加強(qiáng)和完善村民自治條件下的協(xié)商民主制度

嚴(yán)飛飛

摘 要：經(jīng)過(guò)30多年的探索和實(shí)踐，以村民自治為核心的我國(guó)農(nóng)村基層民主自治制度得到了快速發(fā)展。作為推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)村民自治新范式的協(xié)商民主在村民自治實(shí)踐中存在著政府主導(dǎo)與村民主體性矛盾、協(xié)商民主形式化和村民民主參與意識(shí)單薄等問(wèn)題，文章通過(guò)分析提出從民主法治教育和制度構(gòu)建兩個(gè)方面加強(qiáng)和完善，促進(jìn)村民自治的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：村民自治；協(xié)商民主；村民委員會(huì)；村黨支部；村民代表大會(huì)

“村民自治制度是我國(guó)農(nóng)民在實(shí)踐中創(chuàng)造的農(nóng)村基層群眾自治制度，是我國(guó)農(nóng)村基層民主建設(shè)的核心內(nèi)容。”^[1]十八報(bào)告指出，“人民民主是我們黨始終高揚(yáng)的光輝旗幟”，“社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式”。^[2]但由于制度的缺陷，在廣大農(nóng)村依然存在許多問(wèn)題需要解決，加強(qiáng)和完善協(xié)商民主制度有助于彌補(bǔ)選舉民主的不足，完善基層民主政治制度。

一、村民自治中推行協(xié)商民主的意義

1.村民自治的含義

村民自治，簡(jiǎn)而言之就是廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項(xiàng)基本社會(huì)政治制度。^[3]但行政村不屬于一級(jí)政府，而是一種小范圍的以自然村落為基礎(chǔ)的自治組織，它的主體是全體農(nóng)村村民，而非限定于某一行業(yè)或階層的成員；自治的區(qū)域是與村民長(zhǎng)期生活的自然村；自治的內(nèi)容是村里的公共事務(wù)和公益事業(yè)，即村務(wù)；自治的目的是使廣大村民在本村范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)“自我管理、自我教育和自我服務(wù)”，處理好與村民利益密切相關(guān)的公共事務(wù)，促進(jìn)本村政治經(jīng)濟(jì)文化等的健康發(fā)展。

2.協(xié)商民主的含義

“協(xié)商民主”這一概念是約瑟夫畢塞特20世紀(jì)80年代首先使用的，其含義是主張公民參與、反對(duì)精英主義憲政。經(jīng)過(guò)二十年的發(fā)展，協(xié)商民主理論不僅已經(jīng)成為西方學(xué)術(shù)界的一種新的民主理論范式，而且在我國(guó)學(xué)術(shù)界也出現(xiàn)了協(xié)商民主探討熱潮。協(xié)商民主是一種民主形式，它是指不同的利益主體在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，平等、自由的參加村民會(huì)議或村民代表大會(huì)，按照一定的規(guī)則制度，通過(guò)自由平等的對(duì)話、討論、協(xié)商、妥協(xié)等方式，在公共利益的基礎(chǔ)上，制定村規(guī)民約、管理和決策鄉(xiāng)村內(nèi)部事務(wù)。

協(xié)商民主的主體是全體村民、村民委員會(huì)和村黨支部，其協(xié)商的主要內(nèi)容是村內(nèi)的選舉、重大決策和議案；協(xié)商形式是村小組會(huì)議、村民會(huì)議或村民代表大會(huì)發(fā)表意見(jiàn)、討論、辯論等；協(xié)商的目的是就關(guān)于設(shè)計(jì)村民利益的村內(nèi)事務(wù)的處理達(dá)成共識(shí)，形成議案或做出決策。

3.村民自治中推行協(xié)商民主制度的意義

社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式。在村民自治中，就鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的問(wèn)題和涉及村民切身利益的實(shí)際問(wèn)題進(jìn)行廣泛協(xié)商對(duì)于村民、村組織和整個(gè)社會(huì)具有重大意義。

