整體性：基于我國(guó)海洋環(huán)境管理的視角

孫金波

(溫州大學(xué)法政學(xué)院，浙江溫州 325035)

整體性：基于我國(guó)海洋環(huán)境管理的視角

孫金波

(溫州大學(xué)法政學(xué)院，浙江溫州 325035)

我國(guó)海洋環(huán)境問(wèn)題與陸地環(huán)境問(wèn)題相比，具有特殊性、多變性、復(fù)雜性特點(diǎn)。海洋環(huán)境的管理主體具有多元化、主體間關(guān)系的復(fù)雜化、利益訴求的多樣化、管理模式管理手段的碎片化等“非整體性”特征?，F(xiàn)實(shí)的海洋環(huán)境已經(jīng)遭到破壞，解決的關(guān)鍵是管理主體整體性思維的運(yùn)用。整體性思維方式要求人們要堅(jiān)持海陸一體觀、整體利益觀、管理手段、主體的聯(lián)動(dòng)作用等解決問(wèn)題。

整體性；海洋環(huán)境；管理

一、前 言

狹義的海洋管理概念，指國(guó)家海洋行政機(jī)構(gòu)對(duì)海洋的某一局部區(qū)域或某一行業(yè)資源開(kāi)發(fā)利用實(shí)施的具體管理活動(dòng)。本文使用的海洋管理屬于廣義范疇[1]，指國(guó)家通過(guò)各級(jí)政府部門(mén)，運(yùn)用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，對(duì)其所屬海洋國(guó)土的空間、資源、環(huán)境和權(quán)益等進(jìn)行的全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的綜合管理活動(dòng)。海洋環(huán)境管理是海洋綜合管理的內(nèi)容之一，具體內(nèi)容為以保護(hù)和改善海洋環(huán)境、維護(hù)海洋生態(tài)平衡為目標(biāo)，劃定近岸海域環(huán)境功能區(qū)，對(duì)海水水質(zhì)分類(lèi)管理，控制陸源、海岸工程建設(shè)項(xiàng)目、海洋工程建設(shè)項(xiàng)目、海上船舶、海洋傾廢等污染源對(duì)海洋環(huán)境的污染損害，防止生態(tài)環(huán)境和生物多樣性遭受損害的一系列活動(dòng)。海洋作為海洋環(huán)境管理的自然客體，是由作為海洋主體的海水、生活于其中的海洋生物、鄰近海面的大氣、圍繞海洋周?chē)暮０逗秃Ｑ蟮淄两M成的統(tǒng)一、立體的整體，是一個(gè)既在時(shí)間上又在空問(wèn)上具有整體性、相關(guān)性、適應(yīng)性的生態(tài)要素的組合整體。所有組成部分都不能單獨(dú)成立，都是“整體”中的部分、每一個(gè)“部分”的微小變化都與“整體”緊密相連。在實(shí)踐中，作為主體的管理者本身具有復(fù)雜性、多元性以及利益訴求的多樣性等特征，注重單項(xiàng)、單要素、碎片化①碎片化的具體內(nèi)容是指地方政府不僅在數(shù)量特征上表現(xiàn)為大量的碎片, 而且這些政府在地域和功能上彼此交叉重疊.、解構(gòu)式的職能管理割裂了海洋的整體性，難以實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)的有效治理。致使海洋管理與流域管理、海域管理與土地管理和地方行政管理分離、資源與環(huán)境管理不能有效地整合、缺少綜合流域海洋管理戰(zhàn)略規(guī)劃、當(dāng)下利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的沖突等等問(wèn)題的出現(xiàn)，這些問(wèn)題在我國(guó)海洋環(huán)境管理中表現(xiàn)尤為突出。

二、我國(guó)海洋環(huán)境管理的非整體性

海洋環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)復(fù)雜，眾多環(huán)境因子之間的關(guān)系微妙，且由于人類(lèi)活動(dòng)的大規(guī)模介入，使得整個(gè)海洋生態(tài)系統(tǒng)已經(jīng)處于非常脆弱的狀態(tài)。當(dāng)下的海洋環(huán)境問(wèn)題主要表現(xiàn)為陸域復(fù)合污染嚴(yán)重，其中徑流攜帶常規(guī)污染物與營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)的數(shù)量上升、徑流所攜帶而來(lái)的污染物種類(lèi)增加；海水養(yǎng)殖造成的海水富營(yíng)養(yǎng)化；沿岸過(guò)多的填海造地和攔沙造地對(duì)物種的破壞；海洋沉積物的污染特性發(fā)生變化，由傳統(tǒng)的無(wú)機(jī)物、重金屬變?yōu)楹卸喾N人工合成有機(jī)物污染以及立體的污染源例如大氣沉降污染，包括酸雨、營(yíng)養(yǎng)物。此處僅舉幾例，我國(guó)海洋環(huán)境問(wèn)題可見(jiàn)一斑。導(dǎo)致海洋環(huán)境出現(xiàn)問(wèn)題的原因較為復(fù)雜，但作為海洋環(huán)境管理部門(mén)難辭其咎。

