“多一些治理，少一些管制”

王全寶

全國兩會前夕，在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)研討班開班式上，中共中央總書記習(xí)近平專門闡述了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大意義、主要內(nèi)容和需要注意的問題。隨后這一闡述引起社會廣泛關(guān)注。

實(shí)際上，十八屆三中全會結(jié)束后不久，在政治學(xué)圈子里，在理論界，“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一新的政治概念曾被學(xué)者們廣泛解讀。

在眾多學(xué)者之中，俞可平是國內(nèi)最早研究并倡導(dǎo)國家治理和社會治理的學(xué)者之一，他曾提出了“治理”“善治”“國家治理”“社會治理”和“全球治理”等重要概念，主持過“國家治理評估”和“社會治理評估”的重大課題，并且分別在2009年和2012年相繼發(fā)布了“中國國家治理指標(biāo)體系”和“中國社會治理指標(biāo)體系”。

俞可平現(xiàn)任中共中央編譯局副局長，擁有哲學(xué)、政治學(xué)雙學(xué)科博導(dǎo)頭銜，并兼任北京大學(xué)中國政府創(chuàng)新研究中心主任、清華大學(xué)政治發(fā)展研究所所長，曾任聯(lián)合國政府創(chuàng)新咨詢專家、美國哈佛大學(xué)等?？妥淌凇?/p>

俞可平從上個(gè)世紀(jì)末開始就致力于治理研究，在引介國外治理理論的同時(shí)，試圖發(fā)展起中國特色的治理理論，改善中國政府治理和社會治理。

2007年俞可平的聲譽(yù)達(dá)到一個(gè)新高度。當(dāng)年年初因發(fā)表《民主是個(gè)好東西》一文而蜚聲海內(nèi)外，盡管俞可平矢口否認(rèn)，但一些媒體還常常給他貼上了“智囊”的標(biāo)簽。近些年來，人們不僅關(guān)注這位著名學(xué)者的言論，也試圖通過他的觀點(diǎn)理論來觀察中國政治現(xiàn)實(shí)和政治改革路徑。

俞可平在接受《中國新聞周刊》專訪時(shí)指出，不斷地從統(tǒng)治走向治理，是人類在全球化時(shí)代新的政治發(fā)展趨勢，中國要走向社會現(xiàn)代化，必然要走向國家治理的現(xiàn)代化。

“中央提出國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，這實(shí)際上提出了政治現(xiàn)代化的任務(wù)?！庇峥善饺缡钦f。

“革命黨轉(zhuǎn)向執(zhí)政黨的重要理論標(biāo)志”

中國新聞周刊：習(xí)近平闡述國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有何重大現(xiàn)實(shí)意義？

俞可平：實(shí)際上，2013年年底中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），就明確地將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”當(dāng)作是全面深化改革的總目標(biāo)。我認(rèn)為這是《決定》的最大亮點(diǎn)之一。

國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，是政治現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，這實(shí)際上提出了政治現(xiàn)代化的任務(wù)，將黨的十六大提出的社會主義政治文明建設(shè)推進(jìn)了一大步，也豐富了社會主義現(xiàn)代化的內(nèi)涵。

“國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，是全新的政治理念。它表明我們黨對社會政治發(fā)展規(guī)律有了新的認(rèn)識，是馬克思主義國家理論的重要創(chuàng)新，也是中國共產(chǎn)黨從革命黨轉(zhuǎn)向執(zhí)政黨的重要理論標(biāo)志。

從實(shí)踐上說，治理改革是政治改革的重要內(nèi)容，相應(yīng)地，國家治理體系的現(xiàn)代化也是政治現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，勢必要求在國家的行政制度、決策制度、司法制度、預(yù)算制度、監(jiān)督制度等重要領(lǐng)域進(jìn)行突破性的改革，因此，它是一個(gè)具有內(nèi)在一致性的有機(jī)整體。

“國家統(tǒng)治”與“國家治理”，雖只有一字之差，卻有極其不同的意義。它們甚至不是概念上的區(qū)別，而是理念的不同。從統(tǒng)治走向治理，是人類政治發(fā)展的普遍趨勢。“多一些治理，少一些統(tǒng)治”是21世紀(jì)世界主要國家政治變革的重要特征。這里的“統(tǒng)治”是政治學(xué)的范疇，其實(shí)是指“政府管制”。換言之，“多一些治理，少一些統(tǒng)治”，說白了就是“多一些治理，少一些管制”。

中國新聞周刊：兩個(gè)“治理現(xiàn)代化”與執(zhí)政黨自己的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型是什么關(guān)系？

俞可平：與西方國家的政黨不同，中國共產(chǎn)黨是中國唯一的執(zhí)政黨，掌握著國家核心政治權(quán)力，因此，中共自身變化是影響中國現(xiàn)實(shí)政治進(jìn)程最為重要的變量。在過去數(shù)十年中，中共自身最大的變化莫過于從一個(gè)革命黨逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨。政黨是現(xiàn)代國家治理的重要主體，治理主體本身的素質(zhì)和能力以及現(xiàn)代化程度與國家治理的現(xiàn)代化直接相關(guān)。

