土地紅利的生成與分配:政府的貢獻(xiàn)和讓渡安排

魏建

(山東大學(xué) 經(jīng)濟(jì)研究院，山東 濟(jì)南250100)

一、引言

中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在一定程度上即表現(xiàn)為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。土地作為生產(chǎn)要素，更高效率的利用，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展刺激了城市用地的需求，城市國(guó)有土地供給的有限性要求不斷將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袊?guó)有土地來(lái)滿足城市用地的需求，土地由農(nóng)業(yè)使用轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)和建設(shè)使用，不僅為工業(yè)和城鎮(zhèn)的發(fā)展提供了物理空間，而且在土地用途轉(zhuǎn)變的過(guò)程中產(chǎn)生了大量的土地紅利。土地紅利在地方政府、用地企業(yè)和農(nóng)民之間的分配與爭(zhēng)奪已經(jīng)成為備受關(guān)注的問(wèn)題。

現(xiàn)有的研究和輿論更多地關(guān)注農(nóng)民在土地紅利分配中得到的份額，普遍認(rèn)為農(nóng)民得到的偏少。那么，支持農(nóng)民獲得更多份額的根據(jù)何在?并且對(duì)于影響農(nóng)民份額分配的環(huán)節(jié)，現(xiàn)有文獻(xiàn)更多關(guān)注政府和村集體之間的第一次分配，對(duì)于村集體和農(nóng)民之間的第二次分配關(guān)注不夠。實(shí)際上第二次分配的不公也是導(dǎo)致農(nóng)民不滿的重要原因，科學(xué)、有序的第二次分配能夠使紅利更為合理且真實(shí)地分配到村民手中。

我們以中國(guó)現(xiàn)有的土地紅利分配的法律框架為前提，首先討論土地紅利何以產(chǎn)生，相關(guān)利益主體在紅利產(chǎn)生過(guò)程中有著什么樣的貢獻(xiàn)，藉此確定土地紅利分配的客觀和理性基礎(chǔ)。然后討論如何改革土地紅利分配制度來(lái)為村民順利實(shí)現(xiàn)由農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)化提供保障。

二、土地紅利的產(chǎn)生與各方的貢獻(xiàn)

(一)我國(guó)土地使用的基本法律制度框架

我國(guó)的土地利用總體上呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)施著較為嚴(yán)格的土地用途管制制度，且土地產(chǎn)權(quán)和管制之間表現(xiàn)出一定的對(duì)應(yīng)性。

一是城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)分置?！锻恋毓芾矸ā?2004)第八條規(guī)定:“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地……屬于農(nóng)民集體所有……”，城鄉(xiāng)土地分別屬于不同的產(chǎn)權(quán)主體，凡是城市的土地屬于國(guó)家所有，凡是農(nóng)村的土地屬于農(nóng)民集體所有。農(nóng)民集體以行政村為單位以村組織的方式體現(xiàn)出來(lái)，單一村民從屬于一個(gè)村集體并在“集體”中擁有土地權(quán)利——農(nóng)村土地的使用權(quán)，包括農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)。

二是嚴(yán)格的城鄉(xiāng)土地用途管制?！锻恋毓芾矸ā?2004)第四條規(guī)定“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度”，將土地按照用途劃分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和非利用地三類(lèi)，每一類(lèi)土地必須要嚴(yán)格按照規(guī)定的土地用途進(jìn)行使用。(1)農(nóng)用地主要用作農(nóng)業(yè)用途;(2)建設(shè)用地分為農(nóng)業(yè)建設(shè)用地和非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地。農(nóng)業(yè)建設(shè)使用是指在土地上投資修建為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的農(nóng)村道路和設(shè)施等。非農(nóng)業(yè)使用則是指將土地用作工業(yè)和房產(chǎn)建設(shè)，也即土地的工業(yè)使用和建設(shè)使用。確定每一塊土地的具體用途是通過(guò)城鄉(xiāng)規(guī)劃來(lái)完成的，一經(jīng)確定非經(jīng)法定程序不得變更。

三是產(chǎn)權(quán)與土地用途管制的對(duì)應(yīng)性。中國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)狀況與用途管制有著基本的對(duì)應(yīng)性。農(nóng)村集體擁有的土地只能用于農(nóng)業(yè)用途，其中絕大部分是耕地只能用于農(nóng)業(yè)耕種，少部分是服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的建設(shè)用地(包括宅基地)。國(guó)家擁有的土地只能用于工業(yè)和房產(chǎn)建設(shè)使用。相互之間不能隨意轉(zhuǎn)化，必須通過(guò)一系列的程序、符合一定的條件才能實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變。也即農(nóng)用地和農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的土地產(chǎn)權(quán)歸屬農(nóng)民集體所有，非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地屬于國(guó)家所有。當(dāng)土地由農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地的過(guò)程中必須有相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)形態(tài)變化，用途的變化同時(shí)意味著產(chǎn)權(quán)形態(tài)必須發(fā)生變化，否則就是非法狀態(tài)①“小產(chǎn)權(quán)房”就是土地用途轉(zhuǎn)變而產(chǎn)權(quán)形態(tài)沒(méi)有改變的典型表現(xiàn)。。

