我國職業(yè)教育法律制度的現(xiàn)狀以及問題研究

賈銀鈺

（甘肅省經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)校，甘肅 蘭州 730000）

我國職業(yè)教育法律制度的現(xiàn)狀以及問題研究

賈銀鈺

（甘肅省經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)校，甘肅 蘭州 730000）

《中華人民共和國職業(yè)教育法》自1996年起實(shí)施，運(yùn)行過程中暴露出法律條文過于籠統(tǒng)、法律責(zé)任不明確、法律監(jiān)督不力等問題，亟待健全相應(yīng)的法律制度。本文立足于職業(yè)教育法律制度發(fā)展?fàn)顩r，剖析現(xiàn)階段我國職業(yè)教育法律制度中存在的主要問題，進(jìn)而提出通過不斷完善和具體化職業(yè)教育法規(guī)，提升職業(yè)教育法律地位，落實(shí)財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障等措施，為職業(yè)教育的發(fā)展提供良好的法律環(huán)境。

職業(yè)教育；法律制度；完善措施

1 我國職業(yè)教育法律制度發(fā)展?fàn)顩r

職業(yè)教育，也稱職業(yè)技術(shù)教育，其與基礎(chǔ)教育、高等教育、成人教育一起并稱中國四大教育。職業(yè)教育是指讓受教育者獲得某種職業(yè)或生產(chǎn)勞動所需要的職業(yè)知識、技能和職業(yè)道德的教育，包括崗前培訓(xùn)、再就業(yè)培訓(xùn)等各種職業(yè)培訓(xùn)以及各種職業(yè)高中、中專、技校等職業(yè)學(xué)校教育。職業(yè)教育的目的是培養(yǎng)應(yīng)用型人才和具有一定文化水平、專業(yè)知識技能的勞動者，與普通教育和成人教育相比，職業(yè)教育更側(cè)重于實(shí)踐技能和實(shí)際工作能力的培養(yǎng)。

對比國外發(fā)達(dá)國家職業(yè)教育發(fā)展?fàn)顩r，不難得出結(jié)論：一套完整的職業(yè)教育體系，需要比較完善的法制體系來保障。為規(guī)范各類職業(yè)學(xué)校教育和職業(yè)培訓(xùn)活動，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)不斷輸送技術(shù)人才，我國第一部專門規(guī)定職業(yè)教育活動的法律——《中華人民共和國職業(yè)教育法》（以下簡稱《職業(yè)教育法》），經(jīng)第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會于1996年5月15日通過，于同年9月1日起實(shí)施。

為保障《職業(yè)教育法》順利實(shí)施，為職業(yè)教育發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境，中央多次召開全國職教工作會議，國務(wù)院和各部委相繼出臺多個(gè)文件和條例。1996年6月，勞動部出臺了《勞動部關(guān)于貫徹實(shí)施〈職業(yè)教育法〉的通知》；1998年，教委、經(jīng)貿(mào)委和勞動部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施〈職業(yè)教育法〉加快發(fā)展職業(yè)教育的若干意見》；2002年，國務(wù)院出臺了《關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》；2004年，教育部、國家發(fā)展改革委員會、財(cái)政部等7部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)職業(yè)教育工作的若干意見》；2005年11月，國務(wù)院出臺了《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》；隨后全國多個(gè)省、直轄市、自治區(qū)相繼制定了實(shí)施《職業(yè)教育法》的法規(guī)或條例。自此，以《教育法》為基本法，以《職業(yè)教育法》為核心，以各部委政策性文件為支撐、地方性法規(guī)為基礎(chǔ)，初步形成了我國職業(yè)教育法制體系[1]。

《職業(yè)教育法》的頒布實(shí)施有效推動了我國教育體制改革，使我國職業(yè)教育逐步走上了依法辦學(xué)、依法管理、規(guī)范發(fā)展的道路。隨著社會經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的變革，近年來，我國職業(yè)教育發(fā)展面臨進(jìn)退維谷的窘境。從政策導(dǎo)向來說，用人制度、學(xué)校就業(yè)分配制度的改革，給中等職業(yè)教育帶來壓力；從外部環(huán)境來說，傳統(tǒng)工業(yè)的改革以及新興工業(yè)的興起，對技術(shù)人才的素質(zhì)提出更高要求，給職業(yè)教育帶來新的挑戰(zhàn)。

