基于全面風(fēng)險(xiǎn)管理的地方政府或有債務(wù)會(huì)計(jì)研究

中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行審計(jì)局上海分局 孟 淼

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入、積極財(cái)政政策的長(zhǎng)期施行，地方政府或有債務(wù)的規(guī)模不斷擴(kuò)大、財(cái)政和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐步顯現(xiàn)，已成為影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的重要因素。2011年審計(jì)署的審計(jì)結(jié)果表明，從1979年到2010年底，全國(guó)31個(gè)省市區(qū)的地方債政府性債務(wù)總額高達(dá)10.72萬(wàn)億元，地方政府債臺(tái)高筑、資不抵債、違規(guī)融資、變相集資等問(wèn)題突出。2013年8月，審計(jì)署組織全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)，開(kāi)始對(duì)中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府性債務(wù)進(jìn)行徹底摸底和測(cè)評(píng)。這也是最近三年來(lái)，審計(jì)署第三次“把脈”地方政府性債務(wù)，反映了國(guó)家對(duì)地方政府債務(wù)調(diào)控的決心。

本文以地方政府或有債務(wù)為研究對(duì)象，借鑒全面風(fēng)險(xiǎn)管理的相關(guān)理論，探究如何利用全面風(fēng)險(xiǎn)管理的思想指導(dǎo)地方政府建立或有債務(wù)的會(huì)計(jì)核算體系。文章首先介紹了地方政府或有債務(wù)的內(nèi)涵、內(nèi)容及對(duì)其進(jìn)行全面風(fēng)險(xiǎn)管理的必要性。然后將會(huì)計(jì)核算流程和全面風(fēng)險(xiǎn)管理程序結(jié)合，從會(huì)計(jì)確認(rèn)與風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、會(huì)計(jì)信息披露與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)兩方面展開(kāi)，并提出中央政府加強(qiáng)對(duì)地方政府或有債務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管措施。

一、地方政府或有債務(wù)與全面風(fēng)險(xiǎn)管理思路選擇

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入發(fā)展、中央政府對(duì)地方政府的持續(xù)放權(quán)，我國(guó)各級(jí)地方政府獲得了更大的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)。然而，與此相隨的地方政府債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的逐年增加，又令國(guó)人倍感擔(dān)憂。地方政府債務(wù)根據(jù)不確定的程度，可以分為直接債務(wù)和或有債務(wù)。其中，地方政府或有債務(wù)是中央政府下轄的、擁有行政管理權(quán)力的各地方政府，當(dāng)發(fā)生某一特定事件后，依據(jù)相關(guān)法律條文的規(guī)定，向債權(quán)人履行償付資金的義務(wù)（即地方政府顯性或有債務(wù)，政府必須到期償還）；或者在沒(méi)有法律或協(xié)議約束，且債務(wù)的數(shù)額、期限、風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值都不確定的情況下，地方政府在道義上仍需承擔(dān)的一種責(zé)任（即地方政府隱性或有債務(wù)，主要產(chǎn)生于現(xiàn)有利益集團(tuán)和社會(huì)輿論的壓力）。

從我國(guó)現(xiàn)有的行政體制和預(yù)算制度來(lái)看，下級(jí)地方政府的債務(wù)都可以視為上級(jí)地方或中央政府的或有債務(wù)，其承擔(dān)著償還前者債務(wù)的最終義務(wù)。這一“隱性擔(dān)?！狈催^(guò)來(lái)又促使地方政府不斷擴(kuò)大舉債規(guī)模，威脅地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。如何控制地方政府的或有債務(wù)、進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)管理，成為業(yè)界共同關(guān)心的議題。此時(shí)，全面風(fēng)險(xiǎn)管理是進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范的首選。這是因?yàn)椋胤秸哂小半p重主體”的身份：當(dāng)其作為經(jīng)濟(jì)主體時(shí)，如有顯性債務(wù)或者某一事項(xiàng)轉(zhuǎn)化為政府義務(wù)的情況，地方政府必須承擔(dān)一定的支出責(zé)任；當(dāng)其作為公共主體時(shí)，又必須解決公共風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)公眾利益。此外，地方政府或有債務(wù)來(lái)源構(gòu)成復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生受多個(gè)系統(tǒng)的共同作用。這些都要求建立以全面防線管理為指導(dǎo)的地方政府或有債務(wù)的完整監(jiān)管體系。一般來(lái)說(shuō)，全面風(fēng)險(xiǎn)管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、不斷循環(huán)的過(guò)程，主要包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、主要風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)和應(yīng)對(duì)及風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)察四個(gè)部分（見(jiàn)圖1）。在識(shí)別主要風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，要考慮到風(fēng)險(xiǎn)所處的環(huán)境條件，根據(jù)環(huán)境的變化不斷對(duì)已經(jīng)識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)作出調(diào)整和變更，評(píng)估不同風(fēng)險(xiǎn)的可能性和重要程度，然后找出相應(yīng)的解決措施并持續(xù)進(jìn)行后續(xù)跟蹤。

