對(duì)加強(qiáng)軍事信息系統(tǒng)軍民融合式發(fā)展法規(guī)制度及機(jī)制建設(shè)的思考

江西省軍區(qū)參謀長(zhǎng) 陳 平 少將

黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)軍民融合式發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、體制機(jī)制建設(shè)、法規(guī)建設(shè)，這一要求抓住了影響軍民融合式發(fā)展的主要矛盾和問題。當(dāng)前，軍事信息系統(tǒng)軍民融合式發(fā)展已進(jìn)入形成體系格局的關(guān)鍵期，必須針對(duì)軍隊(duì)信息化建設(shè)中“有融合辦法，無支撐法規(guī)”“有協(xié)調(diào)機(jī)制，無保障制度”兩個(gè)突出問題，進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)和政策制度體系，健全長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制，打通“資源整合、力量共用、項(xiàng)目共建、成果共享”的法規(guī)制度通道，把軍事信息系統(tǒng)軍民融合式發(fā)展的各項(xiàng)建設(shè)納入科學(xué)化、法制化、規(guī)范化軌道。

一、軍事信息系統(tǒng)軍民融合式發(fā)展法規(guī)制度及機(jī)制建設(shè)現(xiàn)狀分析

（一）政策法規(guī)逐步建立，但系統(tǒng)性、操作性、規(guī)范性不強(qiáng)，制約了軍事信息系統(tǒng)軍民融合有序推進(jìn)。近年來，國(guó)家和軍隊(duì)相繼頒發(fā)一些重要法律、行政法規(guī)及政策性文件，對(duì)促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)參與軍隊(duì)信息化建設(shè)，加快軍民信息技術(shù)成果雙向互轉(zhuǎn)，增強(qiáng)信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力都產(chǎn)生了積極影響。然而，現(xiàn)有的部分法律法規(guī)單行獨(dú)立，政策制度自成體系，沒有相互支撐和互為補(bǔ)充。一是系統(tǒng)性不強(qiáng)。國(guó)家法律、軍隊(duì)法規(guī)、相關(guān)政策在銜接上存在不夠緊密、上下配套不夠嚴(yán)密等現(xiàn)象。國(guó)家層面缺乏一部規(guī)范推進(jìn)軍民融合式發(fā)展的綜合性、基礎(chǔ)性法律。軍隊(duì)與地方缺乏相應(yīng)政策法規(guī)配合，目前的政策法規(guī)多是根據(jù)工作需要由軍地自行制定，政出多門，有些政策法規(guī)“缺位、錯(cuò)位和越位”的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，整體上未形成體系。二是操作性不強(qiáng)。如《中華人民共和國(guó)國(guó)防法》中有關(guān)裝備合同的條文過于簡(jiǎn)單，《中華人民共和國(guó)合同法》未對(duì)軍事裝備合同相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)定，規(guī)范科研生產(chǎn)及采購(gòu)活動(dòng)的《武器裝備采購(gòu)供應(yīng)法》尚未出臺(tái)，相關(guān)違約條款難以實(shí)施，具體操作層面缺乏規(guī)范，造成了一定的安全保密風(fēng)險(xiǎn)和效益流失風(fēng)險(xiǎn)。三是規(guī)范性不強(qiáng)?，F(xiàn)有一些政策法規(guī)對(duì)軍事信息系統(tǒng)軍民融合過程中政府、軍隊(duì)、企業(yè)等相關(guān)主體的職責(zé)權(quán)利沒有明確的界定規(guī)范。如：推動(dòng)軍事信息系統(tǒng)和通用信息技術(shù)裝備面向市場(chǎng)采購(gòu)的程序和具體措施尚未規(guī)范，市場(chǎng)準(zhǔn)入及退出、激勵(lì)調(diào)控、稅收優(yōu)惠、投（融）資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制條款沒有明確，一定程度上影響了地方參與融合式發(fā)展的積極性。

