建立更加成熟更加定型的社會(huì)保障制度

單大圣

黨的十八屆三中全會(huì)決定提出，要完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，到2020年，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型，這對(duì)包括社會(huì)保障制度在內(nèi)的各項(xiàng)制度的建設(shè)提出了新的更高要求。

一、中國(guó)特色社會(huì)保障制度已初步確立，但還不成熟，還未定型

新中國(guó)成立以來(lái)特別是改革開(kāi)放35年以來(lái)，我國(guó)加快社會(huì)保障改革發(fā)展，加強(qiáng)社會(huì)保障制度建設(shè)，經(jīng)過(guò)不懈努力，中國(guó)特色社會(huì)保障制度已初步確立，以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為基礎(chǔ)，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充的多層次的社會(huì)保障體系初步形成。在體系底部，是城鄉(xiāng)居民最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)以及教育救助、醫(yī)療救助、住房救助、司法救助等各項(xiàng)社會(huì)救助制度，和以扶老、助殘、救孤為重點(diǎn)的社會(huì)福利制度；體系的主干是城鄉(xiāng)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等社會(huì)保險(xiǎn)制度；體系的補(bǔ)充部分，是在國(guó)家鼓勵(lì)和引導(dǎo)下由不同市場(chǎng)主體、社會(huì)組織建立的企業(yè)年金、職業(yè)年金和補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)制度以及各類(lèi)慈善事業(yè)等。同時(shí)，也要看到，在一個(gè)具有十三億人口、發(fā)展很不平衡的國(guó)家，要建成世界上最大規(guī)模的社會(huì)保障制度，既是一個(gè)偉大創(chuàng)舉，也是十分艱巨的任務(wù)，我國(guó)社會(huì)保障制度建立時(shí)間畢竟還不長(zhǎng)，相關(guān)制度尚處于推進(jìn)和完善過(guò)程中?？偟膩?lái)看，現(xiàn)行社會(huì)保障制度還不夠成熟，尚未定型。

一是有關(guān)制度還未定型。盡管社會(huì)保障的基本制度已經(jīng)確立，但由于認(rèn)識(shí)上的不一致，理論界和實(shí)際工作部門(mén)在養(yǎng)老（醫(yī)療）保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合模式、社會(huì)保險(xiǎn)基金投資機(jī)制、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革、流動(dòng)人口社會(huì)保障制度、醫(yī)療保障銜接機(jī)制、失業(yè)保障制度模式、社會(huì)福利模式、社會(huì)救助制度體系、社會(huì)保障管理體制等諸多問(wèn)題上至今還存在著激烈的爭(zhēng)論和較大的意見(jiàn)分歧。

二是制度不夠優(yōu)化?？紤]到發(fā)展不平衡的基本國(guó)情和不同部門(mén)的分工格局，我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)采取的是分人群設(shè)計(jì)、分部門(mén)管理、分地區(qū)推進(jìn)的策略，這有利于解決突出問(wèn)題，較快實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋和人群全覆蓋，但也存在制度設(shè)計(jì)比較粗放、政策不統(tǒng)一、制度銜接不夠和分散、交叉等缺陷，不利于建立統(tǒng)一的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系和均等化的基本公共服務(wù)體系。比如基本養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障制度就包含了若干種子制度，導(dǎo)致重復(fù)參保和轉(zhuǎn)移接續(xù)困難等問(wèn)題。

三是制度不夠嚴(yán)肅?，F(xiàn)行社會(huì)保障法制化程度較低，主要依靠政策規(guī)定和行政手段運(yùn)行。在國(guó)家層面，一定程度上仍然將社會(huì)保障作為臨時(shí)性的治理手段經(jīng)常使用，比如在宏觀經(jīng)濟(jì)通縮時(shí)往往臨時(shí)調(diào)整社會(huì)保障政策以熨平經(jīng)濟(jì)周期，為維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定有針對(duì)性地提高部分人群的社會(huì)保障待遇等等。由于統(tǒng)籌層次較低，政策碎片化嚴(yán)重，一些地方政策調(diào)整具有較大的隨意性，比如自定政策降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳費(fèi)比例或繳費(fèi)基數(shù)等等。

