舉報(bào)人保護(hù)制度設(shè)計(jì)的四個(gè)關(guān)鍵

郭萍

摘 要 公民權(quán)的行使是對國家公權(quán)力監(jiān)督的重要途徑，但由于目前對舉報(bào)人保護(hù)制度規(guī)定的匱乏和保護(hù)的不力，致使舉報(bào)人在舉報(bào)后遭受顯性的人身打擊報(bào)復(fù)和各種隱性的打擊報(bào)復(fù)的案件層出不窮。我國舉報(bào)人遭受打擊報(bào)復(fù)的直接根源在于舉報(bào)泄密，而真正的根源則在于缺乏強(qiáng)有力的制度保護(hù)。因此在舉報(bào)人保護(hù)制度的設(shè)計(jì)上，必須從根源入手，確立嚴(yán)密的保密制度；加重泄密者的違法成本；建立對隱性打擊報(bào)復(fù)的救濟(jì)制度；建立高效的被舉報(bào)人查處制度。

關(guān)鍵詞 舉報(bào)人 保護(hù) 打擊報(bào)復(fù)

中圖分類號：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Four Keys in Whistleblower Protection System Design

GUO Ping

（Yunyang Teachers' College， Shiyan， Hubei 442000）

Abstract Citizenship is an important way to exercise state power supervision， but because of the lack of protection of the weak and the current system of whistleblower protection provisions， resulting in a whistleblower report after suffering a dominant and a variety of physical retaliation retaliation recessive cases abound. Direct source of whistleblowers against retaliation is to report leaks， while the real root cause lies in the lack of a strong system of protection. Therefore， in the design of the whistleblower protection system， we must start from the root to establish strict secrecy； increased cost of illegal leakers； establish recessive retaliation relief system； establish an efficient system to be investigated informants.

Key words whistleblower； protection； retaliation

1 我國舉報(bào)人遭受打擊報(bào)復(fù)的類型

1.1 顯性的人身打擊報(bào)復(fù)

這一種類型的打擊報(bào)復(fù)多是由被舉報(bào)人雇社會(huì)上的一些閑散人員或者指使自己的親屬或下屬、親信對舉報(bào)人予以有預(yù)謀的人身攻擊，致其喪失人身自由或身體殘廢乃至死亡。

1.2 隱性的打擊報(bào)復(fù)

這一種打擊報(bào)復(fù)中，行為人通常擁有一定的職權(quán)，憑借職權(quán)來整舉報(bào)人，如找各種理由將舉報(bào)人調(diào)往更差的工作崗位；對舉報(bào)人降職、降薪；對其晉升或評定職稱予以壓制等。這種打擊報(bào)復(fù)，不明真相的人表面上看起來合法，但卻給舉報(bào)人帶來巨大的災(zāi)難，它往往導(dǎo)致舉報(bào)人收入減少、失業(yè)、名譽(yù)的破壞、工作壓力的增加等，卻有苦說不出。相比較顯性的人身打擊報(bào)復(fù)，這種打擊報(bào)復(fù)更具有隱蔽性，在實(shí)踐中也運(yùn)用得更多。

2 我國舉報(bào)人易遭受打擊報(bào)復(fù)的根源

在大多數(shù)的舉報(bào)案件中，舉報(bào)人為什么屢屢遭受打擊報(bào)復(fù)？被舉報(bào)人為什么知道舉報(bào)人的信息？直接根源就在于泄密。實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)舉報(bào)材料直接被轉(zhuǎn)到被舉報(bào)人手中、被舉報(bào)人所在地或所在單位處理。雖然在實(shí)踐中存在多頭舉報(bào)，但舉報(bào)人也知道自己會(huì)擔(dān)很大的風(fēng)險(xiǎn)，一般不會(huì)自己對外人說，甚至連自己的親屬都不敢告訴。因此，舉報(bào)泄密一般都是由接受舉報(bào)者或者在舉報(bào)處理程序中接觸舉報(bào)信息的人泄漏出去的。