我認(rèn)為，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對我們黨自身也是一個(gè)嚴(yán)峻的考驗(yàn)，將促使黨進(jìn)一步提高執(zhí)政能力，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)自身的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。前段時(shí)間審議通過的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)的6個(gè)專項(xiàng)小組就有兩個(gè)涉及黨自身的改革，即黨的建設(shè)和紀(jì)律檢查體制。這清楚地表明，國家治理體系的改革與黨自身的改革是密不可分的，黨自身的改革甚至是國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。

江澤民、胡錦濤、習(xí)近平三任總書記都明確地強(qiáng)調(diào)，“黨的執(zhí)政地位不是與生俱來的，也不是一勞永逸的?！蔽艺J(rèn)為，這是典型的執(zhí)政黨邏輯：黨要鞏固執(zhí)政地位，必須靠努力為人民謀福利、得到人民的廣泛支持來實(shí)現(xiàn)。也只有如此，中華民族的偉大復(fù)興才能成為可能。只有通過不斷改善民生和推進(jìn)民主，黨才能增強(qiáng)其執(zhí)政的合法性，鞏固其執(zhí)政地位。這與革命黨“打天下，坐天下”的執(zhí)政思維是截然相反的。

現(xiàn)代國家治理也是民主治理

中國新聞周刊：如何準(zhǔn)確理解國家治理體系這一概念？這個(gè)制度體系包括哪些方面？

俞可平：國家治理體系就是規(guī)范社會權(quán)力運(yùn)行和維護(hù)公共秩序的一系列制度和程序。它包括規(guī)范政府行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序，政府治理、市場治理和社會治理是現(xiàn)代國家治理體系中三個(gè)最重要的次級體系。

更進(jìn)一步說，國家治理體系是一個(gè)制度體系，分別包括國家的行政體制、經(jīng)濟(jì)體制和社會體制。有效的國家治理涉及到三個(gè)基本問題：誰治理、如何治理、治理得怎樣。這三個(gè)問題實(shí)際上也就是國家治理體系的三大要素，即治理主體、治理機(jī)制和治理效果。現(xiàn)代的國家治理體系是一個(gè)有機(jī)的、協(xié)調(diào)的、動態(tài)的和整體的制度運(yùn)行系統(tǒng)。

中國新聞周刊：衡量一個(gè)國家的治理體系是否現(xiàn)代化有哪些標(biāo)準(zhǔn)？

俞可平：國家治理體系的現(xiàn)代化是社會政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的必然要求，它本身也是政治現(xiàn)代化的重要表征。在我看來，衡量一個(gè)國家的治理體系是否現(xiàn)代化，至少有五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。

首先是公共權(quán)力運(yùn)行的制度化和規(guī)范化，它要求政府治理、市場治理和社會治理有完善的制度安排和規(guī)范的公共秩序；其二是民主化，即公共治理和制度安排都必須保障主權(quán)在民或人民當(dāng)家做主，所有公共政策要從根本上體現(xiàn)人民的意志和人民的主體地位；其三是法治，即憲法和法律成為公共治理的最高權(quán)威，在法律面前人人平等，不允許任何組織和個(gè)人有超越法律的權(quán)力；其四是效率，即國家治理體系應(yīng)當(dāng)有效維護(hù)社會穩(wěn)定和社會秩序，有利于提高行政效率和經(jīng)濟(jì)效益；其五是協(xié)調(diào)，現(xiàn)代國家治理體系是一個(gè)有機(jī)的制度系統(tǒng)，從中央到地方各個(gè)層級，從政府治理到社會治理，各種制度安排作為一個(gè)統(tǒng)一的整體相互協(xié)調(diào)，密不可分。

其中，民主是現(xiàn)代國家治理體系的本質(zhì)特征，是區(qū)別于傳統(tǒng)國家治理體系的根本所在。所以，政治學(xué)家也將現(xiàn)代國家治理稱為民主治理。

中國新聞周刊：影響國家治理體系的現(xiàn)代化形成的因素有哪些？

俞可平：我個(gè)人認(rèn)為，國家治理有三個(gè)要素，即誰治理、如何治理和治理得怎樣。這三個(gè)要素也就是國家治理的主體、機(jī)制和效果，它們直接決定著國家治理的現(xiàn)代化程度。 首先，從治理主體的角度看，應(yīng)當(dāng)擁有一支高素質(zhì)的官員隊(duì)伍，他們應(yīng)當(dāng)擁有高度的責(zé)任性、強(qiáng)烈的民主法治精神、豐富的專業(yè)知識和很強(qiáng)的管理能力。

其次，從治理體制來看，應(yīng)當(dāng)建立和健全一整套民主的和科學(xué)的現(xiàn)代化治理制度和機(jī)制。最后，從治理效果看，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)制度的執(zhí)行力和實(shí)際效益，有一套衡量治理現(xiàn)代化的指標(biāo)體系。