2 我國職業(yè)教育法律制度存在的問題

2.1 《職業(yè)教育法》立法存在缺陷

2.1.1 法條規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性 《職業(yè)教育法》于1996年9月起實(shí)施，距今已有十余年。在實(shí)施之初，明確提出職業(yè)教育是我國教育事業(yè)的重要組成部分，有力地調(diào)動了各級政府和社會各界發(fā)展職業(yè)教育的積極性，推動了職業(yè)教育事業(yè)的不斷發(fā)展。但作為職業(yè)教育體系中最重要的法律，《職業(yè)教育法》原則性條款過多，對于法律主體的權(quán)利和義務(wù)沒有具體明確的規(guī)定，多為指導(dǎo)性、引導(dǎo)性內(nèi)容，缺乏執(zhí)行力和可操作性。例如，第二十六條規(guī)定：“國家鼓勵(lì)通過多種渠道依法籌集發(fā)展職業(yè)教育的資金”，即為倡導(dǎo)性語句[2]，具有宏觀上的指導(dǎo)性，卻缺乏一定的邏輯結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致實(shí)際適用較為困難。

2.1.2 法律責(zé)任有關(guān)規(guī)定不完備，導(dǎo)致《職業(yè)教育法》執(zhí)行不力《職業(yè)教育法》中不少法律條文只有假定條件、行為模式而無法律后果，導(dǎo)致一些法律關(guān)系主體雖未履行義務(wù)卻不必承擔(dān)法律責(zé)任；一些法律條文對適用主體或者違法懲處主體的規(guī)定也不明確，導(dǎo)致責(zé)任主體之間互相推諉、互不負(fù)責(zé)，最終使規(guī)定的法律條文成為一紙空文。例如，《職業(yè)教育法》第二十七條規(guī)定：“任何組織和個(gè)人不得挪用、克扣職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)?！边@條規(guī)定只有行為模式并沒有涉及法律后果，一旦法律主體觸犯此條，如何處理、誰來處理、處理程序均沒有法律規(guī)定，導(dǎo)致《職業(yè)教育法》無任何執(zhí)行力。

2.1.3 法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)行不力，《職業(yè)教育法》缺乏有效的執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制[3]《職業(yè)教育法》包括總則、職業(yè)教育體系、職業(yè)教育實(shí)施和職業(yè)教育保障條件4部分，缺乏對職業(yè)教育執(zhí)法監(jiān)督的專門規(guī)定，一定程度上影響了《職業(yè)教育法》的實(shí)施與效力。執(zhí)法監(jiān)督的主體不明確，導(dǎo)致對職業(yè)教育領(lǐng)域的違規(guī)操作缺乏權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)、人民群眾以及新聞媒體的有效監(jiān)督。職業(yè)教育的監(jiān)督主體主要是各級教育行政主管部門，這使得監(jiān)督主體與被監(jiān)督者重合，不符合現(xiàn)代法治精神，使職業(yè)教育監(jiān)督體系面臨尷尬局面。

2.2 《職業(yè)教育法》普法力度不夠[4]

當(dāng)今社會，“學(xué)歷高于技術(shù)”的傳統(tǒng)觀念仍然影響著社會上的大部分人，社會對職業(yè)教育的認(rèn)可度較低，很多人認(rèn)為職業(yè)教育是次等教育。《職業(yè)教育法》雖然強(qiáng)調(diào)了職業(yè)教育的重要性，但并沒有明確職業(yè)教育同高等教育的平等地位，導(dǎo)致很多家長寧愿花高額學(xué)費(fèi)、贊助費(fèi)讓子女去普通高中繼續(xù)學(xué)習(xí)也不愿意讓其進(jìn)入職業(yè)學(xué)校。這與各級教育主管部門沒有做好職業(yè)教育宣傳工作有很大關(guān)系。職業(yè)教育發(fā)展得好壞、《職業(yè)教育法》能否起作用，與國家和政府部門以外的學(xué)校、企業(yè)、社團(tuán)、其他組織，甚至個(gè)人的法律意識狀況息息相關(guān)。