（一）海陸分離觀念的影響

我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中，囿于生產(chǎn)力的發(fā)展水平以及農(nóng)業(yè)為主的生產(chǎn)方式，人們對(duì)海洋持較多的神秘感、敬畏感，久而久之，便形成了較為頑固的“海陸”二分觀念，甚至表現(xiàn)為向海洋無(wú)限制地掠奪，而沒(méi)有保護(hù)的意識(shí)和觀念。隨著海洋經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，近海海域受到嚴(yán)重污染，集中表現(xiàn)為陸源污染與石油的污染。據(jù)《2010年我國(guó)海洋環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，陸源污染的情況為，2010年河流攜帶的化學(xué)需氧量、氨氮和總磷入海量較上年明顯增加；監(jiān)測(cè)的入海排污口主要污染物的達(dá)標(biāo)率均有所提高；入海排污口鄰近海域環(huán)境質(zhì)量狀況未見(jiàn)明顯改善，部分排污口鄰近海域環(huán)境質(zhì)量較差，海洋環(huán)境污染在靠近陸地之處表現(xiàn)突出。作為同樣提供人類(lèi)生存基礎(chǔ)的海洋應(yīng)該獲得與陸地同等的保護(hù)權(quán)利，開(kāi)發(fā)與保護(hù)應(yīng)該同時(shí)進(jìn)行。在實(shí)踐中人們固有的海陸分離的觀念影響了海洋的存在狀況。在海與陸交界地帶，如果仍然堅(jiān)持海陸分離的觀念，那么只能造成“公地悲劇”的出現(xiàn)。同時(shí)，與發(fā)達(dá)國(guó)家的處罰力度相比，我國(guó)的監(jiān)管部門(mén)無(wú)論在處罰力度方面還是懲戒措施方面都顯得“小心翼翼”、被動(dòng)、無(wú)奈，處于比較尷尬的境地。要有效地解決該類(lèi)問(wèn)題，必須轉(zhuǎn)變思維方式，引入海洋經(jīng)濟(jì)管理中的“海陸一體化”理論加以考慮和完善。綜合考慮陸域、海岸帶、海域的資源稟賦，生態(tài)特征和保護(hù)要求，統(tǒng)籌海陸生態(tài)功能。最終形成沿海經(jīng)濟(jì)區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與布局、生態(tài)保護(hù)與環(huán)境建設(shè)、資源開(kāi)發(fā)和綜合利用共生共存共贏的狀態(tài)。

（二）海洋“公地悲劇”

“公地”所以出現(xiàn)“悲劇”在于當(dāng)資源或財(cái)產(chǎn)有許多所有者時(shí)，每個(gè)個(gè)體基于利益最大化而使用資源將會(huì)導(dǎo)致資源被過(guò)度使用，最終損害了所有人的利益。由于海洋資源與能源難以界定歸屬，海水具有的流動(dòng)性、關(guān)聯(lián)性，則在實(shí)際管理中，管理部門(mén)之間不能協(xié)同發(fā)力、所制定出的政策體系各有所指，容易使海洋“公地悲劇”出現(xiàn)。

1．涉海行政部門(mén)協(xié)同性不夠

管理部門(mén)之間仍然是分離式的管理方法，導(dǎo)致權(quán)力界定不清，責(zé)任的歸屬不清的結(jié)果，尤其表現(xiàn)在海陸交界的地帶。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)，海洋環(huán)境保護(hù)的管理工作由國(guó)家海洋局、國(guó)家環(huán)保總局、交通部、農(nóng)業(yè)部、海事等部門(mén)以及沿海地方人民政府組織實(shí)施。各個(gè)涉海部門(mén)的職權(quán)范圍看似明確，使得不同海洋自然資源或生態(tài)要素及其功能被分而治之，不能根據(jù)海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體性進(jìn)行綜合管理。實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中但各部門(mén)職能交叉、海洋部門(mén)不上岸,環(huán)保部門(mén)不下海,機(jī)構(gòu)間和部門(mén)間缺少協(xié)作、機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置的問(wèn)題、缺乏綜合協(xié)調(diào)和聯(lián)合執(zhí)法的機(jī)制和手段，各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)成為海洋管理的頑疾，致使跨行政區(qū)域、跨行政部門(mén)的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題難以解決。依然存在。目前，針對(duì)海洋和陸地的資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)問(wèn)題，沿海地區(qū)普遍存在規(guī)劃上的沖突，造成各自為戰(zhàn)、各自為營(yíng)的開(kāi)發(fā)事實(shí)。在涉及各自利益時(shí)，各個(gè)涉海部門(mén)往往從本部門(mén)、本行業(yè)利益出發(fā)；遇到事故，則互相推諉。