(二)土地紅利的界定

現(xiàn)有文獻(xiàn)中較少使用“土地紅利”這個(gè)概念(羅軍，2011②羅軍:《新雙軌制、人口紅利、土地紅利—基于轉(zhuǎn)軌視域的中國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)考察》，《中州學(xué)刊》，2011年第1期。;高兆明，2011③高兆明:《土地紅利的倫理之維—對(duì)當(dāng)今中國(guó)財(cái)富增長(zhǎng)方式的一種透視》，《天津社會(huì)科學(xué)》，2011年第1期。;曾盛聰，2012④曾盛聰:《土地紅利分配的正義之維—基于政府公共性的視角》，《哲學(xué)動(dòng)態(tài)》，2012年第10期。)，在一些電子媒體以及紙面媒體中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)這個(gè)詞(李宇嘉，2012⑤李宇嘉:《“第三次土改”釋放新一輪土地紅利》，《證券時(shí)報(bào)》，2012年7月27日第A03版。;唐燁，2009⑥唐燁:《土地紅利:未來(lái)30年中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)力》，《解放日?qǐng)?bào)》，2009年12月12日第10版。)?，F(xiàn)有文獻(xiàn)中更多的是出現(xiàn)土地增值、土地財(cái)政等概念，土地紅利與二者之間的區(qū)別可以進(jìn)一步參考張廣輝(2013⑦張廣輝:《土地紅利的兩層次分配及其改革》，博士學(xué)位論文，山東大學(xué)，2013年。)的觀點(diǎn)。土地紅利是土地資本化所產(chǎn)生的紅利，同樣的一塊土地伴隨著使用方式的轉(zhuǎn)變，土地的價(jià)值也發(fā)生了改變。土地紅利即來(lái)源于土地價(jià)值的升值，來(lái)自土地非農(nóng)使用所創(chuàng)造的價(jià)值與農(nóng)業(yè)使用所創(chuàng)造價(jià)值之間的差額，這是廣義的土地紅利。土地農(nóng)業(yè)使用時(shí)的價(jià)格和非農(nóng)使用的價(jià)格差別更是直觀地體現(xiàn)了土地紅利的存在，這可以定義為狹義的土地紅利。土地使用方式的轉(zhuǎn)變必須伴隨著產(chǎn)權(quán)形態(tài)的相應(yīng)變化，因此土地紅利同時(shí)也是伴隨著農(nóng)民集體所有土地經(jīng)過(guò)征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地的過(guò)程產(chǎn)生的。

(三)土地紅利的產(chǎn)生

城鎮(zhèn)化水平的不斷提高和工業(yè)化進(jìn)程的逐步推進(jìn)帶來(lái)的土地利用價(jià)值的上升是土地紅利產(chǎn)生的根本性原因。土地利用方式轉(zhuǎn)變、得到公共投資和一定的區(qū)位是促進(jìn)紅利形成和水平上升的三個(gè)重要因素。在這個(gè)過(guò)程中，政府起到了至關(guān)重要的作用。

1、土地用途的轉(zhuǎn)變。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化需要有一定面積的土地進(jìn)行承載，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，非農(nóng)用地的需求不斷產(chǎn)生，這就要求不斷的將土地由農(nóng)業(yè)使用轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)使用和建設(shè)使用。在這個(gè)過(guò)程中，政府通過(guò)規(guī)劃的方式具體確定哪些土地、按照什么樣順序、以什么樣的程序進(jìn)行利用方式的轉(zhuǎn)變。政府擁有確定土地利用方式及其是否進(jìn)行轉(zhuǎn)變的決策權(quán)力，政府出臺(tái)的土地規(guī)劃是確定土地利用方式的法定文本。通過(guò)土地規(guī)劃，政府選擇和規(guī)定了利用方式需要轉(zhuǎn)變的土地。對(duì)于土地功能的選擇和確定是決定土地價(jià)值的第一步。當(dāng)一塊土地被確定為由農(nóng)業(yè)使用轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)使用后，其價(jià)值將上升。在非農(nóng)使用中，工業(yè)利用、商業(yè)利用等不同的具體用途又進(jìn)一步標(biāo)志著該土地有著不同的價(jià)值。

實(shí)際上政府所提出的地方戰(zhàn)略發(fā)展思路，對(duì)于土地的利用方式及其轉(zhuǎn)變有著關(guān)鍵的影響。政府確定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略、城市建設(shè)戰(zhàn)略等直接決定著其轄區(qū)內(nèi)每一塊土地的具體使用要求和未來(lái)變化趨勢(shì)。這些戰(zhàn)略的形成又都是歷屆政府不斷努力、積累和調(diào)整的結(jié)果，反映著政府努力水平和質(zhì)量。高質(zhì)量的戰(zhàn)略和一貫連續(xù)的土地利用規(guī)劃能夠顯著地提高土地利用效率和穩(wěn)定土地利用預(yù)期，降低土地利用方式轉(zhuǎn)變的成本。