第一、村民利益的多元化需要協(xié)商民主來(lái)統(tǒng)籌。隨著改革開(kāi)放的不斷深化和工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的推進(jìn)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村的公共財(cái)政支出逐年增加，農(nóng)村公共利益不斷增加。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村出現(xiàn)諸如征地拆遷、村落布局規(guī)劃和道路等公共設(shè)施建設(shè)與維護(hù)等涉及村民公共利益的問(wèn)題，如何分配和使用公共利益，保證村民的個(gè)人權(quán)益和促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為許多鄉(xiāng)村面臨的共同問(wèn)題。但是在公共利益不斷發(fā)展的今天，如何使用和分配公共收益，如何實(shí)現(xiàn)公共投入，已經(jīng)變成許多村莊最具挑戰(zhàn)性的問(wèn)題。馬克思指出：“人們所奮斗的一切都同他們的利益相關(guān)”。^[4]只有通過(guò)協(xié)商民主才能避免票決民主出現(xiàn)“多數(shù)人暴政”和“少數(shù)人暴政”導(dǎo)致的多數(shù)人的民主，統(tǒng)籌各個(gè)不同利益主體以公共利益為基礎(chǔ)做出最優(yōu)化的決策。

第二、協(xié)商民主能夠培育公民的社會(huì)責(zé)任感。相對(duì)于以投票多少?zèng)Q定人選和事務(wù)的選舉民主而言，協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)村民參與集體事務(wù)形成公共利益的責(zé)任。村民在參與討論、協(xié)商的過(guò)程中，不僅要考慮個(gè)人的利益，而且還要對(duì)不同意見(jiàn)和觀點(diǎn)進(jìn)行思考，考慮他人和集體的利益。只有在此過(guò)程中，所有人相互陳述和彼此傾聽(tīng)，才能達(dá)到相互溝通交流、理解和妥協(xié)，最終達(dá)成共識(shí)。最終的決策是集體反思的結(jié)果而不是某個(gè)人的觀點(diǎn)，這不僅考慮到了各方利益在執(zhí)行上取得最廣泛支持，而且通過(guò)協(xié)商討論使村民認(rèn)識(shí)到只有理解、尊重和包容不同的利益，才能實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益和共同利益，因此在協(xié)商過(guò)程中也培育了村民對(duì)共同體的社會(huì)責(zé)任感。

第三、協(xié)商民主有助于提升管理決策水平。喬治·瓦拉德茲曾說(shuō)過(guò)：“協(xié)商民主是一種具有巨大潛能的民主治理形式。它能夠有效回應(yīng)文化間對(duì)話和多元文化社會(huì)認(rèn)知的某些核心問(wèn)題。它尤其強(qiáng)調(diào)對(duì)于公共利益的責(zé)任、促進(jìn)政治話語(yǔ)的相互理解、辨別所有政治意愿，以及支持那些重視所有人需求與利益的政策?！?sup>[5]對(duì)一個(gè)具體的鄉(xiāng)村而言，關(guān)于村內(nèi)部事務(wù)通過(guò)村民個(gè)人意見(jiàn)建議的陳述和討論，最終達(dá)成的共識(shí)（即使不能達(dá)成共識(shí)，也消除了大部分意見(jiàn)分歧，做到了思想交流），不僅可以做到公共利益基礎(chǔ)上個(gè)人利益的最大化，而且提升了村民和自治組織對(duì)于村子內(nèi)部事務(wù)的管理決策水平。

二、 村民自治下的協(xié)商民主過(guò)程中存在的問(wèn)題及原因探析

協(xié)商民主是民主的重要形式，是對(duì)于選舉民主的補(bǔ)充和完善，但在村民自治的實(shí)踐過(guò)程中，協(xié)商民主還存在一些問(wèn)題需要解決。

1.政府主導(dǎo)與村民主體性存在矛盾

在“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的我國(guó)，幾乎所有的制度設(shè)計(jì)、實(shí)施都是由當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)的，協(xié)商民主也不例外。無(wú)可置疑的是，村民自治、協(xié)商民主與政府有著共同的目標(biāo)取向，但是當(dāng)面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政績(jī)考核等涉及個(gè)人利益時(shí)，在政府主導(dǎo)下多元主體的協(xié)商民主也就變成了犧牲品。比如高速路建設(shè)、工廠企業(yè)選址等可以促進(jìn)局部和短期經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的項(xiàng)目的啟動(dòng)，基本上都是縣鄉(xiāng)政府與村委會(huì)和村黨支部協(xié)商，村委會(huì)和村黨支部對(duì)于縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)成的決策不予執(zhí)行或不予配合時(shí)，縣鄉(xiāng)政府直接下達(dá)行政命令，甚至撤銷其職務(wù)。另外，當(dāng)政者的變更給協(xié)商民主的實(shí)踐存續(xù)和功效留下不確定性，協(xié)商民主難以很好的發(fā)展和完善。