圖1 全面風(fēng)險(xiǎn)管理程序

二、地方政府或有債務(wù)會(huì)計(jì)確認(rèn)與風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

地方政府或有債務(wù)的不確定性較強(qiáng)。沒(méi)有發(fā)生時(shí)，由于數(shù)額未知，一直被排除在地方政府的會(huì)計(jì)核算體系之外。然而，一旦或有債務(wù)轉(zhuǎn)化為實(shí)際的有償賬務(wù)，地方政府的財(cái)政壓力劇增，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)將產(chǎn)生負(fù)面影響。因此，對(duì)或有債務(wù)的確認(rèn)是地方政府或有債務(wù)進(jìn)行會(huì)計(jì)核算時(shí)必須首先解決的難題。

會(huì)計(jì)核算以確認(rèn)為前提。從廣義上來(lái)說(shuō)，會(huì)計(jì)確認(rèn)包括確認(rèn)、記錄、計(jì)算和報(bào)告四個(gè)環(huán)節(jié)，從狹義上來(lái)說(shuō)，確認(rèn)是后三者的前提。本文將從狹義角度，討論地方政府或有債務(wù)的確認(rèn)問(wèn)題。當(dāng)?shù)胤秸蛴袀鶆?wù)和會(huì)計(jì)確認(rèn)條件相符合，就應(yīng)該進(jìn)行確認(rèn)，并在報(bào)表中披露。初始確認(rèn)完成后，如果由于經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化、潛在或有事項(xiàng)減少或消失等因素致使先前確認(rèn)的或有債務(wù)數(shù)量發(fā)生變化，需進(jìn)行后續(xù)確認(rèn)。當(dāng)?shù)胤秸呀?jīng)清償某項(xiàng)或有債務(wù)，或是由于債務(wù)重組等原因使債權(quán)人放棄對(duì)某一債務(wù)的本息償還權(quán)，則需進(jìn)行終止確認(rèn)。作為全面風(fēng)險(xiǎn)管理的前提和起點(diǎn)，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別程序應(yīng)受到地方政府的高度重視。其必須依靠相應(yīng)的檢查程序，全面分析和識(shí)別可能對(duì)地方財(cái)政造成不良影響的全部或有債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)及后果。當(dāng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別程序時(shí)，地方政府可以利用政府及關(guān)聯(lián)單位的組織結(jié)構(gòu)圖或是與其財(cái)政收支關(guān)聯(lián)密切的企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)的可得資料進(jìn)行輔助識(shí)別，分地方政府和各級(jí)政府兩個(gè)層面深入思考可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)識(shí)別完可能對(duì)地方財(cái)政運(yùn)行產(chǎn)生負(fù)面影響的主要風(fēng)險(xiǎn)后，需要從發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的可能性和其對(duì)財(cái)政的影響程度兩個(gè)方面出發(fā)，綜合評(píng)估地方政府或有債務(wù)。本文將運(yùn)用漢娜矩陣分析理論，通過(guò)構(gòu)建地方政府或有債務(wù)矩陣，分析是否需要進(jìn)行確認(rèn)。我國(guó)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則對(duì)或有事項(xiàng)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)利益外流的“可能性”有明確規(guī)定，用5%、50%和95%三個(gè)概率將“可能性”劃分為四個(gè)區(qū)間：5%以下表示“極小可能”，5%-50%為“可能”，50%-95%為“很可能”，95%以上為“基本確定”。概率為0表示不可能發(fā)生，概率為100%表示一定發(fā)生。因此，在劃分地方政府或有債務(wù)發(fā)生的可能性時(shí)，可以依據(jù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的劃分標(biāo)準(zhǔn)，將其分為四個(gè)檔次。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度是指已經(jīng)確認(rèn)的地方政府或有債務(wù)的數(shù)額或波及范圍對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的影響大小。按照國(guó)際慣例，可將或有債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)大小劃分為四個(gè)檔次，25%以下為“低風(fēng)險(xiǎn)”，25%-50%為“中風(fēng)險(xiǎn)”，50%-75%為“高風(fēng)險(xiǎn)”，75%以上為“高風(fēng)險(xiǎn)”。