接受舉報(bào)的人或有條件接觸舉報(bào)信息的人為什么愿意泄密呢？是有意還是無意？不排除無意的可能，因?yàn)槿说纳眢w在特定情況下可能會(huì)失控，如醉酒狀態(tài)下，但這種情況畢竟是少數(shù)。很多事實(shí)也證明泄密者大都是故意而為的。泄密者為什么愿意違反保密規(guī)定將舉報(bào)內(nèi)容透漏給被舉報(bào)人呢？這就和我國的現(xiàn)行立法制度和社會(huì)現(xiàn)實(shí)相關(guān)了。這也是舉報(bào)人遭受打擊報(bào)復(fù)的制度上的根源，抑或真正的根源。第一，我國現(xiàn)行的關(guān)于舉報(bào)人保護(hù)的規(guī)定過于簡單、籠統(tǒng)，尤其是對接受舉報(bào)的主體的規(guī)定不單一。公、檢、法都可接受舉報(bào)，舉報(bào)人的多頭舉報(bào)法律也予以默認(rèn)，因此，實(shí)踐中接受舉報(bào)的組織或個(gè)人都存在，非常亂、雜。此外，對舉報(bào)的處理環(huán)節(jié)過多、不集中也使接觸舉報(bào)信息的人增加，這些都不利于保密，同時(shí)也不利于泄密之后對泄密者的追查。第二，泄密者的違法成本低。在現(xiàn)行的制度之下，即使最終查出了泄密者，對之的處罰多是較輕的行政處分或黨紀(jì)處分，這些處分對他們幾乎沒有什么影響，處分期滿，照常升職、加薪。第三，泄密者泄密與自己利益攸關(guān)。一是泄密者與被舉報(bào)人之間往往是“同僚”關(guān)系，抱著“同僚”之間應(yīng)相互照應(yīng)的思想；二是泄密者與被舉報(bào)人是一條繩上的螞蚱，被舉報(bào)者若被查出，可能牽涉到自己；三是泄密者已經(jīng)或?qū)砜赡軓谋慌e報(bào)人那里得到好處，如曾受恩于某領(lǐng)導(dǎo)的“賞識(shí)”或希望將來能得到領(lǐng)導(dǎo)的“賞識(shí)”。泄密的這些好處進(jìn)一步降低了泄密者的違法成本，甚至可以說幾乎沒有違法成本。在泄密者不易查出而違法成本又低的情況下，泄密就難免了。

對舉報(bào)人的保護(hù)必須抓住泄密這個(gè)問題的源頭，保密是對舉報(bào)人保護(hù)的首要的一環(huán)，也是最重要的一環(huán)。因?yàn)橐坏┬姑埽?dāng)舉報(bào)人已經(jīng)遭受打擊報(bào)復(fù)之后，對之的獎(jiǎng)勵(lì)也好、補(bǔ)償賠償也好都已晚矣，逝去的生命不能再來，傷殘的肢體也無法恢復(fù)。

針對我國的舉報(bào)人保護(hù)現(xiàn)狀，學(xué)者們紛紛提出要完善立法，制定專門的舉報(bào)人保護(hù)法。要健全保密制度、建立舉報(bào)人身份重置制度、舉報(bào)人受益制度、嚴(yán)厲制裁報(bào)復(fù)陷害者等構(gòu)想。這些構(gòu)想看起來似乎很完美、全面，但其難以最大限度的從源頭——“泄密”上遏制。立法再完善，不抓住問題源頭，其實(shí)施效果也會(huì)大打折扣，借鑒國外的舉報(bào)人保護(hù)制度得看我國的國情、民情、官情。一項(xiàng)制度在成文之前必須要預(yù)測其成文后的運(yùn)行情況，能否實(shí)現(xiàn)立法目的最大化，作為舉報(bào)人保護(hù)制度的設(shè)計(jì)也是如此。