四是制度運(yùn)行不夠穩(wěn)健。社會(huì)保障資金總體安全完整、運(yùn)行平穩(wěn)規(guī)范，但也存在基金統(tǒng)籌層次較低、共濟(jì)能力不強(qiáng)、保值增值壓力大、資金管理不規(guī)范等問(wèn)題，隨著人口老齡化高峰臨近、城鎮(zhèn)化加速、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整加快等，社會(huì)保障資金運(yùn)行壓力越來(lái)越大。面對(duì)數(shù)以億計(jì)、時(shí)常變動(dòng)的參保者和日益復(fù)雜的社會(huì)保障法律關(guān)系，目前社會(huì)保障管理服務(wù)能力和統(tǒng)籌兼顧各方面利益關(guān)系能力明顯不足，醞釀著不少矛盾和問(wèn)題。

五是制度的公平性不足。由于制度分割，不同制度下覆蓋的人群享受的社會(huì)保障待遇存在差異，最突出的是企業(yè)部分退休人員與機(jī)關(guān)事業(yè)單位同類(lèi)人員的“雙軌制”、“待遇差”，社會(huì)反映強(qiáng)烈。即使在同一制度內(nèi)部，也由于城鄉(xiāng)、區(qū)域分割，財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的投入存在苦樂(lè)不均的情況，社會(huì)保障調(diào)節(jié)收入分配的作用不夠充分，一些研究者認(rèn)為，當(dāng)前社會(huì)保障制度在城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體間存在逆向再分配的趨勢(shì)。

二、加快頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)社會(huì)保障制度盡快定型、穩(wěn)定

社會(huì)保障是一個(gè)國(guó)家基本的社會(huì)制度，需要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。當(dāng)務(wù)之急是要立足社會(huì)主義初級(jí)階段基本國(guó)情，把握社會(huì)保障發(fā)展的一般規(guī)律，集中全社會(huì)的智慧，加強(qiáng)重大政策研究，在若干關(guān)鍵問(wèn)題形成高度共識(shí)，使社會(huì)保障制度更加優(yōu)化、盡快定型。

（一）關(guān)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

我國(guó)在上世紀(jì)決定采取社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式，是非常慎重的決策，從制度建立以來(lái)的表現(xiàn)看，運(yùn)行情況總體是好的，從改革的穩(wěn)妥性、管理成本和社會(huì)的可承受程度考慮，需要盡量保持社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合制度模式的連續(xù)性、穩(wěn)定性，回到現(xiàn)收現(xiàn)付制或者實(shí)行完全積累制都是不可取的，關(guān)鍵是要選擇好基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金的具體實(shí)現(xiàn)形式，不管是做實(shí)個(gè)人帳戶還是采取名義帳戶制，都要發(fā)揮好促進(jìn)公平和激勵(lì)約束作用。關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位等公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與企業(yè)并軌問(wèn)題，社會(huì)爭(zhēng)議較大，國(guó)外也沒(méi)有統(tǒng)一的模式，主要是一種政治決策，從理論上說(shuō)，并軌比分割要好，但也要統(tǒng)籌考慮各方面的承受能力。

（二）關(guān)于基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度

在城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)的背景下，分割的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度越來(lái)越不適應(yīng)，當(dāng)前應(yīng)盡快推動(dòng)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的銜接與統(tǒng)一，有條件的地方可以將兩項(xiàng)制度合并實(shí)施，條件暫不成熟的，可以實(shí)行不同繳費(fèi)水平和補(bǔ)償水平的分檔模式，最終是要建立起統(tǒng)一的國(guó)民醫(yī)療保險(xiǎn)體系。醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用結(jié)算是決定醫(yī)療保險(xiǎn)質(zhì)量和水平的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，要建立更加精細(xì)化的管理制度，既管好醫(yī)療服務(wù)行為，又提高醫(yī)療保障水平，努力實(shí)現(xiàn)用比較低廉的費(fèi)用提供比較優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療服務(wù)?；踞t(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人帳戶在實(shí)際運(yùn)行中存在管理成本高、監(jiān)管難度大、部分患者賬戶不夠用、基金整體抗風(fēng)險(xiǎn)能力降低等問(wèn)題，應(yīng)該逐步縮小個(gè)人帳戶規(guī)模并淡化其作用。