根據(jù)以上分析，可以建立一套以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向的地方政府或有債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別評(píng)估系統(tǒng)，通過(guò)“可能性”和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度兩個(gè)指標(biāo)，綜合判斷地方政府或有債務(wù)的確認(rèn)程度，分為確認(rèn)（▲）、高度關(guān)注（★）、次要關(guān)注（☆）和暫不關(guān)注（▽）四種結(jié)果，建立地方政府或有債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估確認(rèn)框架。具體如表1所示：

表1 地方政府或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估確認(rèn)框架

上表是對(duì)地方政府或有債務(wù)整體情況的趨勢(shì)預(yù)測(cè)表，當(dāng)代入具體數(shù)值時(shí)，既可計(jì)算相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化率。此外，還可以構(gòu)造一個(gè)輔助性框架，內(nèi)容包括已經(jīng)得到確認(rèn)的或有事項(xiàng)、仍需補(bǔ)充的或有事項(xiàng)、或有事項(xiàng)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的可能性大小、或有事項(xiàng)影響地方財(cái)政的程度及風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化率等具體方面，以便對(duì)地方政府目前的或有債務(wù)情況進(jìn)行全面的展示，并在形勢(shì)、或有事項(xiàng)發(fā)生改變時(shí)對(duì)已有數(shù)據(jù)進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，使地方政府始終對(duì)其或有債務(wù)有全面清晰的認(rèn)識(shí)。在此風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估確認(rèn)框架下，可以準(zhǔn)確評(píng)估各項(xiàng)目在不同階段會(huì)造成何種財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，從而主動(dòng)對(duì)主要風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效識(shí)別，面對(duì)重大事項(xiàng)事先心中有數(shù)、有條不紊，對(duì)后面會(huì)計(jì)計(jì)量、信息披露和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)等工作的開(kāi)展都有很好的推動(dòng)作用。

三、地方政府或有債務(wù)會(huì)計(jì)信息披露與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

（一）或有債務(wù)信息披露

（1）信息披露目標(biāo)。對(duì)地方政府而言，進(jìn)行或有債務(wù)的信息披露需達(dá)到兩個(gè)層面的目標(biāo)：首先，信息使用者可以依據(jù)披露的信息進(jìn)行有效決策。核算或有債務(wù)的目的是為了全面反映政府運(yùn)行中發(fā)生的債券債務(wù)關(guān)系，對(duì)可能存在的債務(wù)威脅采取防范措施，確保地方政府財(cái)政的安全性。從這一層面來(lái)說(shuō)，當(dāng)?shù)胤秸賳T或其他信息使用者可以借助已披露或有債務(wù)的信息進(jìn)行更有效的決策。二是體現(xiàn)政府的受托責(zé)任。政府會(huì)計(jì)以公共受托責(zé)任為基石，通過(guò)披露其或有債務(wù)的相關(guān)信息，可以直觀反映地方政府履行職能時(shí)采取的行動(dòng)和可能發(fā)生的后果。從這一層面來(lái)說(shuō)，信息披露可以反映地方政府履行受托責(zé)任的實(shí)際情況。

（2）信息披露方式。目前，我國(guó)地方政府在進(jìn)行或有債務(wù)的信息披露時(shí)還存在諸多問(wèn)題，首先表現(xiàn)為披露方式不夠規(guī)范。當(dāng)前，地方政府財(cái)務(wù)報(bào)告制尚未在我國(guó)推行，只有在政府工作報(bào)告、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況等大型報(bào)告中才簡(jiǎn)單涉及地方政府或有債務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀，有效信息的傳達(dá)十分有限，無(wú)法全面反映地方政府在資產(chǎn)、債權(quán)及債務(wù)方面的財(cái)務(wù)狀況。此外，由于地方政府的財(cái)政透明度不高，地方政府在披露或有債務(wù)的會(huì)計(jì)信息時(shí)，無(wú)法準(zhǔn)確反映其履行受托責(zé)任的真實(shí)情況，對(duì)立法機(jī)關(guān)及公眾監(jiān)督政府資金的使用情況、債務(wù)規(guī)模產(chǎn)生不利影響。基于此，根據(jù)國(guó)外相關(guān)國(guó)家的信息披露經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)地方政府或有債務(wù)進(jìn)行信息披露有四種主要方式可供選擇：

