shí)，特種設(shè)備安全過多倚重于政府監(jiān)管和檢驗(yàn)的現(xiàn)狀已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。《特種設(shè)備安全法》總結(jié)我國特種設(shè)備安全管理工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),首次提出了企業(yè)承擔(dān)安全主體責(zé)任、政府履行安全監(jiān)管職責(zé)、專業(yè)機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)技術(shù)監(jiān)督職能和社會(huì)力量發(fā)揮監(jiān)督作用四位一體的特種設(shè)備安全工作模式。

《特種設(shè)備安全法》重點(diǎn)強(qiáng)化了特種設(shè)備生產(chǎn)、經(jīng)營、使用單位的安全主體責(zé)任。該法第二章篇幅最大、條目最多、內(nèi)容最豐富，突出了企業(yè)在特種設(shè)備安全中的主體地位。在生產(chǎn)、使用環(huán)節(jié)基礎(chǔ)上增加了經(jīng)營環(huán)節(jié)的管理，提出了設(shè)計(jì)使用全生命周期的安全理念，明確了制造單位主要承擔(dān)電梯等特種設(shè)備安裝、改造、修理、維護(hù)保養(yǎng)，并對(duì)質(zhì)量安全終生負(fù)責(zé)的基本制度；建立了缺陷特種設(shè)備召回制度，明確了特種設(shè)備使用單位對(duì)不再符合安全要求的特種設(shè)備報(bào)廢責(zé)任和義務(wù)，明確了共用特種設(shè)備使用的責(zé)任主體，強(qiáng)化了使用單位自行檢測(cè)的責(zé)任等。

今后政府職能部門對(duì)特種設(shè)備安全的監(jiān)管，不應(yīng)是“保姆式”監(jiān)管，越俎代庖式包攬企業(yè)的安全責(zé)任；而是要實(shí)行“警察式”的監(jiān)管，我們基層特種設(shè)備監(jiān)管部門的工作是做好市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特種設(shè)備領(lǐng)域內(nèi)的“路燈”、“紅綠燈”。監(jiān)管部門就是要按照法律規(guī)定的職責(zé)和權(quán)限，依法督促特種設(shè)備生產(chǎn)、經(jīng)營、使用單位和檢驗(yàn)、檢測(cè)機(jī)構(gòu)認(rèn)真落實(shí)法律規(guī)定的各項(xiàng)義務(wù)和要求，一旦發(fā)現(xiàn)違法行為，堅(jiān)決予以查處。

3.確立了社會(huì)組織在特種設(shè)備安全管理中的作用

特種設(shè)備安全是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要社會(huì)各方面的參與。在強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任、加強(qiáng)政府部門監(jiān)管、發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)的技術(shù)監(jiān)督職能的同時(shí)，《特種設(shè)備安全法》第九條規(guī)定了特種設(shè)備行業(yè)協(xié)會(huì)“應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行業(yè)自律、推進(jìn)行業(yè)誠信體系建設(shè)，提高特種設(shè)備安全管理水平”的主要任務(wù)與職責(zé)。在該法后續(xù)的其他條款中，也留下了多處行業(yè)協(xié)會(huì)能夠發(fā)揮作用的空間。通過加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，充分發(fā)揮社會(huì)公眾、新聞媒體等各方面對(duì)特種設(shè)備安全工作的監(jiān)督作用，形成社會(huì)參與、齊抓共管的局面，以達(dá)到事半功倍的效果。

4.旨在推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變

該法對(duì)準(zhǔn)入制度有區(qū)別地提出了對(duì)單位實(shí)施行政許可和對(duì)人員實(shí)施資格管理的規(guī)定，且對(duì)單位實(shí)施行政許可未予明確實(shí)施行政許可部門的級(jí)別，為轉(zhuǎn)變政府職能留下了改革的空間。該法還明確了檢驗(yàn)與檢測(cè)的不同性質(zhì)和作用，這既有利于做強(qiáng)政府實(shí)施的監(jiān)督檢驗(yàn)，又有利于培育、發(fā)展第三方檢驗(yàn)檢測(cè)體系，為特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測(cè)體制改革留下了空間。同時(shí)，該法還增加了特種設(shè)備安全教育、普及安全知識(shí)、信息公開以及定期向社會(huì)公布特種設(shè)備安全總體狀況等內(nèi)容，為政府全面履行監(jiān)管與服務(wù)的職能作出了必要規(guī)定。