（二）行業(yè)制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)趨于規(guī)范，但通用性、互補(bǔ)性、兼顧性欠缺，阻礙了軍事信息系統(tǒng)軍民融合深度發(fā)展。隨著軍地信息技術(shù)運(yùn)用領(lǐng)域的逐步拓展，國(guó)家和軍隊(duì)分別制定相應(yīng)的管理制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為規(guī)范軍地信息化建設(shè)、提高基礎(chǔ)設(shè)施管理水平提供了參考依據(jù)。但是，目前軍地在管理制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面均自成一體、互不融合，建用分離、管維分離。一是缺乏通用性。由于軍民標(biāo)準(zhǔn)不一致，導(dǎo)致軍民雙方的信息化建設(shè)發(fā)展水平不平衡，民用先進(jìn)信息技術(shù)向軍隊(duì)轉(zhuǎn)化應(yīng)用不便捷，地方信息系統(tǒng)建設(shè)規(guī)模大、分布廣、發(fā)展快的資源優(yōu)勢(shì)為軍隊(duì)所整合利用不全面，軍隊(duì)信息系統(tǒng)與民用信息系統(tǒng)無法整體融合。二是缺乏互補(bǔ)性。由于軍民通用、技術(shù)兼容和系統(tǒng)設(shè)計(jì)上缺乏整體統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和參考依據(jù)，目前建成運(yùn)行的信息系統(tǒng)多為軍隊(duì)或地方的“指令性”獨(dú)立開發(fā)系統(tǒng)，如國(guó)防動(dòng)員指揮信息系統(tǒng)、指揮信息網(wǎng)、軍事綜合信息網(wǎng)、地方政務(wù)網(wǎng)等，標(biāo)準(zhǔn)不一、體制不一、“煙囪”林立。三是缺乏兼顧性。由于既得利益、觀念差異、安全保密等原因，軍地信息化管理體制長(zhǎng)期分離，既有的大部分行業(yè)規(guī)范和制度標(biāo)準(zhǔn)僅適用于各自領(lǐng)域，信息技術(shù)雙向轉(zhuǎn)化利用與網(wǎng)絡(luò)設(shè)施共維共管存在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)“壁壘”和體制規(guī)范障礙。地方對(duì)軍事信息化建設(shè)需求、軍隊(duì)對(duì)地方信息資源雙向把握不準(zhǔn)，軍地信息基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)資源重復(fù)建設(shè)、平行管理較嚴(yán)重。

（三）運(yùn)行機(jī)制日趨成熟，但整體性、協(xié)調(diào)性、持續(xù)性較差，影響了軍事信息系統(tǒng)軍民融合全面展開。近年來，地方政府和軍隊(duì)逐步形成了一些促進(jìn)“民參軍、軍轉(zhuǎn)民”的軍民融合工作機(jī)制，一定程度上促進(jìn)了軍民融合式發(fā)展。但是，這些機(jī)制還是局部的、臨時(shí)的，缺乏穩(wěn)定長(zhǎng)效的運(yùn)行機(jī)制，地方“參與不了、轉(zhuǎn)變不成”的問題仍然比較突出。一是整體性較差。軍事信息系統(tǒng)軍民融合式發(fā)展的相關(guān)管理職能大多數(shù)分散在地方各廳、局和部隊(duì)相關(guān)職能部門，軍民融合部門化和行業(yè)化的發(fā)展路徑依然比較嚴(yán)重。部門之間、軍地之間缺乏協(xié)同，宏觀調(diào)控、整體協(xié)同機(jī)制尚不完善，難以對(duì)軍事信息系統(tǒng)軍民融合式發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、總體協(xié)調(diào)、宏觀指導(dǎo)和有效監(jiān)督，造成軍隊(duì)、政府、企業(yè)之間的責(zé)任不明確、關(guān)系不順暢、行為不規(guī)范，所主導(dǎo)的軍民融合式發(fā)展效率不高。二是協(xié)調(diào)性較差。主要是軍地協(xié)調(diào)不順暢，各自需求互不了解，各自規(guī)劃相互獨(dú)立，市場(chǎng)運(yùn)行自成體系，沒有建立起重大問題的會(huì)商、情況通報(bào)、建設(shè)項(xiàng)目和重要產(chǎn)品貫徹國(guó)防要求征求軍隊(duì)意見等工作機(jī)制，存在軍事需求提報(bào)混亂、論證不規(guī)范、供需對(duì)接困難、情況評(píng)估和信息反饋滯后等問題。軍隊(duì)與地方信息化建設(shè)之間仍然處于“政出多門、自下而上、分散形成、軍民分離”的傳統(tǒng)管理模式。三是持續(xù)性較差。近年來，軍地雙方圍繞共建項(xiàng)目探索和建立了一些協(xié)調(diào)機(jī)制，保證了工作的順利開展。但這些機(jī)制多因事而建，臨時(shí)動(dòng)議、周期短、難持久的特征明顯。往往“事一完，機(jī)制撤”，“人一換，線就斷”，推動(dòng)工作主要“靠關(guān)系、憑感情”，阻礙了軍事信息系統(tǒng)軍民融合式發(fā)展的持續(xù)推進(jìn)。