綜上所述，舉報(bào)人保護(hù)制度首要的是抓住源——做好保密工作，即做好預(yù)防工作，其次才是泄密后對舉報(bào)人的救濟(jì)和對打擊報(bào)復(fù)者的責(zé)任追究，前一制度若最大程度地卡住“泄密”，后面的工作也會(huì)隨之減輕，否則司法機(jī)關(guān)的工作又會(huì)繁重很多。

3 舉報(bào)人保護(hù)制度設(shè)計(jì)的四個(gè)關(guān)鍵

（1）嚴(yán)密的保密制度——設(shè)立單一的舉報(bào)受理機(jī)關(guān)，舉報(bào)的受理和處理由同一個(gè)機(jī)關(guān)進(jìn)行。

現(xiàn)在的舉報(bào)受理機(jī)關(guān)繁雜，受理后又分流處理，這給保密工作帶來很大的困難，因此，必須設(shè)立單一的受理機(jī)關(guān)，獨(dú)立于公、檢、法以及地方政府，從中央到地方實(shí)行垂直管理，賦予其舉報(bào)受理權(quán)、對舉報(bào)案件的調(diào)查權(quán)、必要的執(zhí)行權(quán)，以提高舉報(bào)案件的查處效率，并使接觸信息人員的范圍最小化。效率提高后還可及時(shí)的對被舉報(bào)人采取相應(yīng)的措施，這在一定程度上也可減少舉報(bào)人遭受傷害的可能。這是防止舉報(bào)人遭受打擊報(bào)復(fù)的第一關(guān)也是最關(guān)鍵的一關(guān)。

（2）加重泄密者的違法成本——泄密者應(yīng)和打擊報(bào)復(fù)者負(fù)民事連帶責(zé)任。

如前所述，在現(xiàn)行的制度之下，泄密者的違法成本很低，甚至幾乎沒有。針對這種狀況，在新的制度設(shè)計(jì)上，除了保密制度外，還必須加大泄密者的違法成本。第一個(gè)關(guān)鍵的制度設(shè)計(jì)只是最大程度地減少了泄密的可能，同時(shí)也方便了對泄密者的查出。要使泄密的可能進(jìn)一步縮小，對舉報(bào)人保護(hù)的制度設(shè)計(jì)的第二關(guān)鍵就是要加重泄密者的違法責(zé)任，在新的制度之下，泄密者不僅要承擔(dān)較以前立法要重的行政責(zé)任，還應(yīng)當(dāng)和打擊報(bào)復(fù)者一起對舉報(bào)人因被打擊而遭受的損失負(fù)連帶賠償責(zé)任。這一個(gè)關(guān)鍵也有雙重功效：一是對于泄密者起到一個(gè)警示作用，提醒其在泄密之前權(quán)衡自己泄密是否值得，從而使部分潛在的泄密者放棄泄密；二是泄密者泄密后，遭到打擊報(bào)復(fù)的舉報(bào)人可以對報(bào)復(fù)者或泄密者主張損害賠償?shù)臋?quán)利，使損害賠償不至于落空。

在制度上讓泄密者和報(bào)復(fù)者承擔(dān)民事賠償連帶責(zé)任是可行的。在第一關(guān)的保密制度之下，泄密者的查處就比較容易了。舉報(bào)人舉報(bào)后，接受舉報(bào)的人員對舉報(bào)人負(fù)有保密的義務(wù)，這是一種法定的義務(wù)。接受舉報(bào)的人因自己違反此項(xiàng)義務(wù)而致使舉報(bào)人遭受人身、財(cái)產(chǎn)損害的，泄密者應(yīng)當(dāng)對此損害負(fù)賠償責(zé)任，同時(shí)，打擊報(bào)復(fù)者也當(dāng)然地負(fù)賠償責(zé)任，雖然泄密者沒有直接實(shí)施報(bào)復(fù)行為，但因其泄密才導(dǎo)致舉報(bào)人暴露而遭受打擊報(bào)復(fù)，泄密者在泄密之前應(yīng)當(dāng)預(yù)見到這種后果的發(fā)生，卻仍然泄密，在主觀上存在過錯(cuò)。