2．管理部門(mén)政策體系的結(jié)構(gòu)性缺陷

海洋環(huán)境管理所涉及的范圍較廣，包括水質(zhì)、底質(zhì)、生物、大氣等多種環(huán)境要素。管理客體多樣、復(fù)雜、多變，要求管理主體所制定的政策、法律法規(guī)的內(nèi)容有一致性，即在最終目的指向方面的一致性。反之，必然呈現(xiàn)出政策體系的結(jié)構(gòu)性缺陷。就我國(guó)的海洋管理的法律體系而言，基本體系已經(jīng)形成，并建立了相應(yīng)的執(zhí)法主體，但結(jié)構(gòu)性缺陷依然明顯。現(xiàn)行的有關(guān)法律法規(guī)都是針對(duì)單項(xiàng)海洋資源的開(kāi)發(fā)利用、保護(hù)和管理而制定。某個(gè)單項(xiàng)的法規(guī)聚焦于某種海洋資源及其開(kāi)發(fā)利用的重要性和特殊性，過(guò)分突出了一種或幾種資源、能源而對(duì)其他部門(mén)其他海洋資源開(kāi)發(fā)利用的相同訴求少予考慮[2]；行政部門(mén)僅僅制定從自己視角出發(fā)所考慮的問(wèn)題、法律部門(mén)限于法律的范圍等從“自己”的視角出發(fā)，結(jié)果便是“各說(shuō)各話(huà)”，彼此無(wú)交叉；一些海洋領(lǐng)域如海岸帶還沒(méi)有立法，一些法律、法規(guī)也缺乏相應(yīng)的配套細(xì)則。如此，形成了一種“大而全”貌似整體、規(guī)模較大、較完善（內(nèi)容上的面面俱到），但實(shí)際上形成的卻是多種法律法規(guī)并行，“法出多門(mén)”，缺少統(tǒng)一的國(guó)家海洋政策；“一般”原則與“個(gè)別”情形的結(jié)合不夠，遠(yuǎn)未形成“因地制宜”的海洋環(huán)境管理方案，不能適應(yīng)基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理需要。同時(shí)，執(zhí)法力量分散于海監(jiān)、漁政、港監(jiān)等多個(gè)部門(mén)，這種執(zhí)法格局大大削弱了海洋管理能力，使海洋管理職能部門(mén)難以履行好國(guó)家賦予的海域協(xié)調(diào)管理職責(zé)。

3．時(shí)空節(jié)點(diǎn)上的利益分割

由于政出多門(mén)、海陸分離觀念以及政策體系結(jié)構(gòu)性缺陷的存在，導(dǎo)致眾多管理主體的利益訴求一定是片段的、點(diǎn)狀的。各個(gè)主體都可以打著“公地”的幌子而為自己部門(mén)的利益出發(fā)點(diǎn)找到根據(jù)。海洋作為一個(gè)立體多樣復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)，其生態(tài)環(huán)境的變化既表現(xiàn)在時(shí)間上又表現(xiàn)為空間上，其環(huán)境指數(shù)的高低變化是在一定的時(shí)空坐標(biāo)內(nèi)可以測(cè)量的。而且時(shí)間、空間上的變化，必須要從整體、系統(tǒng)的角度去考量。實(shí)際管理中，各級(jí)管理部門(mén)的出發(fā)點(diǎn)還是局部的利益，顯示出“利益”的“分散”與“分割”。例如，某個(gè)區(qū)域的管理部門(mén)只考慮自身的塊狀“利益”而“自?huà)唛T(mén)前雪”的情形就會(huì)出現(xiàn)：在時(shí)間節(jié)點(diǎn)上表現(xiàn)為分割式地處理與之前、之后的關(guān)系，不從鏈條上考量前后利益之間的相互影響；橫向與縱向地“片段式考慮”局部的利益所得必然導(dǎo)致海洋的監(jiān)督、管理無(wú)所著力，責(zé)任主體難以界定；利益主體應(yīng)該獲得的整體利益被“耗散”應(yīng)然的價(jià)值未能實(shí)現(xiàn)。這些碎片式的管理方式，不但不能形成更大的合力，而且會(huì)導(dǎo)致更加嚴(yán)重的海洋環(huán)境問(wèn)題。

（三）管理主體的分散、單一化

盡管我國(guó)海洋環(huán)境管理部門(mén)眾多，也涉及了管理的各個(gè)層次的內(nèi)容。但就我國(guó)國(guó)情而言，群眾、社會(huì)組織的作用不可小覷。管理海洋環(huán)境主要是相關(guān)部門(mén)的責(zé)任，實(shí)際上參與海洋環(huán)境事務(wù)的還有相關(guān)的民間組織、一些普通民眾等等。這些參與要素對(duì)海洋環(huán)境的監(jiān)督、管理如果能夠聯(lián)動(dòng)起來(lái)將會(huì)發(fā)揮極大的積極作用。實(shí)際情形遠(yuǎn)非如此，管理主體不僅單一，而且彼此之間沒(méi)有有機(jī)的組合：政府部門(mén)仍然是從上而下地進(jìn)行宏觀管理；民間組織的呼聲未必能達(dá)到高層；群眾的力量仍很分散。同時(shí)，海洋環(huán)境問(wèn)題的管理基本上是“滯后”的，在問(wèn)題發(fā)生之后采取一些懲戒措施來(lái)彌補(bǔ)或者減少損失的做法，或者從結(jié)果向源頭尋找破壞污染的主體，這種治理路徑屬于末端治理①所謂“末端治理”是指對(duì)工業(yè)污染物產(chǎn)生后實(shí)施的物理/化學(xué)/生物方法治理.、末端管理，具有一定積極作用。反之的方式是重視了“源頭”而中間的過(guò)程當(dāng)中管理主體仍然表現(xiàn)為缺位的狀態(tài)。