2、公共投資的影響。政府做出的土地利用方式轉(zhuǎn)變的決定是促使土地價(jià)值上升的第一步，政府相應(yīng)進(jìn)行的公共投資則進(jìn)一步推動(dòng)了土地價(jià)值的上升。首先圍繞著新轉(zhuǎn)化的土地，政府將進(jìn)行一系列的投入完成土地的一級(jí)開(kāi)發(fā)，道路、水電、通訊、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及其投入都直接提高了土地的價(jià)值。其次配套公共設(shè)施的供給水平也將直接影響土地的價(jià)值。如學(xué)校、公共交通站點(diǎn)、醫(yī)院、公園等將大大提高相鄰?fù)恋氐膬r(jià)值。這些配套設(shè)施的布局是由政府的土地規(guī)劃決定的，建設(shè)投資也基本上是由政府投資完成的。

3、被征收土地區(qū)位因素的影響。區(qū)位是影響土地價(jià)值的第三個(gè)因素?？傮w而言臨近城市周?chē)耐恋厣档目臻g大。遠(yuǎn)離城市的則取決于當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的水平，主要是取決于工業(yè)化的進(jìn)程。區(qū)位因素是一個(gè)客觀的影響因素，但是其中也有著政府的作用。例如，同樣是位于城市的周?chē)?dāng)政府決定城市向東發(fā)展時(shí)，那么顯然城市東部的土地價(jià)值將顯著高于西部。并且如前所述，政府相應(yīng)的配套設(shè)施的布局和建設(shè)也會(huì)影響著區(qū)位良好的土地的價(jià)值。例如具有良好區(qū)位的城中村區(qū)域，往往由于政府配套設(shè)施不夠和村民建筑的無(wú)序降低了該區(qū)域的土地價(jià)值。

(四)各方主體對(duì)于土地紅利的貢獻(xiàn)

土地紅利產(chǎn)生于土地利用方式的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，那么相關(guān)各方對(duì)于土地紅利的產(chǎn)生有著什么樣的貢獻(xiàn)?政府是土地紅利產(chǎn)生的第一貢獻(xiàn)者。土地的價(jià)值上升受轉(zhuǎn)變后的具體用途、土地之上以及相鄰區(qū)域公共投資的水平和區(qū)位三個(gè)因素的影響，這三個(gè)因素又都與政府有著密切的關(guān)系。從宏觀上來(lái)看，回顧中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程，政府被認(rèn)為是重要的推動(dòng)力量(Qian ＆ Weingast，1997①Q(mào)ian Yingyi and Barry R.Weingast，1997，F(xiàn)ederalism as a Commitment to Preserving Market Incentives，Journal of Economic Perspectives，Vol.11，No.4，pp.83-92.;Jin et al.，2005②Jin，Hehui，Yingyi Qian and Barry R.Weingast，2005，Regional Decentralization and Fiscal Incentives:Federalism，Chinese Style，Journal of Public Economics，Vol.89，pp.1719-1742.;張軍，2005③張軍:《中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展:為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)》，《世界經(jīng)濟(jì)文匯》，2005年第Z1期。)。從微觀上看，政府全面介入了工業(yè)化、尤其是城鎮(zhèn)化的各個(gè)方面。政府通過(guò)凝聚各方的力量推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式由農(nóng)業(yè)為主向工業(yè)為主，并進(jìn)一步向更為先進(jìn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方向發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)的流出，主導(dǎo)了土地利用方式的轉(zhuǎn)變。

作為轉(zhuǎn)變用途后的土地的使用者——工業(yè)廠商和房地產(chǎn)商，他們對(duì)于土地紅利也有著貢獻(xiàn)，他們最終實(shí)現(xiàn)了土地的新用途，并運(yùn)用自身的投資在土地上創(chuàng)造新價(jià)值，同時(shí)這些投資也使土地的新價(jià)值有了具體的測(cè)算基礎(chǔ)。但他們并不是土地紅利的核心貢獻(xiàn)者，他們作為土地的新使用者，是以土地作為非農(nóng)使用的價(jià)格獲得的土地，也就是說(shuō)廠商對(duì)于狹義土地紅利沒(méi)有貢獻(xiàn)，只是對(duì)廣義土地紅利有著貢獻(xiàn)。