2.3 職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)不足，缺乏物質(zhì)保障

充足的經(jīng)費(fèi)是發(fā)展職業(yè)教育的最基本條件?！堵殬I(yè)教育法》對職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)保障雖有一些原則性的規(guī)定，但沒有經(jīng)費(fèi)投入的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，缺乏可操作性。職業(yè)教育財(cái)政現(xiàn)狀具有以下幾個(gè)特點(diǎn)。

2.3.1 職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)短缺 我國的職業(yè)教育一直處在進(jìn)退維谷的窘境，辦學(xué)條件差、生源緊張、骨干教師缺乏、畢業(yè)生就業(yè)難，這些現(xiàn)象歸根結(jié)底都是因?yàn)槁殬I(yè)教育辦學(xué)經(jīng)費(fèi)緊張。《職業(yè)教育法》第二十七條規(guī)定：“各級人民政府、國務(wù)院有關(guān)部門用于舉辦職業(yè)學(xué)校和職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的財(cái)政性經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)逐步增加?！边@一條雖然強(qiáng)調(diào)了要重視職業(yè)教育，加大財(cái)政撥款，可是我國各個(gè)省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入千差萬別，這一原則性規(guī)定顯然不能有效改變職業(yè)教育面臨的經(jīng)費(fèi)籌措困難問題。眾所周知，各地職業(yè)教育的教育成本均高于普通高中，但是職業(yè)教育的財(cái)政撥款卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及普通高中，經(jīng)費(fèi)相對短缺已經(jīng)成為阻礙職業(yè)教育發(fā)展的絆腳石。

2.3.2 職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)得不到有效的管理與使用 由于缺乏宏觀調(diào)控，職業(yè)教育的管理與監(jiān)督未能形成合力，主要責(zé)任和權(quán)力分屬地方，各級地方政府在對職業(yè)教育協(xié)調(diào)統(tǒng)籌時(shí)，不按預(yù)算劃撥教育經(jīng)費(fèi)，克扣、挪用現(xiàn)象十分普遍。職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)在短缺的情況下得不到有效利用，直接影響了職業(yè)教育資源的整合以及整體優(yōu)勢的發(fā)揮。

2.3.3 職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)缺乏長效的保障機(jī)制 發(fā)展職業(yè)教育，地方財(cái)政撥款固然必不可少，但是企業(yè)未與職業(yè)教育產(chǎn)生良性互動，造成職業(yè)教育與社會脫節(jié)。同時(shí)由于輿論導(dǎo)向以及國家政策等原因，經(jīng)濟(jì)界對技術(shù)應(yīng)用型人才不夠重視，導(dǎo)致學(xué)生沒有去企業(yè)實(shí)習(xí)的機(jī)會。這種情況在2005年《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》出臺之后有了一定程度的好轉(zhuǎn)，該決定第六條與第八條著重強(qiáng)調(diào)了依靠行業(yè)企業(yè)發(fā)展職業(yè)教育，推動職業(yè)院校與企業(yè)的密切結(jié)合，多渠道增加經(jīng)費(fèi)投入，建立職業(yè)教育學(xué)生資助制度，并首次以數(shù)字形式規(guī)定了城市教育費(fèi)附加用于職業(yè)教育的比例[5]。