三、整體性對(duì)海洋環(huán)境管理的啟示

思維方式主要是指在人們的社會(huì)生產(chǎn)和生活實(shí)踐中起主導(dǎo)作用的思維模式和遵循的理路。整體性原則是系統(tǒng)哲學(xué)的核心原則與出發(fā)點(diǎn)，也是中國(guó)人習(xí)慣的一種考量人與自然關(guān)系的思維方式。按照恩格斯的理論，整體性思維方法和原則要求我們考慮問(wèn)題之時(shí)要把握實(shí)踐對(duì)象的“總畫(huà)面”、“總聯(lián)系”,并在“總聯(lián)系”中把握各部分的細(xì)節(jié),把握各部分在“總聯(lián)系”中的地位和作用。在具體實(shí)踐中要求摒除那種只求局部、不求整體發(fā)展的思想方法，去除那種將空間上的局部與整體割裂開(kāi)來(lái),只重視局部,忽視整體的“非整體性”行為。經(jīng)過(guò)科學(xué)化了的整體性思維方式是當(dāng)代思維的一個(gè)重要特點(diǎn)，這種整體性是在科學(xué)原則指導(dǎo)下的整體性，不是模糊思維，這種整體性思維視對(duì)象世界為相互聯(lián)系、相互關(guān)涉的“系統(tǒng)”，考量任何一個(gè)要素都要從全局、從整體的效果、影響作為出發(fā)點(diǎn)。海洋環(huán)境情況與人類(lèi)活動(dòng)息息相關(guān)，人們?nèi)绾螌?duì)待海洋，海洋也必將如何“反饋”人類(lèi)。由于自然因素的不可抗拒和難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，需要考量的是“屬人”的內(nèi)容。這就要求相關(guān)管理部門(mén)針對(duì)海洋環(huán)境的特點(diǎn)以及海洋環(huán)境問(wèn)題的特點(diǎn)具備一種整體性思維方式，即不是著眼于某一個(gè)點(diǎn)或某一個(gè)區(qū)塊、局部，而考量海洋生態(tài)系統(tǒng)、整體，從而達(dá)到整體管理效果。

（一）海陸一體觀

海洋環(huán)境的立體性、多元性、多層面以及多樣性復(fù)雜性等特征不同于陸地。在近十幾年的發(fā)展過(guò)程之中，伴隨科學(xué)技術(shù)發(fā)展而提高的人類(lèi)利用海域和海洋資源能力的增長(zhǎng)，人類(lèi)從海洋中獲得了大量的資源、能源，對(duì)海洋開(kāi)發(fā)的深度和廣度都有所增加，這是值得肯定的。但不容樂(lè)觀的是海洋生態(tài)環(huán)境的惡化，而且有愈演愈烈的態(tài)勢(shì)。我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境問(wèn)題在海陸交界地帶表現(xiàn)尤為明顯，而且較多的“問(wèn)題”由海陸分離觀念導(dǎo)致。

盡管海洋對(duì)進(jìn)入其中污染物物質(zhì)具有稀釋、擴(kuò)散、氧化、還原、生物降解等消化能力，對(duì)輕微的污染具有一定作用。但海洋環(huán)境的自?xún)裟芰Ξ吘故怯邢薅鹊?，無(wú)節(jié)制地任意向海洋傾倒廢水、廢物，不僅將贊成海洋環(huán)境的污染和損害。更為嚴(yán)重的是，當(dāng)人類(lèi)活動(dòng)排出的污染物超出環(huán)境的自?xún)裟芰r(shí)，就會(huì)導(dǎo)致海洋環(huán)境系統(tǒng)產(chǎn)生不可逆的變化；在開(kāi)發(fā)利用之際，如何界定、如何管理和規(guī)范開(kāi)發(fā)的內(nèi)容、次序、層次，都需要整體的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，否則，必然導(dǎo)致無(wú)序和破壞。人們利用開(kāi)發(fā)海洋之始就應(yīng)該知道海洋與陸地為一個(gè)整體、利用的同時(shí)就應(yīng)該加以保護(hù)。具體而言，應(yīng)該把豐富的港、漁、景、油、涂、島、能等海洋資源優(yōu)勢(shì)，與陸域經(jīng)濟(jì)在產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)、資金、科技、人才和機(jī)制方面的優(yōu)勢(shì)結(jié)合，陸海聯(lián)動(dòng)發(fā)展。目前海洋污染的源頭大多是來(lái)自陸地，陸地上的人視海洋為一個(gè)可以“容納”無(wú)限污染物的天然‘垃圾站’，可以肆意、無(wú)限度地傾倒我們的生產(chǎn)、生活垃圾。聯(lián)合國(guó)的專(zhuān)家報(bào)告指出:“在海洋中，到處都有人類(lèi)的指紋，從極地到熱帶，從海濱到海洋深淵，現(xiàn)在都能觀測(cè)到化學(xué)污染和垃圾。”[3]所以說(shuō)，海洋已經(jīng)被人類(lèi)“紋”上了印記，人類(lèi)的活動(dòng)幾乎觸及了所有內(nèi)容。古語(yǔ)云：“海納百川，有容乃大”，可海洋的“容”也不應(yīng)是無(wú)限的，而且對(duì)容納物還應(yīng)該有一定指標(biāo)要求。

