全面改革的成都考量

席志剛

2014年，被稱為中國全面深化改革“元年”，恰好也是成都“五大興市戰(zhàn)略”實施關(guān)鍵年。

2月24日至25日，全國兩會召開前夕，中共成都市委舉行十二屆三次全會，在明確了深入實施“改革創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型升級”總體戰(zhàn)略之后，首先將此前提出的“五大興市戰(zhàn)略”進行了“提升”。

全會明確，為順應(yīng)中央和省委最新要求、發(fā)展形勢最新變化以及群眾最新期待，市委決定對“五大興市戰(zhàn)略”進行完善和提升，把“產(chǎn)業(yè)倍增”戰(zhàn)略完善為“產(chǎn)業(yè)升級”戰(zhàn)略，把“三圈一體”戰(zhàn)略調(diào)整為“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”戰(zhàn)略，并對“五大興市戰(zhàn)略”的內(nèi)涵進行豐富充實。

此前2011年底，中共成都市委十一屆九次全會上，成都將“交通先行”“產(chǎn)業(yè)倍增”“立城優(yōu)城”“三圈一體”“全域開放”列為“五大興市戰(zhàn)略”，以打造“西部經(jīng)濟核心增長極”。

最新的調(diào)整透露出成都全面深化改革的明確信號，繼2013年成為全國首個整體實現(xiàn)縣域義務(wù)教育基本均衡發(fā)展的副省級城市和國家首批智慧城市試點示范城市后，成都有了新盤算。成都有意在接下來的全面深化改革領(lǐng)域發(fā)揮“成都優(yōu)勢”，打破“西部宿命”論。

構(gòu)建新坐標系

“據(jù)成都市統(tǒng)計局最新數(shù)據(jù)顯示，2013年成都實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）9108.9億元，比上年增長10.2%。工業(yè)生產(chǎn)實現(xiàn)較快增長，完成規(guī)模以上增加值2917.6億元，增長13.4%，在副省級城市居第二位。

這是全國為數(shù)不多的增長達2位數(shù)的副省級城市。在全球經(jīng)濟形勢復(fù)雜嚴峻，中國宏觀經(jīng)濟下行壓力較大背景下，成都獲此成績，著實不易。

但成都對自己的GDP增長格外低調(diào)，他們更希望探尋經(jīng)濟成功的密碼?！拔宕笈d市戰(zhàn)略可謂功不可沒?！背啥际形嫔罨母镱I(lǐng)導(dǎo)小組辦公室常務(wù)副主任徐剛告訴《中國新聞周刊》，“五大興市戰(zhàn)略”對成都而言，頗為及時，是成都逆勢成長的動力源。

不僅如此，自實施“五大興市戰(zhàn)略”以來，成都各項經(jīng)濟指標在全國副省級城市中進一步凸顯出領(lǐng)先發(fā)展的勢頭。

“五大興市戰(zhàn)略”形成的時間是2011年底，成都市召開了市委十一屆九次全會。彼時，全球經(jīng)濟結(jié)構(gòu)深刻變動，中國經(jīng)濟亦在尋求突圍，東部城市率先發(fā)展，全國各大城市競相發(fā)展。成都承擔(dān)著國家西部發(fā)展戰(zhàn)略的重任。新形勢下“建設(shè)什么樣的成都”“怎樣建設(shè)成都”，成為擺在成都市決策層面前的重大課題。

在中國的經(jīng)濟版圖上，隨著十八大帶來的發(fā)展格局新變化，以及近年來西部重點城市經(jīng)濟的迅猛增長，成都的經(jīng)濟地位越來越受到關(guān)注。

在新的發(fā)展格局下，成都需要定位新的坐標系。中共成都市委書記黃新初當時剛剛履新，他沒有急于對成都的發(fā)展提出意見，而是在上任的第三天主持召開了“新形勢下的成都市情再認識”課題調(diào)研任務(wù)安排專題會。

“他要求比較明確，少說成就，多談問題，重要的是要提供對策?！背啥际猩缈圃焊痹洪L閻星坦言，意圖很明確，就是全面摸清成都經(jīng)濟社會發(fā)展的基本面，發(fā)現(xiàn)短板，尋找破局之策。

“成都在西部有傳統(tǒng)優(yōu)勢，難免沾沾自喜，固步自封。”閻星說，黃新初試圖用問題導(dǎo)向把沉湎于成都成就中的各級官員喚醒。要給大家“潑一盆涼水”，好讓大家冷靜下來。