一是政府財(cái)務(wù)報(bào)告方式，既可按項(xiàng)目劃分（如表2），也可按機(jī)構(gòu)劃分（如表3）。此外，地方政府還可以從自身的實(shí)際情況出發(fā)，編制區(qū)域性或有債務(wù)報(bào)告，形成基于發(fā)展實(shí)情的、有地方特色的財(cái)政報(bào)告體系。這里需要注意的是，在建立這一體系時(shí)，還是要保持和中央、省級(jí)政府債務(wù)報(bào)告制度的一致性，在普遍性的前提下建立局部的特殊性。

表2 地方政府或有債務(wù)報(bào)告形式1

表3 地方政府或有債務(wù)報(bào)告形式2

二是專項(xiàng)報(bào)告方式。這一方式主要是對(duì)能夠計(jì)量的重點(diǎn)關(guān)注的或有債務(wù)進(jìn)行單獨(dú)的列報(bào)披露。在實(shí)際的操作過(guò)程中，可以借鑒政府財(cái)務(wù)報(bào)告的形式，在堅(jiān)持根本原則的基礎(chǔ)上，根據(jù)本地區(qū)或有債務(wù)的實(shí)際情況，適度進(jìn)行調(diào)整，靈活運(yùn)用。

三是表外披露方式。地方政府或有債務(wù)有其特殊性，這使其在進(jìn)行表外披露時(shí)，處理的項(xiàng)目相當(dāng)繁瑣。有些重點(diǎn)關(guān)注的或有債務(wù)項(xiàng)目，雖然可以進(jìn)行確認(rèn)，但無(wú)法進(jìn)行準(zhǔn)確計(jì)量、得出確切金額，只能通過(guò)區(qū)間估計(jì)的方式進(jìn)行表述；有些次要關(guān)注的或有債務(wù)項(xiàng)目不用計(jì)量，也就不存在客觀數(shù)據(jù)。在這些情況下，可以嘗試表外披露方式，主要包括估計(jì)政府主體財(cái)務(wù)的影響、合理解釋與時(shí)間或現(xiàn)金流出的不確定性、說(shuō)明補(bǔ)償可能性等方面的內(nèi)容。

四是風(fēng)險(xiǎn)揭示表方式。當(dāng)對(duì)地方政府或有債務(wù)做出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)后，可以編制獨(dú)立報(bào)告，并與以前年度進(jìn)行縱向深入比較。這種方式被稱為風(fēng)險(xiǎn)揭示表方式。它能夠比較全面、及時(shí)、有效地反映地方政府或有債務(wù)存在的主要風(fēng)險(xiǎn)，提醒地方政府采取一定的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施，并持續(xù)監(jiān)察風(fēng)險(xiǎn)的變化情況。當(dāng)或有債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生實(shí)際變化時(shí)，可以為地方政府就是否對(duì)或有債務(wù)重新確認(rèn)和計(jì)量做出正確、有效的決策。

（二）地方政府或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施 對(duì)地方政府或有債務(wù)的會(huì)計(jì)確認(rèn)、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、會(huì)計(jì)計(jì)量和信息披露等問(wèn)題的研究，根本上是為了使地方政府在未知事項(xiàng)發(fā)生前，能夠預(yù)測(cè)、防范和管理其可能產(chǎn)生的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在確認(rèn)、計(jì)量地方政府或有債務(wù)的基礎(chǔ)上，通過(guò)政府財(cái)政報(bào)告、專項(xiàng)報(bào)告、表外披露、風(fēng)險(xiǎn)揭示表等方式，獲取地方政府或有債務(wù)的有用信息，根據(jù)已經(jīng)揭示的風(fēng)險(xiǎn)狀況，分門別類對(duì)或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目進(jìn)行整治。在微觀層面上，地方政府可以針對(duì)各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，提出應(yīng)對(duì)的具體措施，并開(kāi)啟風(fēng)險(xiǎn)后續(xù)監(jiān)管程序，重復(fù)識(shí)別有后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)可能性的或有債務(wù)項(xiàng)目，從而判斷是進(jìn)行后續(xù)確認(rèn)還是終止確認(rèn)，然后有進(jìn)入下一輪的會(huì)計(jì)核算循環(huán)。