人類(lèi)活動(dòng)從走近海洋到走進(jìn)海洋，本是社會(huì)進(jìn)步的表現(xiàn)之一。但必須把海洋視為與陸地是一個(gè)整體，不可分割。雖然二者的特質(zhì)有所不同，但從來(lái)都應(yīng)是一個(gè)整體。海洋有自己的權(quán)益和承受極限，海洋不應(yīng)緊緊作為提供產(chǎn)品、資源、能源的天然儲(chǔ)備箱。要求從源頭上加強(qiáng)對(duì)污染物的排放管理，對(duì)包括船舶運(yùn)輸產(chǎn)生的垃圾、海水養(yǎng)殖的廢棄物、廢棄漁網(wǎng)和生活垃圾等在內(nèi)的海上垃圾進(jìn)行規(guī)范控制和清理，真正從源頭上減少海洋垃圾的數(shù)量，進(jìn)而降低對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的影響。陸地的所有活動(dòng)，無(wú)不與海洋相互聯(lián)系、相互影響。如果視海洋為一個(gè)獨(dú)立的部分，或者只能作為人類(lèi)活動(dòng)終端物質(zhì)的容納場(chǎng)所，必然導(dǎo)致海洋與人類(lèi)逐漸疏離，進(jìn)而遠(yuǎn)離人。

（二）整理利益觀

海洋環(huán)境與陸地環(huán)境共同組成一個(gè)相互影響的系統(tǒng)，呈現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境的整體性特征。對(duì)其進(jìn)行管理也必須遵循生態(tài)整體性的原則，即在具體管理行為發(fā)生之際，各個(gè)管理主體之間具有統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性。由于生態(tài)系統(tǒng)管理最終還是由政府、組織、個(gè)人等各種類(lèi)型的主體來(lái)實(shí)施的，因此，必然要體現(xiàn)出各管理主體的管理水平、意志達(dá)成一致。由于海洋環(huán)境具有公共物品的屬性，而公共物品具有不可分性、非競(jìng)爭(zhēng)性和排他性，產(chǎn)權(quán)界定仍然不清晰，則任何人都可以免費(fèi)使用。在“利益”的內(nèi)在動(dòng)力支持下，使用者只考慮自己、短期、當(dāng)下利益的實(shí)現(xiàn)程度，而極少或不必考慮此種行為對(duì)海洋環(huán)境帶來(lái)的“不利”之處，導(dǎo)致“公地悲劇”的出現(xiàn)。而肇事者又不必承當(dāng)責(zé)任，則悲劇愈演愈烈，手段愈加變本加厲。究其原因，還是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)固有思維方式作祟，使用主體仍然視海洋為一個(gè)天然的可以肆意利用和開(kāi)發(fā)的客體。在利用的同時(shí)，雖然也采取了一定程度的監(jiān)控或保護(hù)的政策措施，但人們的索取意識(shí)仍是最主要的價(jià)值趨向，表現(xiàn)為視海洋為一公共物品，隨便濫用，無(wú)度開(kāi)發(fā)、每個(gè)成員都可以向海洋索利益、根本無(wú)視海洋作為與陸地一樣的一極。其實(shí)，海洋作為一極也有存在其“利益”的要求，盡管這個(gè)“利益”的內(nèi)涵需要主體的人來(lái)賦予。作為開(kāi)發(fā)主體的我們?nèi)绻麅H僅考量的還是局部、當(dāng)下、眼前利益的“點(diǎn)”，而不考慮自身行為給海洋環(huán)境、他人、社會(huì)帶來(lái)的種種“不利”之處，久之，海洋環(huán)境必然限入更嚴(yán)重的危機(jī)，從而喪失其提供人類(lèi)資源、能源的能力。從縱向上說(shuō)對(duì)利益的考量不能分散于某一個(gè)時(shí)間的“節(jié)點(diǎn)”上，而應(yīng)視之為一個(gè)“連續(xù)”的過(guò)程，放在整體的過(guò)程之中。橫向而言，必須破除條塊分割而應(yīng)視其為一個(gè)相互連結(jié)的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，每一個(gè)部分的考量都與其他部分密切相關(guān)。我國(guó)的海洋管理法律和政策多為部門(mén)制定，部門(mén)利益突出，缺少綜合統(tǒng)一性。從整體上看，尚未對(duì)海洋的戰(zhàn)略地位有清醒的認(rèn)識(shí)，還沒(méi)有把海洋事務(wù)納入到國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、國(guó)家安全戰(zhàn)略等國(guó)家層面的戰(zhàn)略規(guī)劃中。各項(xiàng)海洋管理職能和職責(zé)的分散、交叉與重疊，導(dǎo)致管理成本增加且效率降低。在整體利益觀的前提下，涉海管理部門(mén)之間應(yīng)該協(xié)調(diào)統(tǒng)一，而在立法方面也需要出臺(tái)具有“整體性”特征的法律法規(guī)，既有綜合性又能針對(duì)不同區(qū)域的特征。

