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    國有企業(yè)改革發(fā)展混合所有制經(jīng)濟研究

    2014-03-19 08:59:52梁法院
    上海企業(yè) 2014年3期
    關鍵詞:所有制資本混合

    梁法院

    十八屆三中全會指出:“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟,是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式?!狈e極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟成為新一輪國企改革的重要著力點,將有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力,有利于多種所有制資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展

    混合所有制經(jīng)濟作為一種財產(chǎn)所有結(jié)構,是相對于單一的公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟而言的。十八屆三中全會指出:“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟,是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式。”積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟成為新一輪國企改革的重要著力點,將有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力,有利于多種所有制資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展。

    一、當前國有企業(yè)改革發(fā)展中存在的問題

    經(jīng)過三十多年的探索和實踐,我國國有企業(yè)改革不斷深入,企業(yè)經(jīng)營機制發(fā)生了根本變化。國有資產(chǎn)總量逐步壯大、質(zhì)量顯著提升,一批具有國際競爭力的大企業(yè)、大集團不斷涌現(xiàn),國企改革取得了歷史性成就。但面對日益激烈的國際國內(nèi)競爭形勢和不斷開放的市場環(huán)境,國有企業(yè)改革發(fā)展中還存在著諸多問題。

    (一)國有經(jīng)濟布局不合理

    在宏觀分布層面,國有經(jīng)濟布局仍然過寬,特別在一般競爭領域,國有企業(yè)數(shù)量龐大,但“大而全、小而全”問題突出,真正有競爭力的大企業(yè)比例仍然偏低。在公益性行業(yè)和民生保障領域,國有經(jīng)濟本應發(fā)揮更大作用,但實際上卻存在著不同程度的缺位和“欠賬”。同時,國有經(jīng)濟在發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)方面發(fā)揮的引導作用還不夠,沒能形成有效的示范帶動作用。

    在微觀構成層面,國有企業(yè)資本化水平偏低、資產(chǎn)流動性差。一方面,因體制機制障礙,很多領域非公有制資本還無法順利進入;另一方面,在已經(jīng)實現(xiàn)股權多元化的企業(yè)中,國有股“一股獨大”的情況比較突出,非公有資本話語權普遍不足,小股東利益很難得到有效保障,阻礙了公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟間的良性互動。

    (二)公司法人治理結(jié)構不完善

    經(jīng)過多年努力,全國90%以上的國有企業(yè)完成了公司制股份制改革,從形式上建立了包括股東大會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層的內(nèi)部治理結(jié)構,但從運行機制和實際效果看,離完善的現(xiàn)代企業(yè)制度還有很大差距。一方面,國有股東往往同時兼顧經(jīng)濟利益和社會責任,既可以通過行使股東權利影響企業(yè)決策,又可以通過行政權力干預企業(yè)經(jīng)營,容易使企業(yè)陷入經(jīng)營目標多元化的困境,增加了公司治理的復雜性。另一方面,董事會組成多以內(nèi)部董事和控股股東代表為主,其結(jié)果往往或是大股東“越位”干預企業(yè)經(jīng)營、侵犯小股東利益,或是所有者“缺位”、制衡機制缺失,造成“內(nèi)部人控制”,甚至 “一把手說了算”。

    (三)企業(yè)活力不足

    國有股“一股獨大”往往導致行政干預難以避免,使得經(jīng)營者不能以市場經(jīng)濟原則經(jīng)營企業(yè),加之很多決策都需要上報政府相關部門,審批程序冗長,決策的科學性和時效性大打折扣。企業(yè)負責人的選拔基本上沿襲了行政任命、行政考核模式,加之約束機制缺失、職業(yè)經(jīng)理人市場建設不完善,一些企業(yè)負責人“官本位”意識濃厚,經(jīng)營企業(yè)的目的往往不是按照市場化的原則追求經(jīng)濟效益和長遠發(fā)展,而是做好政績以求升遷。國有企業(yè)缺乏有效的激勵機制,“鐵飯碗”、“大鍋飯”傾向嚴重影響員工積極性,企業(yè)很難落實用人自主權,容易出現(xiàn)“有用的人留不住、不合適的人推不走”的“逆淘汰”情況。

    (四)部分領域改革滯后

    一方面,壟斷行業(yè)改革整體滯后,市場化程度不高,特殊的市場地位造成了不公平競爭,產(chǎn)品定價長期背離價值,強化行業(yè)保護、排斥市場競爭、保護低效率,市場機制難以有效發(fā)揮作用,拉大了收入分配差距,影響社會公平正義。另一方面,由于歷史原因,政府和企業(yè)責權界定不清晰,社會保障體系不健全,企業(yè)辦社會等歷史遺留問題仍然沒有得到妥善解決,國有企業(yè)在走向市場的同時背負著沉重的社會負擔,長期處于包袱重、運行效率低的狀態(tài),嚴重影響企業(yè)的經(jīng)濟效益,使大批國有企業(yè)在市場競爭中處于不利地位。

