對我國國有森林資源管理體制的研究

劉錦

摘要：文章通過文獻(xiàn)資料法、邏輯分析法、專家訪談法等，對我國國有森林資源管理體制存在的問題進(jìn)行分析，指出國有森林資源管理制度存在設(shè)置不合理和職能混亂、協(xié)調(diào)能力較差、執(zhí)法不力、監(jiān)管不完善等問題。并提出了相關(guān)解決問題與建議，包括設(shè)立合理的國有森林資源管理與運(yùn)行機(jī)構(gòu)、明確權(quán)責(zé)、政企分開等建議，為我國國有森林資源可持續(xù)發(fā)展提供一定理論支撐。

關(guān)鍵詞：國有森林；資源管理；管理體制

中圖分類號(hào)：D922 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-2374（2014）07-0008-02

1 概述

進(jìn)入新世紀(jì)，我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，對自然資源消耗進(jìn)一步加大，森林資源是我國林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的重要保障。然而，我國現(xiàn)階段國有森林資源在管理方面做的不夠完善，在森林資源利用上有許多不正規(guī)的現(xiàn)象，違背了可持續(xù)發(fā)展的自然規(guī)律，致使我國森林資源出現(xiàn)一定危機(jī)。通過前期調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)階段天然森林和人工森林在增長，森林的功能也在增強(qiáng)。但是，也發(fā)現(xiàn)許多新的問題，森林資源總量不足、整體質(zhì)量不高等。我國森林資源管理管理體制一直滯后于我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制，在管理上處于混亂階段，導(dǎo)致我國森林資源被大量的浪費(fèi)，破壞了我國整體生態(tài)環(huán)境。障礙了我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為了是我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，森林資源可持續(xù)發(fā)展，加大力度從管理體制上入手，對現(xiàn)有的管理體制進(jìn)行改革。構(gòu)建一種新的國有森林資源管理體制，真正的實(shí)現(xiàn)森林資源可持續(xù)發(fā)展，為我國經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展奠定

基礎(chǔ)。

2 我國國有森林資源管理體制存在的問題

2.1 我國國有森林資源管理體制靜態(tài)分析

我國國有森林資源管理體制的缺失，雖然管理機(jī)構(gòu)也一直在改革和強(qiáng)化，但是還是存在管理體制的不穩(wěn)定性，在管理部門上劃分不清楚。存在國有企業(yè)的管理和地方政府管理的不明確的現(xiàn)象，同時(shí)也存在監(jiān)管機(jī)制不完善等現(xiàn)象，監(jiān)管機(jī)制不能起到監(jiān)督作用，這一現(xiàn)象在國有林區(qū)企業(yè)表現(xiàn)較為明顯。國有森林資源資產(chǎn)是歸國家所有，管理權(quán)力應(yīng)該在國有企業(yè)，但是現(xiàn)在各個(gè)行政部門把國有森林管理權(quán)力分割，使得國有森林企業(yè)的管理權(quán)力混亂。這一現(xiàn)象就是政企不分，政府部門總是想插手企業(yè)內(nèi)部的管理，這是我國森林企業(yè)管理部門所面臨主要問題。

2.2 我國國有森林資源管理體制動(dòng)態(tài)分析

森林資源的管理首先是一種政府行為，強(qiáng)調(diào)的是行政管理，但是，管理不僅僅是行政管理，還要充分運(yùn)用市場機(jī)制，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、教育等多種手段。實(shí)踐證明，在市場的作用下，一些過去的行之有效的行政管理手段已顯得無能為力，難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求，林業(yè)管理體制要注重市場利益和競爭機(jī)制。執(zhí)法力度欠缺，主要表現(xiàn)在林業(yè)執(zhí)法任務(wù)繁重，基層辦案人員短缺，林政執(zhí)法力量薄弱，缺乏林業(yè)執(zhí)法建設(shè)的財(cái)政支持系統(tǒng)，林政執(zhí)法的資源配置與林業(yè)執(zhí)法的任務(wù)不協(xié)調(diào)。在國有森林資源管理與保護(hù)中，社會(huì)公眾的參與十分重要，但目前我國公眾很少參與國有森林資源的管理。主要表現(xiàn)在：國有森林資源僅注重生產(chǎn)效益，而忽視了關(guān)系到公眾的生態(tài)效益；國家投資的林業(yè)工程項(xiàng)目，決策方式高度集中，缺少民眾參與，不能給當(dāng)?shù)鼐用駧斫?jīng)濟(jì)效益，公眾態(tài)度消極；公眾缺乏合適的參與途徑，知情權(quán)和參與權(quán)缺乏相應(yīng)的制度保障，造成缺乏民意表達(dá)，溝通協(xié)商不夠的局面。