3 我國職業(yè)教育法律制度的完善

3.1 加強(qiáng)職業(yè)教育法制化建設(shè)，完善立法

職業(yè)教育立法要立足于社會客觀情況和客觀需要，及時(shí)解決實(shí)際問題，不斷適應(yīng)社會的發(fā)展變化，修正補(bǔ)充職業(yè)教育相關(guān)法律，加強(qiáng)職業(yè)教育法制化建設(shè)。首先，要完善職業(yè)教育法律責(zé)任制度。我國《職業(yè)教育法》僅在第三十九條有關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定：“在職業(yè)教育活動中違反教育法規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)依照教育法的有關(guān)規(guī)定給予處罰。”但職業(yè)教育有其自身特點(diǎn)，教育法的法律責(zé)任不能完全適用于職業(yè)教育?！堵殬I(yè)教育法》修訂時(shí)，必須考慮增加職業(yè)教育法律責(zé)任的專門規(guī)定，強(qiáng)調(diào)法律責(zé)任主體，增強(qiáng)《職業(yè)教育法》的強(qiáng)制性，推動職業(yè)教育的法治化。其次，要加強(qiáng)職業(yè)教育法律監(jiān)督。在修訂《職業(yè)教育法》時(shí)，明確法律監(jiān)督主體、監(jiān)督途徑以及救濟(jì)方式。例如，全國人大常委會的立法監(jiān)督，保證制定法律的程序公正、不與憲法及其上位法沖突，內(nèi)容公開公正。明確對于違反《職業(yè)教育法》的行為的制裁措施，加強(qiáng)司法監(jiān)督以及新聞媒體的輿論監(jiān)督等。

3.2 培養(yǎng)公民的職業(yè)教育法律意識，提高認(rèn)識水平

首先，應(yīng)在《職業(yè)教育法》中明確規(guī)定，職業(yè)教育同普通教育一樣具有平等的法律地位，提高社會對職業(yè)教育的認(rèn)識；其次，地方政府職能部門應(yīng)將發(fā)展職業(yè)教育列入重要議事日程，通過各種途徑廣泛開展關(guān)于職業(yè)教育的地位、作用，發(fā)展職業(yè)教育的目的、意義以及貫徹實(shí)施《職業(yè)教育法》的宣傳教育，重點(diǎn)培養(yǎng)公民的職業(yè)教育法律意識，使公民逐步消除對職業(yè)教育的偏見。

3.3 為職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的籌集、使用提供法律保障

根據(jù)各個(gè)省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度以及財(cái)政狀況，職業(yè)教育所需經(jīng)費(fèi)可以由國家提供一定數(shù)量的補(bǔ)貼。為避免資金的浪費(fèi)以及挪用現(xiàn)象，教育經(jīng)費(fèi)的分配下?lián)軝?quán)應(yīng)分別由教育、財(cái)政部門掌握，監(jiān)督權(quán)由司法機(jī)關(guān)掌握，從而有效監(jiān)督職業(yè)教育資金的使用情況。職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)由地方政府負(fù)擔(dān)的部分，雖可以保證經(jīng)費(fèi)來源，但由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入、支出水平與結(jié)構(gòu)不同，勢必造成職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)在地區(qū)之間的較大差別。所以，教育經(jīng)費(fèi)來源以及比例需以法律條款形式明確規(guī)定。對于挪用職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的行為應(yīng)該比照刑法明確法律責(zé)任。

加強(qiáng)同企業(yè)的合作，使學(xué)生、學(xué)校、企業(yè)之間有更多的交流機(jī)會，進(jìn)而培養(yǎng)出既有理論知識又有熟練操作技能的通用型人才，同時(shí)，突出行業(yè)企業(yè)對職業(yè)教育的責(zé)任和義務(wù)，從而保障職業(yè)教育健康發(fā)展。

[1]王暉.我國職業(yè)教育法修訂完善的對策研究[D].上海：華東師范大學(xué)，2010.

[2]黃玉芬.論我國職業(yè)教育制度的完善[J].教育與職業(yè)，2011（8）：19-20.

[3]陸秦.淺談我國職業(yè)教育立法的完善[D].蘇州：蘇州大學(xué)，2010.

[4]何海彬.談國外職業(yè)教育法制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的借鑒[J].教育與職業(yè)，2005（12）：42-44.

[5]方芳.我國中等職業(yè)教育財(cái)政和財(cái)政制度現(xiàn)狀及面臨的問題[J].職業(yè)教育研究，2007（1）：9-12.

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1671-1246（2014）01-0019-02