（三）關(guān)于社會(huì)救助制度

要根據(jù)守住民生底線的要求，針對(duì)困難人群的實(shí)際需求，對(duì)目前分散在不同部門(mén)的社會(huì)救助項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)梳理，形成總體思路，建立起綜合的社會(huì)救助體系。社會(huì)救助工作很具體，強(qiáng)調(diào)因地制宜、分類(lèi)指導(dǎo)是必要的，但制度建設(shè)不能總停留在工作實(shí)務(wù)層面，還是要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，盡快將成熟的經(jīng)驗(yàn)做法上升為普遍性政策和法規(guī)制度，明確各方權(quán)利義務(wù)關(guān)系，關(guān)鍵是要把政府在社會(huì)救助中承擔(dān)的責(zé)任具體化，同時(shí)設(shè)計(jì)出完整、清晰、統(tǒng)一的社會(huì)救助內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)社會(huì)救助工作制度化、規(guī)范化、程序化。endprint

（四）關(guān)于社會(huì)福利制度

我國(guó)社會(huì)福利的內(nèi)涵較窄，已不能適應(yīng)中上等收入發(fā)展階段的巨大需求，需要適度拓展。從保障對(duì)象上，應(yīng)將目前以保障老年人、殘疾人和孤兒等特殊群體為主的“補(bǔ)缺型”福利發(fā)展為逐步面向全體社會(huì)成員的“普惠性”福利。從保障內(nèi)容上，要從單純的生活照料擴(kuò)展為包括康復(fù)護(hù)理、精神慰藉、緊急救援和社會(huì)參與在內(nèi)的全面保障，更加注重個(gè)性化需求。從保障方式上，根據(jù)我國(guó)國(guó)情和歷史文化傳統(tǒng)，家庭仍然是社會(huì)福利服務(wù)的主渠道，同時(shí)要完善社區(qū)服務(wù)體系，擴(kuò)大社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的開(kāi)放性，引進(jìn)多元主體，面向全體社會(huì)成員提供多樣化服務(wù)，加快建成社會(huì)化的社會(huì)福利服務(wù)體系。

（五）關(guān)于補(bǔ)充社會(huì)保障制度

隨著民生需求的不斷升級(jí)，補(bǔ)充社會(huì)保障制度在未來(lái)整個(gè)社會(huì)保障體系中的作用絕不僅僅是“補(bǔ)充的”，而是與基本社會(huì)保障制度同等重要。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，只有建立高度發(fā)達(dá)的補(bǔ)充社會(huì)保障制度，各類(lèi)社會(huì)成員的多樣化、個(gè)性化需求才能得到充分滿足，才能統(tǒng)籌兼顧各方面利益關(guān)系，保證基本社會(huì)保障制度的統(tǒng)一性。目前我國(guó)企業(yè)年金、職業(yè)年金等補(bǔ)充社會(huì)保險(xiǎn)和各類(lèi)商業(yè)保險(xiǎn)的基本制度已經(jīng)初步確立，但發(fā)展還不夠充分，這里面有我國(guó)資本市場(chǎng)整體發(fā)育不成熟的因素，要進(jìn)一步加強(qiáng)行業(yè)自律，發(fā)揮好政府政策引導(dǎo)和市場(chǎng)監(jiān)管作用，制定完善各項(xiàng)優(yōu)惠政策。近年來(lái)，慈善捐贈(zèng)事業(yè)發(fā)展很快，在汶川特大地震等嚴(yán)重自然災(zāi)害中發(fā)揮了積極作用，但是日益活躍的公民慈善捐贈(zèng)行為和公益慈善組織運(yùn)行并沒(méi)有完全納入制度化、規(guī)范化的軌道，也導(dǎo)致了一些問(wèn)題，要加快慈善捐贈(zèng)的制度建設(shè)，加快建立公益慈善組織自我發(fā)展、自我管理的長(zhǎng)效機(jī)制。