人類(lèi)利用海洋之時(shí)，必須要視利益為一個(gè)整體，個(gè)人、群體、社會(huì)的利益都要有所考量。開(kāi)發(fā)利用海洋，盡可能地從中獲得更多更大的經(jīng)濟(jì)效益是我們的良好初衷。海洋經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)與海洋環(huán)境保護(hù)是個(gè)“不二”的問(wèn)題，要求我們真正做到以人為本、以環(huán)境為本，把經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)的規(guī)模維持在海洋資源與環(huán)境的承載力基礎(chǔ)之上，有序、有度地開(kāi)發(fā)和利用。同時(shí)，使用高新技術(shù)，提高海洋的貢獻(xiàn)率，盡可能地減少環(huán)境方面的污染和破壞；結(jié)合環(huán)境影響評(píng)價(jià)、創(chuàng)建環(huán)保模范城市等環(huán)境管理制度推進(jìn)清潔生產(chǎn)；繼續(xù)通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)，促進(jìn)企業(yè)結(jié)合新、改、擴(kuò)建項(xiàng)目實(shí)施清潔生產(chǎn)，從源頭削減污染；結(jié)合創(chuàng)建環(huán)保模范城市促進(jìn)重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核工作，通過(guò)清潔生產(chǎn)和深化污染治理、進(jìn)一步消減污染物排放總量，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供新的空間。

（三）政府、社會(huì)組織、群眾的聯(lián)動(dòng)作用

作為海洋環(huán)境管理參與主體的公眾,既包括以個(gè)體形式分散存在的公眾,如沿海居民和漁民,也包括以組織形式存在的社會(huì)團(tuán)體,如各種環(huán)保NGO、環(huán)保社團(tuán)等。1975年休埃爾在其《環(huán)境管理》一書(shū)中指出“環(huán)境管理是對(duì)損害人類(lèi)自然環(huán)境質(zhì)量的人為活動(dòng)（特別是損害大氣、水和陸地外貌質(zhì)量的人為活動(dòng)）施加影響”。其中“施加影響”是指“多人協(xié)同”的活動(dòng)，以求創(chuàng)造一種美學(xué)上會(huì)令人愉快、經(jīng)濟(jì)上可以生存發(fā)展、身體上有益于健康的環(huán)境所作出的自覺(jué)的、系統(tǒng)的努力。政府、社會(huì)組織、群眾同屬管理主體的組成部分，盡管分屬不同的群體，但其根本利益和訴求是一致的，則在充分發(fā)揮各自的主要作用的同時(shí)，如何使三者有機(jī)結(jié)合，發(fā)揮出聯(lián)動(dòng)的合力作用是亟待解決的課題。

1．政府的主導(dǎo)作用

政府能否妥善處理政府、企業(yè)和公眾之間的利益關(guān)系，促進(jìn)保護(hù)環(huán)境的行動(dòng)，對(duì)環(huán)境管理起著決定性的作用。對(duì)海洋環(huán)境進(jìn)行系統(tǒng)管理，政府應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用，因?yàn)檎黔h(huán)境建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)者、管理者和服務(wù)者。科學(xué)發(fā)展觀要求，環(huán)保部門(mén)從后臺(tái)走到前臺(tái)，從單一轉(zhuǎn)向綜合，從局限于污染治理提升到為社會(huì)發(fā)展提供公共服務(wù)。

當(dāng)下，造成我國(guó)海洋環(huán)境污染的主體以企業(yè)居多，所以治理的著眼點(diǎn)應(yīng)該落實(shí)在企業(yè)這一群體上。針對(duì)企業(yè)的污染行為，我國(guó)執(zhí)行的工業(yè)污染防治方針基本屬于末端治理范疇①(1)通過(guò)頒布污染物排放濃度標(biāo)準(zhǔn)、征收超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi), 促使企業(yè)進(jìn)行治理; (2)采取限期治理和關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)、遷等強(qiáng)制手段, 解決嚴(yán)重的污染問(wèn)題; (3)對(duì)新、擴(kuò)、改建項(xiàng)目實(shí)行“三同時(shí)”和環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度, 控制新污染源的發(fā)展; (4)通過(guò)技術(shù)改造, 提倡并鼓勵(lì)大搞原材料綜合利用, 提高資源利用率, 采用先進(jìn)工藝, 減少污染物的排放量; (5)推行污染物排放總量控制和試行排污許可證制度.，這些措施在一定程度上對(duì)環(huán)境污染尤其是海洋環(huán)境污染起到了減輕和治理的效果，但相對(duì)于“開(kāi)端”預(yù)測(cè)和過(guò)程控制監(jiān)管而言，末端治理顯得滯后和被動(dòng)②其中尤其值得注意的是“末端治理”中一些企業(yè)排放的有毒物質(zhì)往往并不能從根本上消除或改善, 污染物在不同介質(zhì)中的不停地被轉(zhuǎn)移而已, 甲的污染看似不存在卻轉(zhuǎn)移到了乙處. 甚至一些有毒害的物質(zhì)在被轉(zhuǎn)移的過(guò)程中有可能與新的污染物“嫁接”從而生成毒性更高的污染物, 最終這些污染物歷經(jīng)“千回百轉(zhuǎn)”最終還是流入大海.。由此，要求政府部門(mén)發(fā)揮主導(dǎo)作用進(jìn)行干預(yù)和監(jiān)督、管理，從源頭上對(duì)各類(lèi)海洋開(kāi)發(fā)生產(chǎn)作業(yè)者的立項(xiàng)環(huán)評(píng)等作出系統(tǒng)、科學(xué)完整的審核批準(zhǔn)。具體部門(mén)應(yīng)該運(yùn)用整體性思維方式，從縱（歷史）與橫（現(xiàn)實(shí)）來(lái)綜合考察，充分估計(jì)企業(yè)污染程度的有無(wú)與程度等等環(huán)境因素之后才能予以通行。一旦進(jìn)入生產(chǎn)過(guò)程，仍然要把該企業(yè)適時(shí)納入監(jiān)管范圍，政府部門(mén)應(yīng)該貫徹聯(lián)合國(guó)環(huán)境署關(guān)于“清潔生產(chǎn)”要求從而節(jié)約原材料和能源，取消使用有毒原材料，在生產(chǎn)過(guò)程排放廢物之前減降廢物的數(shù)量和毒性，促使企業(yè)有效利用資源、能源，把可回收利用的原材料，直接消化在生產(chǎn)過(guò)程中。