村集體和村民對(duì)于土地紅利的產(chǎn)生基本上沒(méi)有直接的貢獻(xiàn)。村民和村集體基于農(nóng)業(yè)使用進(jìn)行的投資和產(chǎn)出構(gòu)成了土地轉(zhuǎn)換用途前進(jìn)行價(jià)值測(cè)算的基礎(chǔ)，這對(duì)于土地紅利的確定有著影響，但對(duì)于土地紅利的產(chǎn)生沒(méi)有作用。實(shí)際上土地紅利的產(chǎn)生和利用方式的轉(zhuǎn)變是由兩個(gè)交易完成的。第一個(gè)交易是政府與村集體(村民)交易，按照土地農(nóng)業(yè)使用的價(jià)值和地上投資的價(jià)值來(lái)確定交易的價(jià)格。這個(gè)交易價(jià)格反映的是土地農(nóng)業(yè)使用時(shí)的價(jià)值，這個(gè)價(jià)值與農(nóng)民的投資水平有關(guān)。第二個(gè)交易是政府與新的土地使用者之間的交易，價(jià)格按照土地非農(nóng)使用的預(yù)期價(jià)值來(lái)計(jì)算且與土地的緊缺程度密切相關(guān)。在第一個(gè)交易中，客觀的講政府按照土地農(nóng)業(yè)使用的價(jià)值已經(jīng)較為全面、充分地對(duì)農(nóng)民進(jìn)行了補(bǔ)償。政府得到土地后再對(duì)土地進(jìn)行整理、開(kāi)發(fā)，將土地改造為適合進(jìn)行非農(nóng)使用，然后再將土地使用權(quán)出售給新的土地使用者。在這個(gè)過(guò)程中，可以看出村集體和村民除去提供了土地之外并沒(méi)有對(duì)土地紅利的產(chǎn)生有著貢獻(xiàn)。這也就意味著，從這個(gè)角度而言，村集體和村民并沒(méi)有依據(jù)要求獲得更多的土地紅利份額。

政府是土地紅利的最大貢獻(xiàn)者，尤其是對(duì)于狹義土地紅利而言，政府起到了決定性的作用。新的土地使用者通過(guò)投資以最大化實(shí)現(xiàn)廣義土地紅利，從而也通過(guò)利潤(rùn)分享了廣義土地紅利。村集體和村民則沒(méi)有對(duì)土地紅利的產(chǎn)生發(fā)揮多大作用。那么，政府在土地紅利的分配中占有主導(dǎo)地位和獲取大部分份額就是合理的。新的土地使用者則是通過(guò)自身的投資產(chǎn)生回報(bào)來(lái)分享土地紅利，能夠得到多少份額取決于廠商的投資努力水平。村集體和村民要求獲得土地紅利且要求更多份額的依據(jù)來(lái)自何處呢?

關(guān)鍵就在于土地對(duì)于農(nóng)民具有雙重價(jià)值，一方面土地對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)具有農(nóng)業(yè)使用的價(jià)值，另一方面土地也為農(nóng)民提供了基本的就業(yè)和生活保障。政府和農(nóng)民之間的土地交易基本上只是考慮了土地農(nóng)業(yè)使用的價(jià)值，對(duì)于土地所承載的就業(yè)和生活保障功能補(bǔ)償?shù)牟粔?。尤其是在城?zhèn)化的背景下，要從農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢托枰@得較為穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè)為支撐，從而使其能夠支付遠(yuǎn)高于農(nóng)村的生活成本。農(nóng)民要實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)，一是要有充分的產(chǎn)業(yè)支撐，二是農(nóng)民自身的人力資本要符合非農(nóng)就業(yè)的要求。然而這個(gè)過(guò)程并不是一蹴而就的，甚至部分農(nóng)民根本難以再就業(yè)。也就是說(shuō)，在土地實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)使用后，“人的城鎮(zhèn)化”也要有相應(yīng)的保障支持制度安排，而這恰恰是現(xiàn)有土地轉(zhuǎn)移制度體系中的短板，土地紅利的分配對(duì)于人的城鎮(zhèn)化給予的保障和支持力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

三、土地紅利的兩次分配及其不足

《土地管理法》中第四十七條規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)三個(gè)部分;《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定，“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有;地上附著物及青苗費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有”。安置補(bǔ)償費(fèi)則考慮三種情況，第一種情況是需要集體經(jīng)濟(jì)組織安置的人員，將安置補(bǔ)償費(fèi)給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織;第二種情況是由其他單位安置，安置補(bǔ)償費(fèi)需要支付給安置單位;第三種情況是不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)償費(fèi)直接發(fā)放給被安置人員或者經(jīng)其同意用于支付他們的保險(xiǎn)費(fèi)用。除地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)直接給予所有者之外，土地補(bǔ)償費(fèi)給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，大多數(shù)情況下，安置補(bǔ)助費(fèi)也是給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的。這意味著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在獲得土地紅利份額后，還需要在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行土地紅利的第二次分配。因此，土地紅利分配到村民手中，需要經(jīng)過(guò)兩次分配:第一次是在地方政府、用地企業(yè)和村集體組織之間進(jìn)行分配;第二次分配是在村集體組織內(nèi)部展開(kāi)。

(一)土地紅利第一次的分配:地方政府、用地企業(yè)和村集體

第一次分配的交易環(huán)節(jié)包括兩個(gè)交易，兩個(gè)交易的價(jià)格基本上決定了土地紅利在三個(gè)相關(guān)主體之間的分配格局。地方政府在確定需要轉(zhuǎn)換利用方式的土地后，先是和村集體之間完成交易，政府將土地補(bǔ)償款支付給村集體。在土地整理后地方政府通過(guò)招拍掛的方式完成與新使用者之間的交易，新使用者向地方政府支付土地出讓金并繳納相關(guān)稅費(fèi)。村集體得到的補(bǔ)償款、地方政府得到的土地出讓金等，分別代表著二者得到的紅利份額，廠商等新的土地使用者的紅利份額受所支付的出讓金等的影響但更取決于廠商自身的投資運(yùn)作水平。