很快，市情再認識的12個調(diào)研課題匯總。盡管在上一輪西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施期間取得了不俗的成績，但在后金融危機時代全球經(jīng)濟陷入低迷的大背景下，“成都需要新定位”的共識得到了統(tǒng)一。

“認識統(tǒng)一方能為戰(zhàn)略決策提供有力支撐和執(zhí)行保障?！毙靹偢嬖V《中國新聞周刊》，市情再認識調(diào)研活動意在打破原有思維定勢，在固有優(yōu)勢中發(fā)現(xiàn)不足，并找到突破發(fā)展瓶頸的路徑。

隨后，成都確立了以“具有全球比較優(yōu)勢、全國速度優(yōu)勢、西部高端優(yōu)勢的西部經(jīng)濟核心增長極”為未來成都的發(fā)展定位。

顯然，把成都打造成西部經(jīng)濟核心增長極與成都實現(xiàn)現(xiàn)代化和充分國際化，構(gòu)成了新形勢下成都定位的立體坐標系。

徐剛認為，倘若以最終實現(xiàn)現(xiàn)代化和充分國際化構(gòu)成的新坐標系解答要建設(shè)什么樣的成都，那么這次經(jīng)過完善和提升后的“交通先行”“產(chǎn)業(yè)升級”“立城優(yōu)城”“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”“全域開放”“五大興市戰(zhàn)略”則回答了如何建設(shè)這樣的成都。

不過，發(fā)揮比較優(yōu)勢并非易事，“五大興市戰(zhàn)略”的次序怎么擺放、力度怎么拿捏，諸多問題考驗著成都的決策者和執(zhí)行者。

交通先行的邏輯

在觀察者看來，成都“交通先行”之所以被置于“五大興市戰(zhàn)略”之首，從宏觀層面講是為構(gòu)建西部經(jīng)濟核心增長極的傳輸系統(tǒng)，同時也是現(xiàn)代化和國際化的重要標志，因其重要，所以擔(dān)綱。

不過，需要說明的是，交通有大小之別。此“交通”是大概念，是傳統(tǒng)“交通”和通信、水、電、油、燃氣等生產(chǎn)生活要素流通所構(gòu)成“交通”的復(fù)合表述。

在成都的構(gòu)想中，交通戰(zhàn)略亦有內(nèi)外之分，對外的省際交通將把成都建設(shè)成全國第四大航空樞紐、第五大鐵路樞紐、西部高速公路樞紐；對內(nèi)的市域交通則以軌道和快速路構(gòu)成的交通網(wǎng)為主；而國際交通則以航空和鐵路為主。

交通是城市發(fā)展的命脈，又是投資環(huán)境的領(lǐng)先指標，要形成高密度的經(jīng)濟聯(lián)系，必須先建立高密度的交通聯(lián)系。

閻星按照邏輯關(guān)聯(lián)的理解是，交通（通信等）基礎(chǔ)設(shè)施不完善，參與高端產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移困難重重，“產(chǎn)業(yè)升級”無從談起；“立城優(yōu)城”亦受制約，城市化進程必然遇阻；城市發(fā)展的圈層是有了，但難以形成融合；此外，物流、客流不暢，“全域開放”的調(diào)門再高，吸納的資源亦有限。

“交通被置于優(yōu)先發(fā)展地位，其他四項戰(zhàn)略亦在跟進。四項戰(zhàn)略發(fā)力，交通自然有更大的發(fā)展?！背啥际薪晃魅魏鷳c漢認為，這也是“交通先行”戰(zhàn)略的逆向邏輯。

“只有在西部經(jīng)濟核心增長極和成都現(xiàn)代化、國際化的新坐標系下來理解‘五大興市戰(zhàn)略，才會發(fā)現(xiàn)其中的意義所在?！遍愋潜硎荆瑔渭儚氖杏蚪?jīng)濟和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的角度看，格局就顯得小了。

《中國新聞周刊》從成都市交委了解到，市委經(jīng)濟工作會議確定，交通規(guī)劃可適度超前，目前，新機場已報批，區(qū)（市）縣軌道交通已做好規(guī)劃。這意味著“交通先行”戰(zhàn)略已做好匹配現(xiàn)代化、國際化的準備。

在市交委提供的資料中，成都在交通建設(shè)方面雄心勃勃。按照正在報國務(wù)院審批的新一輪成都軌道交通建設(shè)規(guī)劃，到2020年將完成291公里的“基本網(wǎng)”。其中，2015年基本建成150公里，初步形成城市軌道交通“骨干網(wǎng)”。此外，今后全市軌道交通會有輕軌，甚至?xí)l(fā)展一些短距離的有軌電車，最終形成全域軌道交通。