這些問(wèn)題的出現(xiàn)主要原因是：第一，基層的協(xié)商民主還處于發(fā)展初期，制度設(shè)計(jì)仍在探索中；第二，基層政府追求經(jīng)濟(jì)利益的發(fā)展忽視民生；第三，當(dāng)?shù)卣P(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和村民自治與協(xié)商民主的發(fā)展沒(méi)有形成長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，存在領(lǐng)導(dǎo)人的更換導(dǎo)致施政方略的改變。

2.村民自治中的協(xié)商民主形式化

村民自治權(quán)的異化，造成協(xié)商民主變成一個(gè)增加決策合法性的外衣。主要表現(xiàn)是在鄉(xiāng)村由村黨支部書(shū)記或村委會(huì)主任主持會(huì)召開(kāi)村民會(huì)議和村民代表大會(huì)等，村主任或村黨支部書(shū)記引導(dǎo)村民按照會(huì)議既定程序通過(guò)已經(jīng)形成的決策。村民協(xié)商過(guò)程的重要性被忽略，民主管理與決策變?yōu)榭赵挕?/p>

分析這種現(xiàn)象出現(xiàn)的主要原因有幾點(diǎn)：一是村黨支部（書(shū)記）和村委會(huì)（主任）等對(duì)村民自治與協(xié)商民主等這方面的知識(shí)欠缺，也沒(méi)有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致存在一定的誤解；二是村黨支部書(shū)記和村委會(huì)主任等追逐個(gè)人或小集體利益，對(duì)村民會(huì)議和村民代表大會(huì)進(jìn)行操控；三是村委會(huì)和村黨支部追求村務(wù)治理的速度和效果，以及縣鄉(xiāng)級(jí)政府的壓力，忽視了村民不同利益的表達(dá)和討論。

3.村民民主參與意識(shí)淡薄

村民的民主法治意識(shí)欠缺，對(duì)村民自治和協(xié)商民主存在誤區(qū)。村民認(rèn)為村民自己的權(quán)利就是投票選舉村委會(huì)成員，選舉結(jié)束后村內(nèi)事務(wù)的管理和決策是由村委會(huì)和村黨支部討論決定的與自己無(wú)關(guān)。

出現(xiàn)這種現(xiàn)象有以下幾種原因：一是受幾千年來(lái)傳統(tǒng)“君臣”思想的束縛，村民自認(rèn)為自己只有照章行事的權(quán)利；二是鄉(xiāng)村事務(wù)的管理仍沒(méi)有擺脫由村委會(huì)和村黨支部把持的現(xiàn)狀，村民只能漠視；三是村民自身民主權(quán)利意識(shí)淡薄，沒(méi)有真正意識(shí)到鄉(xiāng)村事務(wù)的管理與每個(gè)村民密切相關(guān)。

上述幾個(gè)問(wèn)題是現(xiàn)階段我國(guó)廣大農(nóng)村中存在的主要問(wèn)題，雖然不能涵蓋基層民主建設(shè)中的所有問(wèn)題，但又由于我國(guó)基層民主政治建設(shè)還不成熟、不完善，要克服這些問(wèn)題，必須把農(nóng)民的熱情和積極性、國(guó)家政府的引導(dǎo)、推動(dòng)和協(xié)商民主制度建設(shè)結(jié)合起來(lái)。

三、 加強(qiáng)和完善村民自治條件下的協(xié)商民主制度的途徑

1.加強(qiáng)村民自治和協(xié)商民主教育和宣傳，提高村民民主參與意識(shí)和能力。

農(nóng)民自古就是弱勢(shì)群體，因?yàn)榉稚⒑蜎](méi)有接受多少教育而沒(méi)有參與、影響公共政策的意識(shí)和能力。要推進(jìn)協(xié)商民主的發(fā)展，必須實(shí)現(xiàn)村民主體性的確立，這就要做到以下三點(diǎn)：