三、加快優(yōu)化制度，推動(dòng)社會(huì)保障制度更加可靠

社會(huì)保障制度必須可靠，才能給人以安全感和確切的安全預(yù)期，這是社會(huì)保障制度的內(nèi)在要求。我國(guó)社會(huì)保障制度還比較粗放，一些群眾擔(dān)心制度不可持續(xù)，有的還有“剝奪感”，覺(jué)得不公平，對(duì)這些情況，既要做好輿論引導(dǎo)，也要加快制度優(yōu)化，以更加公平、更加可持續(xù)的社會(huì)保障制度讓人民群眾放心。

一是準(zhǔn)確研判社會(huì)保障的基本國(guó)情。我國(guó)的基本國(guó)情是人口多、底子薄、發(fā)展不平衡，進(jìn)入新時(shí)期新階段，我國(guó)發(fā)展中又出現(xiàn)了許多新情況新問(wèn)題，對(duì)社會(huì)保障制度有直接影響。比如快速的人口老齡化引起了社會(huì)保障供給和需求的顯著變化，對(duì)社會(huì)保障資金運(yùn)行產(chǎn)生了巨大的壓力；快速的城鎮(zhèn)化引起了人口身份的快速變化，對(duì)分割的社會(huì)保障制度和屬地化的社會(huì)保障管理體制提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)；我國(guó)正處于增長(zhǎng)速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變攻堅(jiān)期，面臨著“調(diào)整的陣痛”、“成長(zhǎng)的煩惱”，涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)要素的深刻變化和公共政策的主動(dòng)調(diào)整，對(duì)社會(huì)保障體系也提出了新的要求。這些情況必須在社會(huì)保障制度總體設(shè)計(jì)中充分考慮。

二是適時(shí)適當(dāng)調(diào)整社會(huì)保障制度各個(gè)參數(shù)。社會(huì)保障制度建立初期設(shè)計(jì)的許多參數(shù)，到今天已經(jīng)明顯不適應(yīng)，亟待調(diào)整。要建立財(cái)政對(duì)社會(huì)保障投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，堅(jiān)持社會(huì)保險(xiǎn)精算平衡原則，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金收支的預(yù)測(cè)，針對(duì)當(dāng)前現(xiàn)實(shí)情況，降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率。要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工資、物價(jià)增長(zhǎng)等情況，優(yōu)化制度，積極有序提高社會(huì)保障待遇水平，并建立正常調(diào)整機(jī)制，比如推進(jìn)醫(yī)療保險(xiǎn)門(mén)診統(tǒng)籌，增強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)就業(yè)促進(jìn)功能，提高最低生活保障待遇等，既讓人民群眾更多分享改革發(fā)展成果，又要尊重不同制度的內(nèi)在特點(diǎn)，保證資金運(yùn)行規(guī)范平穩(wěn)。當(dāng)前最緊迫的是參照國(guó)際通行做法延長(zhǎng)退休年齡，通過(guò)二三十年甚至更長(zhǎng)時(shí)間的“小步慢走”的方式將現(xiàn)在明顯不合理的退休年齡平滑過(guò)渡到適當(dāng)?shù)膮^(qū)間。需要注意的是，社會(huì)保障制度各個(gè)參數(shù)具有很強(qiáng)的剛性，牽涉面廣，人民群眾對(duì)參數(shù)調(diào)整高度敏感，是非常艱難的決策，但晚調(diào)不如早調(diào)，越往后拖越被動(dòng)，阻力越大，必須緊緊抓住和用好重要的窗口期，以高度的歷史責(zé)任感和巨大的勇氣推進(jìn)各項(xiàng)改革。