（3）建立對隱性打擊報(bào)復(fù)的救濟(jì)制度——確立對被舉報(bào)人調(diào)任制度和舉報(bào)人再就業(yè)制度。

針對目前對舉報(bào)人隱性打擊報(bào)復(fù)居高不下和缺乏救濟(jì)的狀況，對隱性打擊報(bào)復(fù)的受害人（包括舉報(bào)人及其近親屬）給予救濟(jì)也是對舉報(bào)人進(jìn)行保護(hù)的非常關(guān)鍵的一環(huán)。國外的救濟(jì)制度主要針對舉報(bào)人進(jìn)行，如身份重置、住所重置等，也有學(xué)者主張我國在立法時(shí)可以借鑒這些國外的做法，但這種做法在我國行不通。我國每年有數(shù)以千記的舉報(bào)案件，如果對所有舉報(bào)人都提供這樣的保護(hù)需要的成本太高，在我國采取這種制度是不現(xiàn)實(shí)的。

目前的舉報(bào)因舉報(bào)對象的不同可以分為兩類：一類是對公職人員的舉報(bào)，包括具有行政編和事業(yè)編的人員，另一類是對非公職人員的舉報(bào)。一旦舉報(bào)被泄露，針對這兩種舉報(bào)對象分別采取不同的措施，對前者將其調(diào)離現(xiàn)在單位或現(xiàn)在的崗位使其喪失對舉報(bào)者的管理權(quán)，這樣舉報(bào)者和被舉報(bào)者分屬不同的單位，或是雖在同一單位，但不在同一崗位，被舉者對舉報(bào)者沒有管理權(quán)，這時(shí)被舉報(bào)者對舉報(bào)者的隱形打擊報(bào)復(fù)的可能性就會(huì)大大降低。而對后一舉報(bào)對象，國家由于對之沒有任免權(quán)，無法采取像第一類對象那樣的措施。對之可確立此類案件中的舉報(bào)人再就業(yè)制度。舉報(bào)人因舉報(bào)而遭到隱性打擊報(bào)復(fù)，無法或不能在原單位繼續(xù)工作需再就業(yè)時(shí)，國家對其再就業(yè)給予一定的政策或資金支持，如一定期限的稅收優(yōu)惠等。

（4）建立高效的被舉報(bào)人查處制度。

在舉報(bào)人舉報(bào)后，對被舉報(bào)人必須在第一時(shí)間內(nèi)予以查處，對于具體的處理時(shí)間在立法上應(yīng)有所限制，久拖不決，甚至最后不了了之既是對舉報(bào)人舉報(bào)積極性的打擊，也是對違法犯罪分子的縱容?，F(xiàn)實(shí)中對違法犯罪的監(jiān)督真正能發(fā)揮作用不多，公眾的舉報(bào)是監(jiān)督的有效途徑。

舉報(bào)人保護(hù)的上述四個(gè)關(guān)鍵，實(shí)際上是幾道關(guān)卡，通過層層把關(guān)，使對舉報(bào)人的保護(hù)最大化。當(dāng)然，在這幾個(gè)關(guān)鍵之下們還有許多細(xì)節(jié)要處理，如學(xué)者們提出的獎(jiǎng)勵(lì)制度、具體的舉報(bào)方式、打擊報(bào)復(fù)的確認(rèn)制度等。

總之，舉報(bào)人作為反腐利器，國家有義務(wù)為其提供良好的舉報(bào)環(huán)境，解除其后顧之憂，強(qiáng)有力的舉報(bào)人保護(hù)立法勢在必行。

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