第一是政府和村委通過(guò)電視媒體、報(bào)紙網(wǎng)絡(luò)、宣傳單發(fā)放、村宣傳欄、村民會(huì)議等方式進(jìn)行通識(shí)性的民主法治教育，使村民認(rèn)識(shí)到自己的權(quán)利和義務(wù)，提高村民參與村務(wù)管理的決策的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

第二是宣傳鼓勵(lì)村民參加村小組會(huì)議、村民會(huì)議和村民代表大會(huì)，在不斷的實(shí)踐中培養(yǎng)和提升村民“參政議政”的能力。

第三是當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該組織各村委會(huì)和村黨支部與村民自治和協(xié)商民主發(fā)展較好的村子進(jìn)行定期的學(xué)習(xí)交流，提升村“兩委”在村集體事務(wù)上的領(lǐng)導(dǎo)和處理能力。

2.加強(qiáng)制度建構(gòu)，促進(jìn)協(xié)商民主的順利發(fā)展

第一、各地方政府根據(jù)憲法和法律制定大政方針和基本原則，放寬發(fā)展路子，從村民自治和協(xié)商民主的實(shí)踐中總結(jié)形成制度，不斷發(fā)掘現(xiàn)有的制度資源，并逐漸將其創(chuàng)新形式納入到國(guó)家權(quán)利結(jié)構(gòu)體系，實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主從體制外向體制內(nèi)的轉(zhuǎn)變。

第二、加強(qiáng)制度構(gòu)建，明確縣鄉(xiāng)政府和村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)限，做到協(xié)商民主是村內(nèi)事務(wù)的必經(jīng)程序，未經(jīng)村民大會(huì)或村民代表會(huì)議的討論、審議的決定是無(wú)效的，并且制定相應(yīng)的懲治處罰措施。

3. 完善村民自治過(guò)程中的制度建設(shè)和機(jī)構(gòu)建設(shè)

第一、村民自治和協(xié)商民主的進(jìn)行和發(fā)展必須依賴于健全有效的制度。因此，首先村委會(huì)成員候選人協(xié)商確定制度。在候選人資格的確定上必須采取自下而上的提名、討論、協(xié)商方式進(jìn)行，這樣可以為候選人和選民提供更多的發(fā)表意見(jiàn)、協(xié)商討論的機(jī)會(huì)，其民主性可謂毋庸置疑。其次，建立健全村民會(huì)議和村民代表大會(huì)的議事制度。規(guī)定定期召開(kāi)或由一定數(shù)量的村民（代表）倡議召開(kāi)村民會(huì)議和村民代表大會(huì)。再次，建立健全的監(jiān)督審核和罷免制度。對(duì)于村公共財(cái)產(chǎn)與財(cái)政分配支出和收入必須進(jìn)行定期的審核機(jī)制并如期公布，確保各項(xiàng)事務(wù)都按照程序公正進(jìn)行。如果發(fā)現(xiàn)村民委員會(huì)和村黨支部書(shū)記，以及村民代表有違反規(guī)章制度，即可罷免其職務(wù)，嚴(yán)重的移交司法機(jī)關(guān)處理。

第二、村級(jí)治理必須要有健全的組織，才能領(lǐng)導(dǎo)村民進(jìn)行自治。首先，必須完善村黨支部、村民委員會(huì)和村民代表大會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)府之間關(guān)于重大決策和重大事務(wù)等方面的協(xié)商機(jī)制。通過(guò)對(duì)三者的權(quán)利的基本界定，明確各自的責(zé)任和共同的職責(zé)，在協(xié)商中體現(xiàn)民主，以協(xié)商促進(jìn)民主。其次，組建獨(dú)立于村黨支部、村委會(huì)和村民代表之外的監(jiān)督審核機(jī)構(gòu)，對(duì)村黨支部和村民委員會(huì)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，為村民自治和協(xié)商民主的順利開(kāi)展創(chuàng)造良好環(huán)境。

村民自治的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)行了30年的實(shí)踐，而協(xié)商民主理論雖然有所發(fā)展，但在基層村民自治中的實(shí)踐還處于初步的不成熟階段，存在諸多問(wèn)題在所難免。因此，在實(shí)際的運(yùn)行和操作中還需要發(fā)揮群眾的積極性和創(chuàng)造性，不斷地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)形成規(guī)章制度體系，進(jìn)而完善基層民主政治制度。

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（作者單位：貴州大學(xué)，貴州 貴陽(yáng) 550025）