如此大的投入，錢從哪里來？在國家限制地方政府過度增加負債的政策環(huán)境下，資金似乎成了大問題。但胡慶漢表示，將從結(jié)構(gòu)上改變交通的投入來源，用多種方式創(chuàng)新投融資渠道。

首先要挖掘既有的資金渠道，利用好既有的交通資源。比如推動軌道交通基金正式運作起來。同時還要盤活現(xiàn)有的高速公路資產(chǎn)，并采用多種金融工具籌集交通建設(shè)資金，靈活采用BT、BOT等方式籌集資金。

“未來成都的交通圖景是形成領(lǐng)先西部、通達全國、聯(lián)接世界的交通優(yōu)勢。”徐剛認為，眼下最重要的是打造西部重要交通樞紐，并做好市域交通路網(wǎng)的建設(shè)。

改革的“智慧”

從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜改試驗區(qū)到智慧城市，再到西部經(jīng)濟核心增長極，每一項的成都探索背后，都折射著決策層的思考與努力。

隨著城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，城市中不斷涌現(xiàn)新情況、新問題，考驗著城市管理者的決策水平和應(yīng)對能力。這意味著成都結(jié)合本區(qū)域比較優(yōu)勢，在深化市場化改革，降低制度運行成本的同時，還需處理好政府、社會與市場三者之間的關(guān)系。

“五大興市戰(zhàn)略”中“立城優(yōu)城”戰(zhàn)略關(guān)系到成都發(fā)展和民生，“天府新區(qū)”與“北城改造”工程構(gòu)成的“立”與“優(yōu)”同時出現(xiàn)，對規(guī)劃和治理能力提出了更高的要求。

“天府新區(qū)”建設(shè)事關(guān)“西部經(jīng)濟核心增長極”戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，四川省委極為關(guān)心，成都也絲毫不敢怠慢。而“北改”工程的復(fù)雜程度超乎想象，兩者都是牽一發(fā)而動全身的難題，延用傳統(tǒng)強制性大拆大建顯然無法解決，出路只有一個，即在方法上求變。

“天府新區(qū)”的規(guī)劃建設(shè)更多的是對行政管理體制、財稅、投融資體制以及戶籍、土地制度等提出要求，成都依次進行了配套改革，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，破解了難題。

“北改”工程則對政府執(zhí)政能力發(fā)出了挑戰(zhàn)。面對錯綜復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，訴求不一的城市居民利益，“北改辦”一時陷入困境。

“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)時‘村民議事會的村民自治經(jīng)驗?zāi)芊駨?fù)制到‘北改項目中，心里都沒底?！毙靹傉J為，工作總要推進，“北改”不僅是成都最大的惠民工程，還是預(yù)留未來發(fā)展空間破解空間資源桎梏之舉。

于是，類似于“村民議事會”的“居民自改委員會”創(chuàng)新性地應(yīng)用到了曹家巷拆遷中?！氨备霓k”維穩(wěn)組的陳太榮坦言，剛開始也是小心翼翼，擔(dān)心會出問題，后來發(fā)現(xiàn)效果好于預(yù)期，至今沒出現(xiàn)一起惡性涉訪涉訴事件。

與社會面強調(diào)服務(wù)型政府治理模式不同，經(jīng)濟面則更強調(diào)推動市場在資源配置中的作用，這在“三圈一體”戰(zhàn)略的實施中得到了集中體現(xiàn)。

“根據(jù)每個圈層的優(yōu)勢規(guī)劃好產(chǎn)業(yè)主體后，我們并沒有過多干預(yù)每個圈層中的區(qū)縣必須做什么，產(chǎn)業(yè)和資本流動交給了市場。”成都市發(fā)改委體改處處長王旭表示，市場在產(chǎn)業(yè)鏈融合方面的作用非常明顯，相鄰圈層自發(fā)結(jié)對子做配套，根本不需要政府去推動。

2013年，成都致力于創(chuàng)造新的城市管理模式，破解“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”與“城市二元結(jié)構(gòu)”難題采用的是問需于民、問計于民、問效于民。

此外，著眼于“治理轉(zhuǎn)型”，堅持用民主和法治方式處理社會矛盾、理順社會關(guān)系、規(guī)范社會架構(gòu)，擴大公民有序參與城市治理。

成都市規(guī)范化服務(wù)型政府辦公室提供的資料顯示，截至2013年12月，成都多次大規(guī)模調(diào)整、清理或取消行政審批事項，行政許可項目減幅達91%；非行政許可審批項目減幅達81%，成為全國同類大城市中保留行政審批數(shù)量最少的城市之一。