2．社會(huì)組織以及企業(yè)的作用

海洋環(huán)境問(wèn)題與其他環(huán)境問(wèn)題一樣影響廣泛，政府部門(mén)盡管具有主導(dǎo)作用，但作為一個(gè)系統(tǒng)工程，民間環(huán)保組織具有自己的優(yōu)越性，其靈活、群眾基礎(chǔ)廣泛，可以起到“承上啟下”的作用。環(huán)境保護(hù)組織包括環(huán)保社團(tuán)、環(huán)?；饡?huì)、環(huán)保民辦非企業(yè)單位等，其涉及的人群范圍廣、非營(yíng)利性企業(yè)居多，尤其重要是這個(gè)群體環(huán)境意識(shí)強(qiáng)、環(huán)境素養(yǎng)高，他們的參與能起到更加積極有效的作用。企業(yè)也是作為環(huán)境管理的主體之一，其對(duì)環(huán)境保護(hù)和管理有一定的影響。企業(yè)應(yīng)該自覺(jué)制訂自身的環(huán)境目標(biāo)、規(guī)劃，開(kāi)展清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)，執(zhí)行環(huán)境管理體系標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行綠色營(yíng)銷(xiāo)、發(fā)展企業(yè)綠色安全和健康文化等。當(dāng)前，我國(guó)的海洋環(huán)境保護(hù)組織的發(fā)展還限于活動(dòng)分散、各自為政，沒(méi)有進(jìn)行彼此的有效溝通與合作的狀況。所以，不但要引導(dǎo)已經(jīng)存在的環(huán)保社會(huì)組織加強(qiáng)他們與政府的聯(lián)系與合作，而且要針對(duì)海洋環(huán)境的特點(diǎn)、海洋環(huán)境的問(wèn)題特點(diǎn)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)組織的培育與提升。同時(shí)，加強(qiáng)環(huán)保組織對(duì)海洋環(huán)境的知情權(quán)、參與權(quán)等機(jī)制建設(shè)，在海洋環(huán)境監(jiān)管中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

3．群眾的重要作用

海洋環(huán)境作為一種公共物品，群眾既是其消費(fèi)者，也是監(jiān)督者，所以該群體的海洋環(huán)境信息知情權(quán)、參與海洋環(huán)境決策權(quán)、海洋環(huán)境索賠權(quán)和海洋環(huán)境監(jiān)督權(quán)等都需要真正實(shí)現(xiàn)，才能發(fā)揮與政府、社會(huì)組織之間的合力作用。海洋環(huán)境保護(hù)也是生態(tài)文明的題中之義，而海洋環(huán)境管理尤其需要群眾的力量，尤其表現(xiàn)在海洋環(huán)境的監(jiān)督問(wèn)題上?；鶎尤罕姷姆秶鷱V、對(duì)環(huán)境的變化等具有直接的敏感性，則如果發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用將會(huì)對(duì)于海洋環(huán)境保護(hù)發(fā)揮巨大作用。當(dāng)前，群眾海洋意識(shí)不強(qiáng)，海洋環(huán)境的素養(yǎng)不夠，缺失保護(hù)環(huán)境的能力，參與環(huán)保事業(yè)的機(jī)制不健全，由此而來(lái)的任務(wù)必然是動(dòng)員群眾參與環(huán)保事業(yè)、提高群眾的環(huán)境意識(shí)和素養(yǎng)、增強(qiáng)群眾環(huán)境保護(hù)的能力。其中尤為重要的是采取多種形式，拓展群眾在環(huán)保領(lǐng)域有序參與空間和健全相應(yīng)機(jī)制，如此，群眾參與海洋環(huán)境管理才真正具有可能性。