（1）規(guī)范地方政府的擔(dān)保行為。首先，必須對(duì)地方政府的擔(dān)保機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化和完善。地方政府通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，放大擔(dān)保的杠桿效應(yīng)，從而有效控制財(cái)政運(yùn)行成本；建立專門針對(duì)擔(dān)保機(jī)制的儲(chǔ)備基金，或?qū)⒒疝D(zhuǎn)化為市場(chǎng)投資項(xiàng)目，保證儲(chǔ)備基金的充足率；提高政府的財(cái)政透明度，從隱形擔(dān)保逐漸過(guò)渡到顯性擔(dān)保，規(guī)范擔(dān)保制度的運(yùn)作流程，一旦擔(dān)保事項(xiàng)發(fā)生，也可以通過(guò)對(duì)金融衍生品、對(duì)沖基金的購(gòu)買實(shí)現(xiàn)套期保值、分散風(fēng)險(xiǎn)；加改革地方政府的投資、融資體系，規(guī)范政府的融資行為，使責(zé)任制管理成為地方政府投資、融資項(xiàng)目的依據(jù)。此外，在對(duì)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行全面評(píng)估的基礎(chǔ)上，加大監(jiān)管力度，達(dá)不到舉債條件的平臺(tái)全部淘汰，對(duì)有舉債條件的融資平臺(tái)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，通過(guò)舉債問(wèn)責(zé)制制止過(guò)度舉債的趨勢(shì)；逐步推動(dòng)中央政府替代地方政府發(fā)行債券的進(jìn)程和對(duì)地方政府融資平臺(tái)的規(guī)范，使地方政府的擔(dān)保行為切實(shí)可信；當(dāng)部分地方政府嚴(yán)重資不抵債時(shí)，嘗試建立地方政府的破產(chǎn)制度，對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)行問(wèn)責(zé)制。

（2）填補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的缺口。地方政府必須擴(kuò)大現(xiàn)有的養(yǎng)老金覆蓋體系，逐步提高養(yǎng)老金的收繳率和法定退休年齡，對(duì)待遇享受條件做出嚴(yán)格規(guī)定；進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的有效管理，探索社?；鸨Ｖ瞪踔猎鲋档默F(xiàn)實(shí)途徑；實(shí)現(xiàn)籌集養(yǎng)老保險(xiǎn)金的多渠道化和養(yǎng)老金個(gè)人賬戶由空賬變?yōu)閷?shí)賬的設(shè)想；建立健全社會(huì)保障體系，在整個(gè)公共財(cái)政支出中提高養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助所占的比例，有效管理社會(huì)保障資金，促使地方政府養(yǎng)老保險(xiǎn)債務(wù)公開(kāi)化、透明化。

（3）控制金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)的規(guī)模。地方政府必須改革商業(yè)銀行及國(guó)有銀行現(xiàn)行的運(yùn)營(yíng)體制，實(shí)時(shí)監(jiān)督各大銀行的信用體系；加強(qiáng)對(duì)金融業(yè)的整體監(jiān)管，建立有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制；改變?cè)械恼深A(yù)銀行經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的現(xiàn)象，確保政銀分開(kāi)、商業(yè)銀行能夠自主經(jīng)營(yíng)；完善金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)控制度，靈活處理內(nèi)控制度中的薄弱環(huán)節(jié)；確保銀行的內(nèi)部責(zé)任審計(jì)持續(xù)進(jìn)行，并協(xié)調(diào)好和金融風(fēng)險(xiǎn)防范之間的關(guān)系。

（4）對(duì)或有債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行后續(xù)監(jiān)察。地方政府或有債務(wù)從產(chǎn)生、發(fā)展到消亡，一直是一個(gè)動(dòng)態(tài)演變的過(guò)程。地方政府必須時(shí)刻保持警覺(jué)，通過(guò)觀察內(nèi)外環(huán)境的變化，對(duì)或有債務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行反復(fù)研究、論證，防止?jié)撛陲L(fēng)險(xiǎn)變成現(xiàn)實(shí)威脅。因此，地方政府必須對(duì)或有債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行后續(xù)監(jiān)察，完善風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)察體系。當(dāng)或有債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生變化時(shí)，及時(shí)開(kāi)展后續(xù)確認(rèn)事宜，并將其納入地方政府或有債務(wù)的會(huì)計(jì)核算體系，地方政府通過(guò)及時(shí)有效的會(huì)計(jì)信息做出正確反饋和處理，保證地方經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行、社會(huì)生活的有序進(jìn)行。

四、地方政府或有債務(wù)頂層制度設(shè)計(jì)

除了地方政府對(duì)自身的或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理，中央政府也應(yīng)從宏觀的制度和體制兩個(gè)層面，對(duì)地方政府的行為進(jìn)行規(guī)范，具體主要包括以下四個(gè)方面：