    二、新一輪國有企業(yè)改革要堅持混合所有制發(fā)展方向

    (一)有利于優(yōu)化國有經(jīng)濟布局,進一步發(fā)揮國有資本帶動力

    國有企業(yè)可以通過兼并重組、產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓、增資擴股等多種形式,逐步從不具競爭優(yōu)勢或不需要保持國有資本發(fā)揮控制力的一般競爭行業(yè)退出,推動國有資本進一步向支柱產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)及龍頭企業(yè)集中,通過資本有序流動優(yōu)化國有經(jīng)濟布局。混合所有制經(jīng)濟對潛在投資主體沒有身份限制,國有企業(yè)可以通過社會化融資,擴大資金來源,改善資本結(jié)構,加速發(fā)展壯大,提高國有經(jīng)濟的控制力和影響力,實現(xiàn)國有資本放大功能。通過多種形式引進非公資本參與國企改革,可以使處于困境的國有企業(yè)獲得增量資本,引進更為靈活的經(jīng)營機制,實現(xiàn)放開搞活,提高國有經(jīng)濟活力和帶動力。

    (二)有利于改善公司治理結(jié)構,實現(xiàn)政企分開

    真正的政企分開是以產(chǎn)權結(jié)構的多元化為前提的,在國有企業(yè)改革中積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟,可以降低國有股東持股比例,優(yōu)化企業(yè)股權結(jié)構,實現(xiàn)投資主體和產(chǎn)權多元化,為完善公司法人治理結(jié)構、建立市場化的選人用人機制創(chuàng)造條件。建立在混合所有制基礎上的公司法人治理結(jié)構,可以使企業(yè)受到來自不同性質(zhì)所有制投資主體的約束和監(jiān)督,減少政府對企業(yè)經(jīng)營的直接干預,使企業(yè)可以按照市場化原則決定發(fā)展戰(zhàn)略和選擇經(jīng)營者,從而建立起科學、高效的現(xiàn)代企業(yè)制度,提高決策的科學性,防止“內(nèi)部人控制”問題產(chǎn)生,實現(xiàn)政企分開。

    (三)有利于公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟良性互動,提高國家競爭力

    公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟都是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分,都是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎,在國有企業(yè)改革中大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟,有利于破除“國進民退”和“國退民進”爭論,打破企業(yè)在所有制身份上的界限,實現(xiàn)“公平進入、公平競爭、共同發(fā)展”,打造更多具有國際競爭力的民族企業(yè),提高國家競爭力。通過發(fā)展混合所有制經(jīng)濟,吸收非公有制資本參與國企改革,可以把國有企業(yè)資源集中優(yōu)勢和民營經(jīng)濟競爭活力有效結(jié)合起來,提高企業(yè)發(fā)展的質(zhì)量和效益,同時也可以為非公有制經(jīng)濟發(fā)展騰出更大空間,引導公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟在產(chǎn)業(yè)分布和產(chǎn)業(yè)鏈分工上協(xié)調(diào)配合,實現(xiàn)各種所有制經(jīng)濟取長補短、良性互動。

    三、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的對策建議

    (一)進一步完善國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制

    要以“管資本”為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)督管理,逐步構建“國資分類監(jiān)管-資本投資運營-企業(yè)市場化經(jīng)營”的分層監(jiān)管體制。在“國資分類監(jiān)管”層,按照競爭性業(yè)務與非競爭性業(yè)分開原則,對國有企業(yè)進行兼并重組,成立一批專注經(jīng)濟職能或社會職能的國有資本投資運營公司,在國有企業(yè)的經(jīng)濟目標和社會目標之間建立“隔離層”,實現(xiàn)不同資本投資平臺經(jīng)營目標單一化,把對國有經(jīng)濟的優(yōu)化布局和對國有企業(yè)的直接監(jiān)管落實到對投資平臺的布局和監(jiān)管上。

    在“資本投資運營”層,由國有資本投資運營公司按照“宜控則控、宜參則參”的原則開展股權投資,以產(chǎn)權為紐帶管理國有資本,積極行使股東權利,向混合所有制企業(yè)派出股權董事、影響公司決策,把國有股東的“人格化”落到實處,通過資本投資運營實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值和社會公益目標。

    在“企業(yè)市場化經(jīng)營”層,堅決按《公司法》辦事,尊重公司法人主體地位,完善公司法人治理結(jié)構,確保不同所有制投資主體按照投資比例依法行使股東權利,以政府購買服務或成本補償形式建立競爭性企業(yè)承擔公益性職能補償機制,最大限度地減少行政力量對企業(yè)自主經(jīng)營的直接干預。