從目前的分配格局來(lái)看:(1)村集體代表的農(nóng)民群體在全部份額中獲得的比例較低，由此導(dǎo)致失地農(nóng)民缺乏足夠的保障來(lái)完成向市民的順利過(guò)渡。國(guó)土資源部(2003)對(duì)浙江省土地紅利分配的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，地方政府、用地企業(yè)、村委會(huì)以及農(nóng)民的分配份額大約為:20%～30%、40%～50%、25%～30%、5%～10%。諸培新和唐鵬(2013)①諸培新，唐鵬:《農(nóng)地征收與供應(yīng)中的土地增值收益分配機(jī)制創(chuàng)新——基于江蘇省的實(shí)證分析》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2013年第1期。對(duì)2006-2011年江蘇省農(nóng)用土地征收的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，被征收土地的農(nóng)民所獲收益(土地紅利份額)占土地出讓收益的比較約為3%-16%之間，地方政府則占到75%左右。(2)政府主導(dǎo)了紅利的分配且獲取了大部分的份額。政府在土地市場(chǎng)上具有壟斷地位。對(duì)于村集體，地方政府作為唯一的收購(gòu)者，不僅具有選擇目標(biāo)土地的權(quán)力，而且通過(guò)具有一定強(qiáng)制性的征收方式來(lái)完成交易，交易價(jià)格也基本上不具有可談判性。對(duì)于新的土地使用者，地方政府則是唯一的出售方，招拍掛的方式促使用地廠商之間進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)抬高出讓價(jià)格，擴(kuò)大了政府的紅利份額。如前所述，政府主導(dǎo)和獲得大部分紅利，因?yàn)檎羌t利生成的最大貢獻(xiàn)者，有著內(nèi)在的根據(jù)。同時(shí)土地的產(chǎn)權(quán)格局及其變化，也要求政府作為產(chǎn)權(quán)主體主導(dǎo)和參與交易。

(二)土地紅利第二次的分配

村集體得到補(bǔ)償款后，除去地上附著物及青苗費(fèi)直接歸農(nóng)地承包使用者之外，其余部分要在村集體內(nèi)部進(jìn)行分配。村集體內(nèi)部如何分配往往被忽視，然而村集體的內(nèi)部分配安排對(duì)于內(nèi)部公平和能否為村民提供具有可持續(xù)的保障具有重要影響。村集體的代表者是村委會(huì)，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)通常政府都支付給村委會(huì)，由村委會(huì)具體分配。從現(xiàn)有分配情況來(lái)看，存在的問(wèn)題主要是:

一是村委會(huì)尤其是村干部占據(jù)主導(dǎo)地位，村民民主參與少，分配公平缺乏保障。村干部不僅是本村村民的代理人，也是上級(jí)政府的代理人，具有雙重代理人的身份(彭濤、魏建，2010)①彭濤，魏建:《村民自治中的委托代理關(guān)系:共同代理模型的分析》，《學(xué)術(shù)月刊》，2010年第12期。。雙重代理人的角色使村干部有著更大空間做出最有利自身的選擇，這表現(xiàn):第一，補(bǔ)償款在村集體內(nèi)部的分配缺乏科學(xué)、民主的程序和機(jī)制，基本上由村干部所控制。往往不是通過(guò)村民大會(huì)來(lái)決定補(bǔ)償款的分配，即使通過(guò)也是形式上的。不少人千方百計(jì)的通過(guò)賄選等途徑當(dāng)上村干部目的就是要在村莊土地上撈一把。第二，侵占農(nóng)民的土地紅利份額，貪污征地款。李鈺和唐云松(2009)②李鈺，唐云松:《村干部在農(nóng)村土地管理中的腐敗行為研究》，《天水行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2009年第1期。在對(duì)某縣1999-2004年間土地補(bǔ)償費(fèi)的審查中發(fā)現(xiàn)其中三個(gè)村委會(huì)挪用土地補(bǔ)償費(fèi)近20萬(wàn)元。村書(shū)記、村主任和村會(huì)計(jì)是侵占土地征收補(bǔ)償款的三個(gè)主要主體。第三，獲得一些額外的好處。朱良春(2012)③朱良春:《報(bào)酬、資源與權(quán)力:低報(bào)酬背景下村干部的行為邏輯》，碩士學(xué)位論文，華東理工大學(xué)，2012年。在對(duì)瑞安市的研究中發(fā)現(xiàn)，村干部可以獲得三個(gè)方面的好處:為親朋好友安置工作，在土地整理施工中獲得“灰色收入”和其他一些附帶產(chǎn)業(yè)的收入。

二是缺乏普遍性的制度性安排將一次性補(bǔ)償轉(zhuǎn)變?yōu)檩^長(zhǎng)期的保障。目前被征收土地的農(nóng)民獲得的往往只是一次性的補(bǔ)償。村民們更多的選擇一次性補(bǔ)償?shù)闹饕蚴?，他們?duì)于長(zhǎng)期安排并不信任。不僅是受急于獲利的心理推動(dòng)，更主要的是村民對(duì)于長(zhǎng)期安排的主導(dǎo)者和運(yùn)作者——村干部并不信任。村民們認(rèn)為村干部的能力不足以保障長(zhǎng)期收入的穩(wěn)定供給，而且有著中飽私囊的可能。