（一）加強(qiáng)預(yù)算管理 每年的財(cái)政預(yù)算是地方政府實(shí)現(xiàn)職能的前提條件，由于現(xiàn)有的預(yù)算體制不完善，地方政府的職能不能有效發(fā)揮，因此必須改革原有的預(yù)算管理方式，加強(qiáng)預(yù)算管理：遵從國(guó)際慣例，對(duì)預(yù)算編制的程序、標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)限等做出明確指導(dǎo)和規(guī)定；建立部門預(yù)算制度，以符合公共財(cái)政的要求；劃分科學(xué)的預(yù)算科目體系，使預(yù)算科學(xué)、合理；實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度和政府采購(gòu)制度，切實(shí)規(guī)范地方政府的預(yù)算資金撥款行為和實(shí)際資金使用行為。每年安排預(yù)算時(shí)，應(yīng)對(duì)可能的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行有效分析，利用一定的資金解決已有的或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)；編制政府預(yù)算時(shí)，也要對(duì)本年有可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行充分評(píng)估，并留存足夠的資金作為后備財(cái)力，有效防范潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（二）開(kāi)源節(jié)流，規(guī)范地方政府行為 首先，中央政府需不斷完善地方的分稅制財(cái)政管理體制，嚴(yán)格劃分其和地方政府之間的權(quán)責(zé)，以培育地方政府穩(wěn)定的財(cái)源。其次，中央政府要理清和下級(jí)政府之間的關(guān)系，完善二者之間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加大對(duì)部分困難鄉(xiāng)縣的財(cái)政扶持力度，并有選擇性地進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制的改革。此外，中央政府要嚴(yán)格界定地方政府的職能范圍，確保地方政府不對(duì)市場(chǎng)過(guò)分干預(yù)而導(dǎo)致市場(chǎng)失靈；定期或不定期地對(duì)地方政府的財(cái)政支出情況進(jìn)行摸底調(diào)查，嚴(yán)格控制地方政府的重復(fù)或超額支出，促使地方政府的財(cái)政體系高質(zhì)、高效地運(yùn)行。

（三）完善地方政府或有債務(wù)會(huì)計(jì)核算體系 中央政府要利用會(huì)計(jì)核算的方法，分析、確認(rèn)、計(jì)量地方政府或有債務(wù)的實(shí)際情況，然后建立評(píng)估機(jī)制，特別是利用數(shù)據(jù)庫(kù)管理信息系統(tǒng)量化和評(píng)估地方政府或有債務(wù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)其的動(dòng)態(tài)管理，并能有效回應(yīng)已經(jīng)做出評(píng)估的主要風(fēng)險(xiǎn)。在此基礎(chǔ)上，完善地方政府或有債務(wù)的信息披露制度，除開(kāi)一部分不便公開(kāi)的內(nèi)部數(shù)據(jù)，其他信息都應(yīng)該定期、分類公之于眾。

（四）建立地方政府或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制 中央政府要對(duì)地方政府的債務(wù)管理體制進(jìn)行進(jìn)一步完善，督促地方政府對(duì)現(xiàn)存的或有債務(wù)進(jìn)行清理和管理，并可建立一定的處罰機(jī)制強(qiáng)迫地方政府正視已有的或有債務(wù)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題；支持地方政府建立或有債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，完善相關(guān)的預(yù)警指標(biāo)，逐年增加或有債務(wù)的償債準(zhǔn)備基金，并在深入分析、謹(jǐn)慎評(píng)估、小心求證的基礎(chǔ)上編制應(yīng)急預(yù)算，每年編制、滾動(dòng)修改。

以全面風(fēng)險(xiǎn)管理為指導(dǎo)思想、建立和完善地方政府或有債務(wù)的會(huì)計(jì)核算體系，是地方政府控制或有債務(wù)規(guī)模、防范財(cái)政和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效措施。中央政府也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)地方政府或有債務(wù)會(huì)計(jì)信息的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，以保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快地發(fā)展。

［1］郭玉清：《化解地方政府債務(wù)的目標(biāo)設(shè)計(jì)與制度選擇》，《天津社會(huì)科學(xué)》2009年第6期。

［2］楊立平：《規(guī)范地方政府負(fù)債的制度分析》，《廣東技術(shù)師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第10期。

［3］徐佳：《建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系》，《中國(guó)財(cái)政》2008年第11期。

［4］季園園：《我國(guó)地方政府公債的會(huì)計(jì)問(wèn)題研究》，中國(guó)海洋大學(xué)2008年碩士學(xué)位論文。