5.著眼于提高工作效能

從立法效能的角度，提出了“安全第一、預(yù)防為主、節(jié)能環(huán)保、綜合治理”的原則，在具體內(nèi)容上，兼顧了安全與節(jié)能的統(tǒng)一規(guī)定。該法還提出了國家實(shí)施分類監(jiān)督管理的原則，特種設(shè)備監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)建立完整的監(jiān)督管理檔案和信息查詢系統(tǒng)，為政府部門多年來一直推進(jìn)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系建設(shè)提供法律支撐。

6.突出了安全技術(shù)規(guī)范的法律地位

《特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范》 是在法律法規(guī)框架下，實(shí)現(xiàn)制度具體化的一種表述形式，它體現(xiàn)了政府管理的意志。是指導(dǎo)特種設(shè)備監(jiān)管的一個(gè)很重要的文件，規(guī)范作用非同小可。但在《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》 中由于沒有賦予此規(guī)范法律地位，造成發(fā)生民事官司時(shí)，此規(guī)范不具備法律效應(yīng)。 《特種設(shè)備安全法》 突出了安全技術(shù)規(guī)范的法律地位，全文表述安全技術(shù)規(guī)范多達(dá)34處，覆蓋了生產(chǎn)、經(jīng)營、使用、檢驗(yàn)、檢測(cè)和進(jìn)出口等多個(gè)環(huán)節(jié)，并將安全技術(shù)規(guī)范作為許可和監(jiān)督檢查的主要依據(jù)。該法的出臺(tái)將有力推動(dòng)我國以法律為依據(jù)、以規(guī)范為主干、以標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)的特種設(shè)備法律體系的形成，從而為保護(hù)國家利益、維護(hù)公共安全、促進(jìn)企業(yè)發(fā)展發(fā)揮重大作用。

7.強(qiáng)調(diào)了檢測(cè)機(jī)構(gòu)的定位

該法確定檢測(cè)機(jī)構(gòu)是為特種設(shè)備生產(chǎn)、經(jīng)營、使用提供檢測(cè)服務(wù)的，嚴(yán)格遵循“安全、可靠、便捷、誠信”的服務(wù)宗旨，并指出提高檢測(cè)服務(wù)質(zhì)量水平、提升社會(huì)公信力、增強(qiáng)國際影響力的發(fā)展方向。

山西特種設(shè)備安全監(jiān)管著力實(shí)現(xiàn)新突破

截至目前，山西省登記在冊(cè)的特種設(shè)備有154373臺(tái)（套），其中鍋爐16658臺(tái)，壓力容器55463臺(tái)，電梯35156臺(tái)，起重機(jī)械41768臺(tái)，場(chǎng)（廠）內(nèi)專用機(jī)動(dòng)車輛4927輛，客運(yùn)索道24條，大型游樂設(shè)施377臺(tái)（套）。另有氣瓶300余萬只，工業(yè)壓力管道一萬多千米。設(shè)備總量比2012年增加20%，尤其電梯增加達(dá)36.5%。

1.加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確各方責(zé)任

近年來，每年年初山西省政府都要組織召開全省特種設(shè)備工作會(huì)議，分管質(zhì)監(jiān)工作的副省長對(duì)全年特種設(shè)備監(jiān)管工作提出具體要求，并與11個(gè)地市、相關(guān)廳局簽訂特種設(shè)備安全工作目標(biāo)責(zé)任書。各級(jí)政府也層層簽訂特種設(shè)備安全責(zé)任書，組織保障、經(jīng)費(fèi)保障。

行業(yè)主管部門落實(shí)“一崗雙責(zé)”，堅(jiān)持一手抓業(yè)務(wù)，一手抓安全，把特種設(shè)備安全擺上重要議程，與業(yè)務(wù)工作同部署、同要求、同檢查、同考核，齊抓共管。

山西省質(zhì)監(jiān)局成立了以局長為主任的安委會(huì)，各市、縣局建立完善了“一崗雙責(zé)”體系。按照省政府安全生產(chǎn)十項(xiàng)制度的建設(shè)要求，制定了特種設(shè)備安全工作制度，并在日常的檢查、督查中注重各地制度的健全與落實(shí)。

推行特種設(shè)備生產(chǎn)使用單位法人代表安全生產(chǎn)承諾制。各市質(zhì)監(jiān)局還將承諾書在媒體上予以公布或在企業(yè)顯著位置張貼，便于社會(huì)和企業(yè)職工進(jìn)行監(jiān)督。