面對(duì)一次性獲得的補(bǔ)償，村民往往難以順利將之轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)期的生活和發(fā)展保障。如果補(bǔ)償較少不足以支撐多長(zhǎng)時(shí)間的花費(fèi)，不僅不能提高被征收土地農(nóng)民的生活水平，甚至?xí)档退麄兊纳钏健Ｈ绻茄a(bǔ)償款較高，更易帶來(lái)諸多的負(fù)面影響。如北京、杭州、廈門(mén)等一些地區(qū)，農(nóng)民獲得了較高的補(bǔ)償，但同時(shí)產(chǎn)生了過(guò)度消費(fèi)等現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)了再度貧困現(xiàn)象。一次性的土地紅利分享形式不能保證農(nóng)民獲得長(zhǎng)期的收入保障，更難以為農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變提供穩(wěn)定支持，一次性的土地紅利分配形式已經(jīng)不適應(yīng)人口城鎮(zhèn)化的要求。

四、改革土地紅利分配安排，助推城鎮(zhèn)化進(jìn)程

實(shí)際上在現(xiàn)實(shí)中，很多地方已經(jīng)探索出了不少將一次性分配轉(zhuǎn)化成為長(zhǎng)期保障的安排，并且基于長(zhǎng)期保障的要求適度擴(kuò)大了農(nóng)民的份額。這些現(xiàn)實(shí)案例不僅為土地紅利的分配改革提供了啟示，更重要的是它們基本上滿足了土地紅利分配面臨的基本約束。

(一)土地紅利分配的基本約束

一是土地作為生產(chǎn)要素繼續(xù)滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不斷需求。土地不論是作為農(nóng)業(yè)使用還是非農(nóng)使用，在本質(zhì)上都是作為生產(chǎn)要素來(lái)滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不斷提出的用地需求。中國(guó)的發(fā)展從某種程度上來(lái)說(shuō)就是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上農(nóng)業(yè)和區(qū)域面積上農(nóng)村占比不斷下降的過(guò)程，是土地不斷由農(nóng)業(yè)使用轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)使用的過(guò)程，并且這個(gè)過(guò)程還將繼續(xù)持續(xù)下去。同時(shí)這樣一個(gè)過(guò)程也是土地利用效率不斷提高的過(guò)程，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要績(jī)效源泉。目前來(lái)看，中國(guó)土地格局的調(diào)整還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有到位，作為生產(chǎn)要素的土地還要不斷從農(nóng)業(yè)使用中調(diào)整出來(lái)以繼續(xù)服務(wù)于中國(guó)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

二是滿足產(chǎn)權(quán)和管制格局的要求。土地國(guó)有和集體所有是中國(guó)的基本制度，這個(gè)制度在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)不會(huì)有變化。同時(shí)通過(guò)土地規(guī)劃確定土地用途，對(duì)土地使用進(jìn)行管制也是國(guó)際的通行做法。土地的產(chǎn)權(quán)格局以及相匹配的用途管制也是土地紅利面臨的基本約束。土地紅利的生成、分配及其改革都要滿足這個(gè)基本約束，這也是基本的法律約束。不能夠滿足法律約束的改革方案是不可行的改革方案，也是有著法律風(fēng)險(xiǎn)不能夠?qū)嵤┑姆桨浮?/p>

三是滿足和實(shí)現(xiàn)土地保障和發(fā)展功能轉(zhuǎn)換的需要。如前所述，土地在農(nóng)民手中不僅代表著農(nóng)業(yè)使用為農(nóng)民提供經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而且還意味著土地為農(nóng)民提供了就業(yè)保障和社會(huì)保障。盡管就業(yè)保障和社會(huì)保障也是通過(guò)土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值實(shí)現(xiàn)且保障水平有限，但確實(shí)在為農(nóng)民提供著最基本的生存支撐，尤其是當(dāng)農(nóng)民離開(kāi)土地從事非農(nóng)就業(yè)時(shí)。實(shí)際上眾多農(nóng)民處于兼業(yè)狀態(tài)中，當(dāng)非農(nóng)就業(yè)不穩(wěn)定時(shí)，土地的存在使他們能夠順利的由非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)就業(yè)。因此，當(dāng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的土地需要使農(nóng)民完全失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，就要有相應(yīng)的安排來(lái)為失地農(nóng)民提供土地承載的就業(yè)和社會(huì)保障，并且更要有制度安排助推農(nóng)民的人力資本發(fā)生變化，實(shí)現(xiàn)由農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變。這應(yīng)是土地紅利分配改革的基本內(nèi)容。

(二)土地紅利分配的實(shí)踐探索

讓農(nóng)民分享更多的土地紅利，尤其是通過(guò)強(qiáng)化第二次分配來(lái)為農(nóng)民的市民化提供保障，在實(shí)踐中已經(jīng)有了不少探索和成功的案例。這些案例為改革提供了啟示，也給出了一些警示。