二、加強(qiáng)軍事信息系統(tǒng)軍民融合式發(fā)展法規(guī)制度及機(jī)制建設(shè)的對(duì)策

軍事信息系統(tǒng)軍民融合涉及政、軍、民三方主體，實(shí)現(xiàn)三方密切協(xié)作、有機(jī)融合，除繼續(xù)保留傳統(tǒng)的行政手段和計(jì)劃調(diào)控之外，還要形成適合信息化時(shí)代特點(diǎn)和市場(chǎng)化發(fā)展趨勢(shì)的政策法規(guī)體系、制度標(biāo)準(zhǔn)體系和運(yùn)行機(jī)制體系，實(shí)現(xiàn)由“思想覺悟、人情維系”向“依法有序、長(zhǎng)效發(fā)展”轉(zhuǎn)變。

（一）著眼管軍隊(duì)、管地方、管根本、管長(zhǎng)遠(yuǎn)“四個(gè)管好”，進(jìn)一步完善軍事信息系統(tǒng)軍民融合式發(fā)展政策法規(guī)體系。加強(qiáng)政策法規(guī)體系建設(shè)，要“立、改、廢”相結(jié)合，努力形成門類齊全、層次分明、上下銜接、操作性強(qiáng)、相對(duì)穩(wěn)定、適時(shí)更新的政策法規(guī)體系。一要加快制定軍民融合式發(fā)展的基礎(chǔ)性法律。軍民融合從頂層來講是國(guó)家行為，不能由軍地雙方通過臨時(shí)協(xié)調(diào)來推動(dòng)、通過行政干預(yù)來實(shí)施，必須出臺(tái)一部國(guó)家層面的基本法律——《軍民融合法》，對(duì)軍民融合式發(fā)展的基本概念、原則、內(nèi)容、組織機(jī)構(gòu)、責(zé)任與權(quán)限等內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)范，確保軍民融合重大戰(zhàn)略思想轉(zhuǎn)化成建設(shè)實(shí)踐，確保軍民融合式發(fā)展依法、有序、穩(wěn)步展開和規(guī)范運(yùn)行。二要有序建立相關(guān)配套性法律法規(guī)。要根據(jù)當(dāng)前軍地信息化建設(shè)發(fā)展形勢(shì)，適時(shí)制定《國(guó)防科研生產(chǎn)法》《武器裝備采購(gòu)供應(yīng)法》《軍民信息系統(tǒng)通用標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》《民營(yíng)企業(yè)參與國(guó)防建設(shè)條例》《軍品市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出管理辦法》和《軍隊(duì)信息技術(shù)專業(yè)人員管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，全面規(guī)范信息化行業(yè)各領(lǐng)域、各要素、各層次特別是信息技術(shù)研發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、系統(tǒng)平臺(tái)集成、人才隊(duì)伍培育等，保證軍事信息系統(tǒng)軍民融合全過程、全維域有法可依、有章可循。三要抓緊完善現(xiàn)有相關(guān)行業(yè)性法律法規(guī)。要及時(shí)修訂《中華人民共和國(guó)國(guó)防法》《中華人民共和國(guó)防教育法》《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》《中華人民共和國(guó)合同法》《中華人民共和國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)法》《民營(yíng)企業(yè)參與國(guó)防建設(shè)條例》《中國(guó)人民解放軍裝備條例》等已有法律法規(guī)，刪去與發(fā)展要求相沖突的規(guī)定條文，充實(shí)與發(fā)展有關(guān)的條款內(nèi)容，突出軍事信息系統(tǒng)軍民合建的特點(diǎn)，對(duì)涉及發(fā)展的基礎(chǔ)性、輔助性和標(biāo)準(zhǔn)性問題作出明確規(guī)定。四要盡快出臺(tái)有關(guān)支撐性政策文件。著眼加強(qiáng)戰(zhàn)略規(guī)劃和戰(zhàn)略指導(dǎo)，出臺(tái)關(guān)于統(tǒng)籌軍事信息系統(tǒng)軍民融合式發(fā)展的指導(dǎo)性意見，滾動(dòng)編制軍地信息化融合發(fā)展五年規(guī)劃。健全軍地聯(lián)合、橫向聯(lián)系、縱向貫通的軍地信息發(fā)布政策，改革相關(guān)行業(yè)、企業(yè)稅收政策，完善財(cái)政補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移支付、政府采購(gòu)和投（融）資等政策規(guī)定，抓緊制定項(xiàng)目立項(xiàng)、資源使用等激勵(lì)補(bǔ)償辦法。