2.開展專項(xiàng)整治，嚴(yán)格行政執(zhí)法

近年來，山西質(zhì)監(jiān)部門每年都要開展特種設(shè)備安全大檢查大整治活動(dòng)。同時(shí)結(jié)合實(shí)際，開展了一系列的專項(xiàng)整治：小型鍋爐、快開門式壓力容器專項(xiàng)檢查；燃?xì)庑袠I(yè)特種設(shè)備的專項(xiàng)整治；?；肥褂妙I(lǐng)域尤其是涉氨制冷企業(yè)壓力容器、壓力管道等特種設(shè)備專項(xiàng)整治；電梯緊急排查整治、工程建設(shè)領(lǐng)域預(yù)防施工起重機(jī)械坍塌事故專項(xiàng)整治；商業(yè)公共場(chǎng)所電梯專項(xiàng)整治等。

2013年特種設(shè)備執(zhí)法監(jiān)督檢查出動(dòng)62568人次，檢查單位28380（家次），責(zé)令整改問題21632個(gè)，下發(fā)安全監(jiān)察指令書4273份，立案697件。

3.堅(jiān)持打非治違，加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)

不斷引深以往“打非治違”專項(xiàng)行動(dòng)，鞏固“打非治違”成果。積極推進(jìn)分級(jí)分類監(jiān)管，全面推進(jìn)特種設(shè)備使用單位標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，督促使用單位健全安全管理機(jī)構(gòu)，完善各項(xiàng)規(guī)章制度，全面實(shí)現(xiàn)崗位達(dá)標(biāo)、專業(yè)達(dá)標(biāo)和企業(yè)達(dá)標(biāo)。

不斷深化特種設(shè)備安全知識(shí)“進(jìn)企業(yè)、進(jìn)校園、進(jìn)社區(qū)”等宣傳活動(dòng)，通過主題宣傳、開辟專欄、案例警示、公益廣告、張貼海報(bào)、短信宣傳等多種方式，利用“質(zhì)量月”、“安全月”等，普及特種設(shè)備安全法律法規(guī)和相關(guān)知識(shí)。結(jié)合新的《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》 的頒布實(shí)施，省、市、縣三級(jí)分別進(jìn)行了百家企業(yè)“送法上門”宣傳活動(dòng)。

組織督查督導(dǎo)組，領(lǐng)導(dǎo)包片，加大行政督導(dǎo)力度，同時(shí)創(chuàng)造性地開展了技術(shù)督導(dǎo)，定期不定期組織專業(yè)技術(shù)人員組成專門的技術(shù)督查隊(duì)伍，深入各特種設(shè)備使用現(xiàn)場(chǎng)，從技術(shù)層面及時(shí)解決存在的問題，確保安全隱患消除到位。

4.完善應(yīng)急管理，開展救援演練

各單位都制定了完善的特種設(shè)備突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)應(yīng)急值守，成立應(yīng)急救援隊(duì)伍，開展應(yīng)急救援演練，提高應(yīng)急處置能力。完善國家質(zhì)檢總局、省質(zhì)監(jiān)局兩級(jí)事故警示通報(bào)和定期風(fēng)險(xiǎn)分析報(bào)告制度，加強(qiáng)對(duì)設(shè)備安全風(fēng)險(xiǎn)、工作風(fēng)險(xiǎn)和隊(duì)伍風(fēng)險(xiǎn)的分析研判，針對(duì)不同種類特種設(shè)備事故發(fā)生的特點(diǎn)，開展事故易發(fā)設(shè)備、存在嚴(yán)重缺陷設(shè)備的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警通報(bào)；建立健全事故處置工作機(jī)構(gòu)和專家隊(duì)伍。

5.加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，嚴(yán)肅行風(fēng)政風(fēng)

加強(qiáng)安全監(jiān)察隊(duì)伍的能力建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)。2013年，山西省質(zhì)監(jiān)局投入300余萬元，對(duì)全省各級(jí)從事特種設(shè)備安全的監(jiān)管、檢驗(yàn)人員，進(jìn)行全員培訓(xùn)。對(duì)特種設(shè)備生產(chǎn)使用單位的技術(shù)人員和安全管理人員進(jìn)行特種設(shè)備法律法規(guī)學(xué)習(xí)宣貫，培訓(xùn)考核特種設(shè)備作業(yè)人員和管理人員近20萬余人次。制定出臺(tái)了《質(zhì)量違法行為有獎(jiǎng)舉報(bào)辦法》，對(duì)安全違法行為的舉報(bào)有功人員最高給予10萬元獎(jiǎng)勵(lì)，充分發(fā)動(dòng)人民群眾參與特種設(shè)備安全監(jiān)管。