1、直接利用土地獲取紅利并提供保障。部分地區(qū)采取了直接將村集體所有的土地直接轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用途從中獲取收益，然后在村莊內(nèi)部進(jìn)行分配的方式。廣東南海是這個(gè)方面的代表。其做法的核心是將集體所有的土地折成股份建立股份合作組織，再由股份合作組織將土地直接進(jìn)行出租或者修建成為廠房等再進(jìn)行出租，村民依據(jù)股權(quán)分享土地紅利的收入份額(劉憲法，2010①劉憲法:《“南海模式”的形成、演變與結(jié)局》，《中國(guó)制度變遷的案例研究》，2010年。)。直接將村集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)使用并從中直接獲取土地紅利，為農(nóng)民提供了較高的土地紅利份額和較大的保障。但直接將村集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)使用的做法違背了法律規(guī)定，面臨著法律風(fēng)險(xiǎn)。近些年來(lái)，一些租用廠房的企業(yè)開(kāi)始拖延或者拒付租金，由于法律并不認(rèn)可農(nóng)村集體土地的非農(nóng)使用，所以村集體的要求賠付租金的訴訟要求并沒(méi)有得到法院的支持。

2、以土地補(bǔ)償款為基礎(chǔ)提供保障。部分地區(qū)以農(nóng)地征收后得到的補(bǔ)償款為基礎(chǔ)為失地農(nóng)民提供保障。浙江寧波等地是這種做法的代表。2001年寧波市為適應(yīng)推進(jìn)城市化、撤村建居的要求，在原村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的基礎(chǔ)上，利用農(nóng)地補(bǔ)償款與原有的村集體資產(chǎn)一起共同投資組建股份經(jīng)濟(jì)合作社，按照一定的規(guī)則設(shè)立“人口福利股”和“歷年貢獻(xiàn)股”。同時(shí)在撤村建居時(shí)給村股份經(jīng)濟(jì)合作社預(yù)留一定數(shù)量的項(xiàng)目用地，在服從城市建設(shè)總體規(guī)劃的前提下，由村股份經(jīng)濟(jì)合作社用來(lái)發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，形成較為穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)收入來(lái)源，進(jìn)而為農(nóng)民提供保障。這種做法順利實(shí)現(xiàn)了村集體經(jīng)濟(jì)組織在新形勢(shì)下的過(guò)渡，并以原有的集體資產(chǎn)和集中使用的征地補(bǔ)償款為核心，通過(guò)對(duì)預(yù)留土地的經(jīng)營(yíng)，以股份分紅的方式來(lái)為失地農(nóng)民提供城鎮(zhèn)化生存的保障。存在的問(wèn)題是股份經(jīng)濟(jì)合作社并不是規(guī)范的企業(yè)組織，并且合作社經(jīng)營(yíng)管理者基本上是原來(lái)的村干部轉(zhuǎn)變而來(lái)的，不論是股權(quán)設(shè)置還是管理體制與現(xiàn)代企業(yè)格格不入。因此持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力受到限制，基本上依靠出租物業(yè)獲得收入。

3、以留置地為基礎(chǔ)提供保障。部分地區(qū)采取留置地的作法用以為失地農(nóng)民提供保障。杭州、廈門(mén)是這種方式的代表。1999年杭州出臺(tái)政策規(guī)定可轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的農(nóng)用地面積的10%作為留置地，這部分土地留給村集體，隨后又要求在產(chǎn)權(quán)上必須轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，相關(guān)的稅費(fèi)可以減免和部分返還。后來(lái)隨著土地供給的緊張，杭州市又規(guī)定村集體可以出讓留置地指標(biāo)。運(yùn)用留置地及其指標(biāo)獲得的收入，村集體可以支付公共支出和分紅給村民，保障村民在失去土地后轉(zhuǎn)化為市民(姚如青，2009①姚如青:《土地要素流動(dòng)非市場(chǎng)化下的土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新:基于杭州市留地安置制度的案例研究》，《浙江學(xué)刊》， 2009年第3期。)。廈門(mén)則以預(yù)留農(nóng)村發(fā)展用地為核心實(shí)施了“金包銀”工程，其中“銀邊”是指在工業(yè)集中區(qū)等成片建設(shè)區(qū)域保留村莊居民點(diǎn)，“金邊”是指將在村莊外圍的農(nóng)村預(yù)留發(fā)展用地進(jìn)行建設(shè)，提供相應(yīng)的配套措施(劉昭吟，趙燕菁，2007)②劉昭吟，趙燕菁:《在征地城市化中重構(gòu)城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán):廈門(mén)模式》，《世界地理研究》，2007年第3期。。此種模式的優(yōu)勢(shì)在于，通過(guò)留置地農(nóng)民直接參與了土地紅利的分享，且通過(guò)村集體的運(yùn)作為獲得長(zhǎng)期收入提供了基本的保障。同時(shí)土地產(chǎn)權(quán)按照法律要求進(jìn)行了轉(zhuǎn)化，符合法律和土地用途管制的要求，消除了法律風(fēng)險(xiǎn)。存在的不足在于，村集體依然是主導(dǎo)者，這既不利于土地的統(tǒng)一規(guī)劃使用，也不利于城鎮(zhèn)化后社區(qū)一體化建設(shè)，更可能對(duì)留置地等資產(chǎn)管理和持續(xù)經(jīng)營(yíng)有著不利影響。