2.3 我國國有森林資源管理體制相關(guān)法律缺限分析

上世紀(jì)八十年代，我國制定《森林法》，1998年進(jìn)行了修改、補(bǔ)充，隨著森林管護(hù)工作的不斷創(chuàng)新和體制改革的不斷深入，《森林法》中的部分條文已與國有森林管理體制實(shí)際相沖突。森林資源的過度砍伐和無序開采，導(dǎo)致森林病蟲害、火災(zāi)等風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)，影響了國有林區(qū)林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)可盡量保障國有資源管理部門的利益，但目前，還沒有專門的森林保險(xiǎn)法律，森林保險(xiǎn)的開展和實(shí)施缺乏法律保障。將森林資源作為資產(chǎn)來管理，能夠真正體現(xiàn)森林資源的效能和價(jià)值，然而，目前森林資產(chǎn)評估方面還欠缺相應(yīng)的法律規(guī)定和規(guī)章制度，如森林資源資產(chǎn)的評估準(zhǔn)入制度不完善，國有森林資源資產(chǎn)評估的質(zhì)量控制不規(guī)范等。國有森林資源的管理存在管理乏力、體制不順等問題，在很大程度上，是因?yàn)槿狈Ψㄖ票Ｕ虾蜋C(jī)制約束。雖然我國已頒布了關(guān)于森林管護(hù)及資產(chǎn)管理方面的法律法規(guī)，但缺乏獨(dú)立的、專門的國有森林資源管理的法律規(guī)范。

3 完善我國國有森林資源管理體制的策略

3.1 完善管理機(jī)構(gòu)建設(shè)

國家成立國有森林資源管理局，負(fù)責(zé)全國的國有森林資源管理，成立省（區(qū)）國有森林資源管理局，負(fù)責(zé)本?。▍^(qū)）的森林資源管理，包括商品林和公益林的管理。繼續(xù)推進(jìn)國有森工企業(yè)集團(tuán)的重組改革，成立行使國有森林資源資產(chǎn)權(quán)利的所有者，負(fù)責(zé)運(yùn)營和管理所屬區(qū)域內(nèi)的國有森林資源資產(chǎn)。建立國有森林資源專職監(jiān)督體系，設(shè)立國家、?。▍^(qū)）、市（縣）三級森林資源監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對國有森林資源進(jìn)行監(jiān)督管理。

3.2 完善國有森林資源管理體制運(yùn)行體系

加強(qiáng)國有森林資源管理，就要協(xié)調(diào)好體制正常功能，對現(xiàn)有的管理機(jī)構(gòu)、管理制度、管理機(jī)制進(jìn)行合理的調(diào)配，要對這三方面的機(jī)制進(jìn)行全面深化，同步改革，做到發(fā)揮整體功能。也就是說，管理機(jī)構(gòu)要多為國有森林提供更多的經(jīng)營方式和合作的企業(yè)，企業(yè)其實(shí)林業(yè)的主管部門所管理，管理機(jī)構(gòu)在森林資源與企業(yè)之間充當(dāng)一個(gè)中介的作用。同時(shí)，管理機(jī)構(gòu)和管理機(jī)制要能為國有森林資源多制定些良好的的政策、法規(guī)作為支撐，讓國有森林資源管理在一個(gè)公平競爭的環(huán)境下運(yùn)行。加強(qiáng)國有森林資源管理中執(zhí)法較弱的現(xiàn)象，對現(xiàn)有的國有森林資源管理中和執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行建設(shè)，對執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)要加強(qiáng)，要求按照法律法規(guī)進(jìn)行執(zhí)法，對在執(zhí)法過程中表現(xiàn)良好的執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行表彰，對工作效率低下的機(jī)構(gòu)，進(jìn)行批評教育。對于一些違法違規(guī)的操作，要依法追究刑事責(zé)任，移交森林公安依法處置。

4 結(jié)語

國有森林資源發(fā)展的瓶頸期，很有必要對現(xiàn)在的國有森林資源管理體制進(jìn)行一次全面創(chuàng)新。本課題通過前人的相關(guān)研成果，認(rèn)真的研究現(xiàn)階段國有森林資源管理體制存在的問題，全面深刻的論證國有森林資源管理進(jìn)行改革的必要性，研究西方發(fā)達(dá)國家的森林資源管理經(jīng)驗(yàn)，為我國森林資源管理體制進(jìn)行創(chuàng)新提供一定理論

支撐。

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