（二）著眼實(shí)現(xiàn)軍民信息技術(shù)、信息資源、信息基礎(chǔ)設(shè)施、信息化人才“四位一體”，進(jìn)一步規(guī)范軍事信息系統(tǒng)軍民融合式發(fā)展的制度體系。信息技術(shù)、信息資源、信息基礎(chǔ)設(shè)施和信息化人才，是軍事信息系統(tǒng)建設(shè)的基本要素。必須著眼整體發(fā)展，增強(qiáng)制度標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性、互補(bǔ)性和兼顧性，保證軍民融合式發(fā)展“融”得深入、“合”得穩(wěn)固。一是要形成“你中有我、我中有你”的軍地協(xié)作制度。細(xì)化軍民信息化建設(shè)統(tǒng)籌部署和協(xié)調(diào)實(shí)施辦法細(xì)則，明確信息化建設(shè)融合發(fā)展的軍地職責(zé)和辦法措施。著力加強(qiáng)在信息基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)、信息裝備技術(shù)和電磁頻譜等領(lǐng)域的資源整合，開展軍地信息技術(shù)、資源、基礎(chǔ)設(shè)施和人才等存量資源普查，提高軍地閑置信息資源利用效益，積極保留和引進(jìn)優(yōu)秀信息化人才，妥善解決部隊(duì)人才少、裝備缺等問題，實(shí)現(xiàn)軍地互補(bǔ)、資源共享。二是要建立軍民結(jié)合、寓軍于民的市場(chǎng)運(yùn)作制度。打通市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下地方信息技術(shù)、人才、資源“民轉(zhuǎn)軍”的制度通道，完善民用信息技術(shù)科研生產(chǎn)企業(yè)準(zhǔn)入制度，健全承研、承制單位資質(zhì)審查認(rèn)證辦法，降低準(zhǔn)入門檻、擴(kuò)大市場(chǎng)范圍，建立分級(jí)別的軍事信息系統(tǒng)需求信息發(fā)布制度，將符合條件的民營(yíng)科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)納入承研、承制單位名錄，保障民營(yíng)企業(yè)平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。三是要建立國(guó)家、軍隊(duì)和民用協(xié)調(diào)互補(bǔ)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。根據(jù)軍事信息系統(tǒng)技術(shù)運(yùn)用領(lǐng)域范圍，起草《軍用信息技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化管理?xiàng)l例》，系統(tǒng)梳理和采選國(guó)家、軍隊(duì)、民用等應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施軍標(biāo)體系“瘦身”和民標(biāo)等同認(rèn)可，建立完善采用民用標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)章制度，明確軍隊(duì)采用民標(biāo)的職責(zé)、程序和要求，盡快統(tǒng)一信息格式、傳輸協(xié)議和互聯(lián)接口等標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、軍隊(duì)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)互補(bǔ)。