三是抓緊建立對(duì)社會(huì)保障制度可持續(xù)具有決定性作用的制度。加快法制建設(shè)，明確政府職責(zé)，盡快讓各項(xiàng)社會(huì)保障制度依法運(yùn)行，增強(qiáng)制度的嚴(yán)肅性、規(guī)范性、統(tǒng)一性。加快建立城鄉(xiāng)居民收入核查制度，提高社會(huì)救助目標(biāo)人群瞄準(zhǔn)率。完善社會(huì)保障預(yù)算制度，按照法律法規(guī)嚴(yán)格規(guī)范社會(huì)保障收支內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和范圍，提高資金使用的透明度和約束力。建立健全社會(huì)保險(xiǎn)基金以及各種積累性社會(huì)保障基金市場(chǎng)投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，盡快實(shí)現(xiàn)基金市場(chǎng)化運(yùn)行和嚴(yán)格監(jiān)管。完善社會(huì)福利行業(yè)管理制度，對(duì)社會(huì)福利機(jī)構(gòu)和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)行營(yíng)利性與非營(yíng)利性的分類(lèi)管理制度。抓緊制定實(shí)施免稅、延期征稅等優(yōu)惠政策，加快發(fā)展補(bǔ)充社會(huì)保障制度。加強(qiáng)社會(huì)保障信息化建設(shè)，建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的社會(huì)保障管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)精確管理和便捷服務(wù)。要下決心一攬子解決新舊體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的補(bǔ)償問(wèn)題，最重要的是，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行低工資高積累的政策，國(guó)企老職工的養(yǎng)老金通過(guò)“預(yù)先扣除”凝結(jié)在國(guó)有資產(chǎn)中，形成社會(huì)保障欠賬，要盡快劃撥部分國(guó)有資產(chǎn)充實(shí)社會(huì)保障基金，這既是政府的基本職責(zé)，也是社會(huì)保障制度正常運(yùn)行和社會(huì)保障改革有效實(shí)施的必要條件。

四是建立科學(xué)合理的社會(huì)保障管理體制。第一，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，政府在社會(huì)保障制度中主要履行統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導(dǎo)、監(jiān)督管理和提供公共服務(wù)的職責(zé)，積極推動(dòng)行政管理與資金管理分開(kāi)，行業(yè)監(jiān)管與事業(yè)舉辦分開(kāi)。第二，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，探索建立社會(huì)保障大部門(mén)體制，從總體上和宏觀角度統(tǒng)籌各個(gè)政府職能部門(mén)的力量，研究社會(huì)保障重大問(wèn)題、優(yōu)先領(lǐng)域、干預(yù)重點(diǎn)及預(yù)期效果，按照集權(quán)監(jiān)管、行政問(wèn)責(zé)原則，形成以主管部門(mén)監(jiān)督為主、專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)監(jiān)督為輔、社會(huì)監(jiān)督為補(bǔ)充的社會(huì)保障監(jiān)督體制。第三，努力提高社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次，加快實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，全面推進(jìn)醫(yī)療、失業(yè)、工傷保險(xiǎn)地市級(jí)統(tǒng)籌，設(shè)計(jì)好社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)的辦法。第四，要打破現(xiàn)行經(jīng)辦機(jī)構(gòu)條條分割一直延伸到街道乃至居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的格局，整合基層經(jīng)辦資源，在城市街道、農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立綜合型的社會(huì)保障服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，設(shè)置綜合服務(wù)窗口，集中面向各類(lèi)保障對(duì)象，實(shí)現(xiàn)一站式辦理。第五，繼續(xù)推進(jìn)社會(huì)保障管理服務(wù)社會(huì)化。進(jìn)一步把包括私營(yíng)企業(yè)、個(gè)體工商戶等非公經(jīng)濟(jì)組織人員全面納入社區(qū)實(shí)行社會(huì)化管理，鼓勵(lì)他們通過(guò)自我管理和互助服務(wù)提高生活質(zhì)量，積極探索將目前分散在機(jī)關(guān)事業(yè)單位的離退休管理機(jī)構(gòu)的職能適當(dāng)集中起來(lái)，由統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)行使，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)化管理。endprint