    (二)在優(yōu)化國有資本布局的基礎上,進一步完善分類監(jiān)管

    堅持國有經(jīng)濟“有進有退,有所為有所不為”,按照“少而精、大而強”的原則,繼續(xù)推進國有經(jīng)濟布局和結(jié)構的戰(zhàn)略性調(diào)整,在競爭性領域逐步取消對國有企業(yè)的不當保護,在競爭中實現(xiàn)優(yōu)進劣退,推動國有資本繼續(xù)向重點行業(yè)和關鍵領域集中,向優(yōu)勢企業(yè)集中。

    完善分類監(jiān)管,區(qū)分企業(yè)功能定位不同,實施差別化的監(jiān)管方式和引導措施。對競爭類企業(yè),要堅持市場化改革方向,放開市場主體準入,減少政府保護和行政干預,以經(jīng)濟利益最大化為目標,重點監(jiān)管結(jié)構調(diào)整和資本回報水平,通過經(jīng)濟增加值、平衡計分卡等考核方式,引導企業(yè)把經(jīng)濟效益和長遠發(fā)展放在首位,實現(xiàn)國有資本保值增值。對公益類企業(yè),可以采取國有獨資形式,把社會效益放在首位,著重從提供公共服務和公共產(chǎn)品的成本控制、服務質(zhì)量等方面進行監(jiān)管,加強產(chǎn)業(yè)規(guī)制,通過經(jīng)營信息公開引入社會監(jiān)督。對兼具競爭性質(zhì)和公益性質(zhì)的企業(yè),以及自然壟斷類企業(yè),要通過網(wǎng)運分離、業(yè)務剝離,實現(xiàn)競爭性環(huán)節(jié)與公益性環(huán)節(jié)分開,分別納入競爭類企業(yè)或公益類企業(yè)實施監(jiān)管。

    (三)提高國有資本流動性,完善公司法人治理結(jié)構

    進一步深化國有企業(yè)股份制公司制改革,提高國有資本流動性。具備條件的國有企業(yè)要通過增資擴股、收購資產(chǎn)等方式,盡快實現(xiàn)整體上市,實現(xiàn)產(chǎn)權多元化;不具備整體上市條件的也要積極推動主業(yè)資產(chǎn)上市,或通過產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓、交叉持股等形式引入戰(zhàn)略投資者,加快股權多元化改革步伐。

    加強以董事會建設為核心的內(nèi)部治理,逐步建立以外部董事為主的董事會,建立規(guī)范的董事會議事規(guī)則、決策程序和責任追究機制,使董事會成為企業(yè)經(jīng)營決策和管理層選聘激勵的權責主體。實行累積投票制度,公平保護小股東權益,提高非公有制資本參與國企改革的積極性。擴大監(jiān)事會權利,實行強制性的公司信息披露制度,確保監(jiān)事能夠獲得準確和充分的信息。

    堅持市場化改革方向,充分發(fā)揮資本市場作用,利用兼并、收購、重組、破產(chǎn)等機制實現(xiàn)企業(yè)優(yōu)勝劣汰和對經(jīng)理人員的約束;加強職業(yè)經(jīng)理人市場建設和中介機構培育,建立包括信用評估體系和企業(yè)家素質(zhì)評估體系在內(nèi)的市場評估體系,推動建立聲譽機制;強化利益相關者監(jiān)督和社會輿論監(jiān)督,不斷完善全方位的外部治理機制。

    (四)做好相關配套工作,為改革創(chuàng)造良好條件

    加快發(fā)展多層次資本市場,提高企業(yè)直接融資比例和股權流動性,建立強制分紅和強制回購制度,為發(fā)展混合所有制經(jīng)濟創(chuàng)造良好制度環(huán)境。探索黨管干部原則與市場化選聘企業(yè)負責人相結(jié)合的有效途徑,加大社會化選聘力度,實行經(jīng)營目標契約化管理。通過經(jīng)營者持股、員工持股計劃、股票期權等方式,把高層管理人員和核心人才的薪酬激勵與公司長期利益掛鉤,推動企業(yè)長遠發(fā)展,真正建立起經(jīng)營者能上能下、人員能進能出、收入能增能減的市場化用人機制和激勵機制。

    進一步完善社會保障體系,拓寬職工安置渠道,多方籌措改革成本,徹底剝離國有企業(yè)政策性、歷史性負擔,扭轉(zhuǎn)國有企業(yè)不利的競爭地位,為包袱沉重的國有企業(yè)吸引非公制資本參與改革、公平進入市場創(chuàng)造條件。加強國有產(chǎn)權管理和財務監(jiān)督,完善企業(yè)內(nèi)控體系和風險預警防范機制,國有資產(chǎn)對外轉(zhuǎn)讓應當遵循公開、公平、公正原則,在依法設立的企業(yè)國有產(chǎn)權交易機構公開進行,防止國有資產(chǎn)流失。

    (作者系天津市國資委)

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