(三)紅利共享助推城鎮(zhèn)化進(jìn)程

三個(gè)基本約束和各地探索的實(shí)踐為土地紅利的分配改革給出了基本的方向。其中關(guān)鍵是以一定份額的土地紅利為失地農(nóng)民提供順利市民化的保障。這是最基本的要求。要達(dá)到這個(gè)要求，沿著前述的紅利生成和分配的基本思想，綜合上述各種模式的利弊，我們提出的基本思路是:以政府主導(dǎo)的10%模式為主，留置地+股份制模式為輔，對(duì)土地紅利分配制度進(jìn)行改革。

一是政府主導(dǎo)的10%模式。留置地模式中可以看到，各地大多數(shù)是將10%的征用土地留給農(nóng)民進(jìn)行開(kāi)發(fā)。那么，10%的份額大致應(yīng)該是地方政府、村集體及村民可以接受的一個(gè)分配比例。因此，地方政府可以按照10%的比例，將土地出讓金的10%單獨(dú)拿出來(lái)，建立一個(gè)失地農(nóng)民保障基金。這個(gè)基金為每一位土地被征收的農(nóng)民提供基本的生活保障，直到其去世。保障費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)大致應(yīng)略高于該地的最低工資水平，同時(shí)保障費(fèi)的發(fā)放采取有工作的和年齡達(dá)到一定歲數(shù)(如50歲)以上的直接發(fā)放、該歲以下的采取培訓(xùn)券加生活費(fèi)的方式發(fā)放，以鼓勵(lì)失地農(nóng)民積極參加培訓(xùn)提高人力資本進(jìn)而順利找到工作。這種模式的優(yōu)勢(shì)是簡(jiǎn)單易于操作，并且政府在獲得土地出讓金后再進(jìn)行投入也避免了產(chǎn)權(quán)上的問(wèn)題。同時(shí)，政府拿出的是土地出讓金而不是實(shí)際的土地，進(jìn)而也能夠避免土地被分割和不利規(guī)劃的問(wèn)題。更為重要的是，政府的統(tǒng)一操作有助于避免各個(gè)村集體(或者股份合作社)單獨(dú)操作帶來(lái)的收益保障不穩(wěn)定、管理不力以及收益攀比等問(wèn)題，也有助于政府統(tǒng)一推動(dòng)村組織向城鎮(zhèn)社區(qū)組織的轉(zhuǎn)化。不過(guò)，該模式順利運(yùn)行需要一個(gè)前提條件——10%的土地出讓金能夠支撐保障費(fèi)用的發(fā)放。

二是留置地+股份制模式。這種模式實(shí)際上是綜合了以土地補(bǔ)償款為基礎(chǔ)提供保障和以留置地為基礎(chǔ)提供保障兩種模式。以原有的村組織為單位，將原有的集體資產(chǎn)、土地補(bǔ)償款的集體補(bǔ)償部分為基礎(chǔ)組建規(guī)范的股份有限公司，按照一定的規(guī)則將上述資產(chǎn)以股份形式確分到每一個(gè)村民身上。股份有限公司開(kāi)發(fā)運(yùn)作政府撥付的10%的留置地，繳納土地出讓等相關(guān)費(fèi)用，以國(guó)有產(chǎn)權(quán)形式獲得留置地的使用權(quán)?；蛘咧苯映鲎?0%的留置地指標(biāo)獲取收益然后進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。獲得的收益用于分紅，為村民轉(zhuǎn)化為市民提供保障。該模式最大的不利之處在于收益的穩(wěn)定性缺乏強(qiáng)有力的保障?，F(xiàn)實(shí)中主要是依靠物業(yè)出租收入來(lái)保障。要進(jìn)一步提高收益的穩(wěn)定性，就要有著專(zhuān)業(yè)化的管理團(tuán)隊(duì)，而不是僅僅依靠原有的村干部。因此，原有的村集體政治和經(jīng)濟(jì)組織必須分離。村委會(huì)等政治組織逐步向城鎮(zhèn)居委會(huì)等過(guò)渡。以原有集體資產(chǎn)建立起來(lái)的股份有限公司則應(yīng)按照法律要求規(guī)范運(yùn)作成為獨(dú)立于政治組織的經(jīng)濟(jì)組織，各不糾纏。分離后各自按照既有的法律規(guī)范進(jìn)行運(yùn)作，形成的新的法律關(guān)系簡(jiǎn)潔明了。這種模式最適用村集體資產(chǎn)較大、村干部管理能力較強(qiáng)的情形。

上述兩種模式同時(shí)推出，給予被征地村集體及其村民選擇權(quán)，只能擇其一適用。不過(guò)政府可以對(duì)選擇進(jìn)行指導(dǎo)，對(duì)于沒(méi)有村集體資產(chǎn)和村干部管理能力有限的不建議采取第二種模式。