（三）著眼形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、軍地協(xié)調(diào)、需求對(duì)接、資源共享、調(diào)控激勵(lì)“五項(xiàng)機(jī)制”，進(jìn)一步健全軍事信息系統(tǒng)軍民融合式發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制。健全運(yùn)行機(jī)制，要立足于國(guó)家全面深化改革的總體戰(zhàn)略部署，明確軍隊(duì)與地方軍民融合式發(fā)展職能機(jī)構(gòu)間相互關(guān)系，不斷優(yōu)化軍民融合體系運(yùn)行方式，提高整體工作效能。一是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。按照“軍隊(duì)提需求、國(guó)動(dòng)委搞協(xié)調(diào)、政府抓落實(shí)”的工作格局和要求，成立統(tǒng)一的信息化軍民融合式發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，強(qiáng)化對(duì)軍事信息系統(tǒng)軍民融合工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)地方信息化建設(shè)貫徹國(guó)防要求進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，不斷強(qiáng)化協(xié)調(diào)配合和監(jiān)督指導(dǎo)。從宏觀上把軍事信息系統(tǒng)建設(shè)納入地方信息化發(fā)展總體規(guī)劃，納入地方信息技術(shù)創(chuàng)新體系，納入地方信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體系，納入社會(huì)信息服務(wù)保障體系。二是軍地協(xié)調(diào)機(jī)制。著眼理順利益關(guān)系、加強(qiáng)協(xié)調(diào)力度，通過聯(lián)席會(huì)議、合署辦公、定期通報(bào)等方式，固化軍隊(duì)信息化部門、研究所與地方企業(yè)之間的溝通渠道和協(xié)調(diào)程序。重點(diǎn)圍繞軍地相關(guān)建設(shè)規(guī)劃、任務(wù)分工、政策法規(guī)、合同訂立、監(jiān)督檢查和組織實(shí)施等問題，形成定期協(xié)商和聯(lián)合辦公制度。同時(shí)，還要根據(jù)軍地雙方建設(shè)實(shí)際，共同建立項(xiàng)目執(zhí)行督導(dǎo)機(jī)制，統(tǒng)一規(guī)范組織程序，嚴(yán)格落實(shí)建設(shè)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)軍地協(xié)調(diào)共管。三是需求對(duì)接機(jī)制。強(qiáng)化軍事需求對(duì)軍民融合式發(fā)展?fàn)恳饔茫菩匈Y格審查認(rèn)證制度，制定軍民融合式發(fā)展的技術(shù)成果和承制單位名錄，全面掌握地方信息企業(yè)的技術(shù)實(shí)力和資源優(yōu)勢(shì)，為落實(shí)軍事需求、搞好軍地銜接奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，在安全保密前提下，逐級(jí)完善需求提報(bào)論證機(jī)制，建立需求信息發(fā)布、通報(bào)、反饋制度，適時(shí)共享有關(guān)信息，促進(jìn)軍民之間技術(shù)成果雙向擴(kuò)散和交流，保證相關(guān)科研單位和地方企業(yè)及時(shí)了解軍事信息系統(tǒng)的建設(shè)任務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)要求、技術(shù)指標(biāo)、管理程序等信息，實(shí)現(xiàn)軍地需求無縫對(duì)接。四是資源共享機(jī)制。優(yōu)化軍民兩用信息資源配置方式，打破現(xiàn)有條塊分割、相互封閉、重復(fù)分散建設(shè)格局，采用靈活多樣的共享模式，實(shí)現(xiàn)軍民兩用信息技術(shù)、數(shù)據(jù)資源、基礎(chǔ)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)頻譜、人才隊(duì)伍等資源共享。建立績(jī)效優(yōu)先、創(chuàng)新增值、競(jìng)爭(zhēng)向上、協(xié)同發(fā)展的資源分配機(jī)制和評(píng)價(jià)機(jī)制，統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理法規(guī)，推動(dòng)信息技術(shù)服務(wù)和系統(tǒng)平臺(tái)服務(wù)資源的共建共享。共同搭建信息技術(shù)、信息資源、基礎(chǔ)設(shè)施、人才隊(duì)伍等資源共享平臺(tái)，提高軍民兩用信息資源的使用效率和經(jīng)濟(jì)效益。五是調(diào)控激勵(lì)機(jī)制。發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置作用，形成完善的招（投）標(biāo)、資質(zhì)認(rèn)證、保密管理、專家評(píng)審和審計(jì)驗(yàn)收等機(jī)制，健全軍民融合建設(shè)的市場(chǎng)監(jiān)督機(jī)制、市場(chǎng)準(zhǔn)入（退出）機(jī)制和溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，積極培育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，消除“雙重準(zhǔn)入”。逐步形成軍民融合式發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，完善軍事信息系統(tǒng)軍民融合績(jī)效考核和安全評(píng)估制度，定期對(duì)規(guī)劃計(jì)劃執(zhí)行、重大項(xiàng)目進(jìn)展、綜合效益發(fā)揮等情況進(jìn)行考核評(píng)估，加大獎(jiǎng)懲激勵(lì)、督導(dǎo)問責(zé)力度。完善市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制，規(guī)范軍民融合項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償辦法，搞好知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬與利益分配，提升市場(chǎng)活力。