四、整體性在海洋管理實(shí)踐中的落實(shí)

整體性提供了一種思維方式，它可以被運(yùn)用于現(xiàn)實(shí)的海洋環(huán)境管理實(shí)踐當(dāng)中。就我國(guó)海洋環(huán)境的現(xiàn)實(shí)而言，筆者認(rèn)為，應(yīng)該著重解決以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。

（一）整體性理念先行

海洋環(huán)境的特殊性尤其要求人們具有整體性的理念。在實(shí)踐當(dāng)中，不論是管理部門(mén)還是非政府部門(mén)以及個(gè)人或其他組織，在對(duì)海洋有所“行動(dòng)”之時(shí)，必須首先確立整體觀，即前文提及的整體利益觀、海陸一體觀等。只有如此，才能保持海洋環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展也能保持其完整性。

（二）具體整合方法

第一，從層級(jí)上整合：將不同層級(jí)的管理部門(mén)進(jìn)行整體整合，納入到一個(gè)大的系統(tǒng)之中，便于協(xié)調(diào)和管理；第二，把功能相近或者相似的管理部門(mén)進(jìn)行有機(jī)整合，減少行政縫隙，提高行政效率；第三，整合政府部門(mén)與非政府部門(mén)之間的力量，例如加強(qiáng)與 NGO、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)及個(gè)人之間的合作與協(xié)調(diào)。

（三）制度保證是關(guān)鍵

海洋環(huán)境復(fù)雜多樣，管理主體、管理內(nèi)容也存在著一定變量。為使我國(guó)海洋環(huán)境管理取得更好效益，從制度上給予保障迫在眉睫。盡管我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了相關(guān)的法律法規(guī)，但是與海洋發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況以及出現(xiàn)的一系列海洋環(huán)境問(wèn)題相比較還遠(yuǎn)遠(yuǎn)未能滿(mǎn)足要求?，F(xiàn)有的法律法規(guī)還應(yīng)在體系方面予以完善、相應(yīng)的配套措施也應(yīng)出臺(tái)。同時(shí)還應(yīng)從全球視野出發(fā)，把中國(guó)的海洋事業(yè)發(fā)展納入全球海洋事業(yè)發(fā)展的軌道之中，出臺(tái)一些具有全球戰(zhàn)略意義的法律法規(guī)，這些都需要國(guó)家海洋環(huán)境監(jiān)管部門(mén)目標(biāo)一致整體考量。再者，我們還應(yīng)該確立獎(jiǎng)勵(lì)或者補(bǔ)償制度，對(duì)在海洋環(huán)境管理方面取得優(yōu)異成績(jī)的地方或部門(mén)予以嘉獎(jiǎng)，反之則予以懲罰，甚至要求其對(duì)海洋環(huán)境進(jìn)行補(bǔ)償。除了正式的法律制度之外，一些風(fēng)俗、習(xí)慣、文化方面的宣傳引導(dǎo)頁(yè)非常重要。例如，海洋環(huán)境、海洋文化的教育養(yǎng)成制度也需要確立，目的在于培養(yǎng)全民族的海洋意識(shí)，提高海洋文化素養(yǎng)，最終使海洋環(huán)境保護(hù)從被動(dòng)的管理上升到群眾的自覺(jué)行為。

[1] 周世峰, 秦詩(shī)立. 海洋開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略研究[M]. 杭州: 浙江大學(xué)出版社, 2000: 19-21.

[2] 蔡巖紅. 我國(guó)海洋環(huán)境管理?xiàng)l塊分割存在結(jié)構(gòu)性缺陷, 專(zhuān)家建議設(shè)立國(guó)家海洋委員會(huì)[EB/OL]. [2013-12-20]. http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2011-06/07/content_2720343.htm?node=20908.

[3] 世界資源研究所聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署. 世界資源報(bào)告(1992-1993) [M]. 北京: 中國(guó)環(huán)境出版社, 1993: 109-111.

Integrity: Based on the Perspective of Chinese Marine Environmental Management

SUN Jinbo
(College of Law and Politics, Wenzhou University, Wenzhou, China 325035)

Compared with Chinese land environmental problems, our marine environmental problems have following main characteristics: particularity, variability, complexity and so on. Government subjects diversified, the subjects’ relationship complicated, different subjects’ interest demand diversified, the government modes and government means fragmented, and other “Non-Entirety” features are main characteristics of our marine environmental management. To meet the reality of serious damage of our marine environment, the key solution is to make use of the thought of government subject entirety. The pattern of entirety thought requires us to adhere to the integration concept on coastal and terrestrial, wholeness profit concept, management means, linkage effects among the government subjects to government the marine environmental problems.

Integrity; Marine Environment; Management

C93.0

A

1674-3555(2014)03-0021-08

10.3875/j.issn.1674-3555.2014.03.003 本文的PDF文件可以從xuebao.wzu.edu.cn獲得

(編輯：周斌)

2013-05-28

2013年度溫州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)立項(xiàng)規(guī)劃課題（13wsk066）

孫金波(1971- )，女，黑龍江大慶人，副教授，博士，研究方向：傳統(tǒng)文化，環(huán)境哲學(xué)