與此同時，一站式政務(wù)大廳、網(wǎng)上審批、微博問政、“企業(yè)服務(wù)數(shù)據(jù)庫”和“居民服務(wù)數(shù)據(jù)庫”“移動政務(wù)大廳”等創(chuàng)新型政務(wù)服務(wù)模式亦得到認可。

2013年9月，運行10年的“英特爾辦”正式撤銷。這個當年專門為一個企業(yè)設(shè)立的專門辦事機構(gòu)的消失，意味著成都的投資環(huán)境今非昔比。

成都市投促委副主任陳賦對此感受頗深，“此前是招商引資，現(xiàn)在則是選商選資，不深處其中，難言個中滋味?！彼J為角色變化的背后是一系列改革的結(jié)果。

不只這些，成都還在醞釀更深層次的行政審批制度改革。從政策層面，成都力挺創(chuàng)新驅(qū)動的“1+10”配套政策陸續(xù)發(fā)布，其政策支持范圍與創(chuàng)新力度，可謂歷年之最。

國際化路徑選擇

“全域開放”戰(zhàn)略中的對外開放，實際上是成都從偏安一隅到謀求國際化城市定位的跨越。

在成都的發(fā)展戰(zhàn)略中，這座城市不僅是四川的，中國的，而且是世界的。

在分析美國的芝加哥、德國的慕尼黑等與成都類似的內(nèi)陸城市的國際化路徑后，成都似乎找到了參照系。

具有一定經(jīng)濟影響力的國際區(qū)域性交通通信樞紐城市的定位，意味著成都對國際化充滿信心，主動參與國際產(chǎn)業(yè)分工配套，謀求更大話語權(quán)。

“全域開放”戰(zhàn)略實施后，成都的國際化進程明顯加快。航空國際航線已開通71條，成都正在成為歐洲、中東及東北亞地區(qū)的航空中轉(zhuǎn)樞紐，以及面向東南亞的國際航空門戶樞紐；中國大陸到歐洲最快的鐵路貨運班列“蓉歐快鐵”亦開通運行，面向歐洲的貨運轉(zhuǎn)運中心指日可待。

同時，世界也在關(guān)注成都，2012年，英國《經(jīng)濟學(xué)人》智庫的一份調(diào)查報告顯示，全球最具競爭力城市中成都位居中國中西部城市第一。

從2013年6月的財富論壇，到9月的世界華商大會，一年之內(nèi)，兩大全球性盛會在同一座城市召開。與此同時，成都一躍成為國際資本流入的投資洼地，截至目前，世界500強企業(yè)已有252家落戶成都、1600多家華商企業(yè)在成都投資。這在中國副省級城市中算是鳳毛麟角。

成都現(xiàn)在已經(jīng)具備了實現(xiàn)對內(nèi)對外全面開放，加快充分國際化進程的條件。閻星認為，“成都在市場潛力、人力資源、后發(fā)優(yōu)勢三方面有明顯的優(yōu)勢?！?/p>

閻星分析稱，在當前國際經(jīng)濟形勢、全球需求普遍萎縮背景下，跨國企業(yè)競爭更多地集中在區(qū)域市場，成都與重慶、西安、昆明、貴陽等位于西部的直轄市、副省級城市、省會城市相距半徑500公里左右，具有經(jīng)濟學(xué)意義上的最佳輻射半徑，市場腹地廣闊，是跨國企業(yè)進入中國內(nèi)陸的最佳戰(zhàn)略選擇。

在學(xué)者看來，從人力資源的角度分析，成都的優(yōu)勢不容小視。成都有50所高等院校，29家國家級科研機構(gòu)，45個國家級重點實驗室、研究中心和研發(fā)平臺，8個國家級創(chuàng)新性企業(yè)，972家高新企業(yè)，高端人力資源和創(chuàng)新要素在中西部排名第一。豐富優(yōu)質(zhì)的人力資源為成都的國際化發(fā)展提供了強有力的智力支持。

按照國際化城市5大要素來看，成都尚未具備與足夠大的國際競爭力與影響力相匹配的經(jīng)濟實力。不過，中國政府優(yōu)先推進西部大開發(fā)的決心不會動搖，推進西部大開發(fā)的政策不會改變，力度不會削弱的表態(tài)，成都對國際資本而言充滿著吸引力。