上述三個(gè)方面是一個(gè)有機(jī)的整體。沒有高素質(zhì)的治理主體，即使有最好的制度，也不會實(shí)現(xiàn)善治。沒有民主和科學(xué)的制度機(jī)制，即使治理者的素質(zhì)很高，執(zhí)行能力很強(qiáng)，也同樣不會有良好的治理效果。如果制度的執(zhí)行力不強(qiáng)，實(shí)際治理效果不好，那就是治理失效，一切都無從談起。

治理危機(jī)與執(zhí)政危機(jī)

中國新聞周刊：該如何正確理解和把握“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一命題？

俞可平：推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，是中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和政治發(fā)展的必然要求。一方面，它是對改革開放35年來我國現(xiàn)代化建設(shè)成功經(jīng)驗(yàn)的理論總結(jié)；另一方面也是對我國在現(xiàn)代化進(jìn)程新的發(fā)展階段所面臨的各種嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的主動回應(yīng)。

中國能夠在社會基本穩(wěn)定的前提下保持經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展，很大程度上得益于中國治理改革的成功。經(jīng)過35年的改革開放，中國特色的社會主義現(xiàn)代化進(jìn)入到了一個(gè)新的發(fā)展階段。社會中不同的利益群體已經(jīng)形成，各種利益沖突日益明顯，社會不公平現(xiàn)象突出，生態(tài)環(huán)境急劇惡化，不穩(wěn)定因素急速增多，維穩(wěn)的代價(jià)不堪重負(fù)，黨和政府公信力嚴(yán)重流失，現(xiàn)存的許多體制機(jī)制嚴(yán)重阻礙社會進(jìn)步，凡此種種都意味著我們在國家治理體制和能力方面，正面臨諸多新的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，說明我們現(xiàn)存的治理體系和治理能力還相對落后，跟不上社會現(xiàn)代化的步伐，不能滿足人民日益增長的政治經(jīng)濟(jì)需求。如果不采取突破性的改革舉措解決國家治理中存在的緊迫問題，那么我們目前局部存在的治理危機(jī)有可能轉(zhuǎn)變?yōu)槿娴膱?zhí)政危機(jī)?；庵卫砦C(jī)的根本途徑，就是以巨大的政治勇氣，沿著民主法治的道路，堅(jiān)定地進(jìn)行政治體制和社會體制的改革，推進(jìn)國家治理體系的現(xiàn)代化。

中國新聞周刊：習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，“我國今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)上長期發(fā)展、漸進(jìn)改進(jìn)、內(nèi)生性演化的結(jié)果。我國國家治理體系需要改進(jìn)和完善，但怎么改、怎么完善，我們要有主張、有定力”。對此你如何理解？

俞可平：國家治理體系首先是國家制度體系，是建立在一定歷史文化傳統(tǒng)和社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的上層建筑，它離不開一個(gè)國家的歷史文化傳統(tǒng)和社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

我國現(xiàn)有國家治理體系的內(nèi)容有三個(gè)基本來源。一是我國的政治文化傳統(tǒng)和歷史經(jīng)驗(yàn)，二是社會主義的政治傳統(tǒng)，三是現(xiàn)當(dāng)代西方政治文明的某些成果?，F(xiàn)存的國家治理體系是這三者的一個(gè)融合，具有明顯的民族特色和時(shí)代特色，既與中國傳統(tǒng)的國家治理有根本區(qū)別，也明顯不同于前蘇聯(lián)的傳統(tǒng)社會主義模式和典型的西方發(fā)達(dá)國家的治理模式。

我一直認(rèn)為，改革開放首先表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但絕不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)變革的過程，而是一個(gè)包括政治進(jìn)步在內(nèi)的全方位的社會變遷過程。但中國的基本政治體制并未改革，政治變革主要發(fā)生在治理領(lǐng)域，我們在治理改革方面取得了很多進(jìn)步，例如改善公共服務(wù)、推行政務(wù)公開、強(qiáng)調(diào)依法治國、鼓勵政府創(chuàng)新、提高行政效率、建設(shè)責(zé)任政府、改革社會治理等等。

這些治理改革為社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的政治氛圍，特別是在推進(jìn)巨大社會轉(zhuǎn)型過程中維持了社會政治的穩(wěn)定。這可能也是產(chǎn)生制度自信最重要的依據(jù)：我們在沒有變革基本政治制度的前提下，進(jìn)行了成功的治理改革，保證了社會經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，取得了舉世矚目的現(xiàn)代化建設(shè)成就。

但是，強(qiáng)調(diào)制度自信，并不意味著否認(rèn)我們的國家治理制度和機(jī)制存在重大的問題和嚴(yán)重的挑戰(zhàn)：黨和政府公信力下降、腐敗特權(quán)現(xiàn)象普遍蔓延、群體事件和上訪數(shù)量居高不下、維穩(wěn)壓力和代價(jià)持續(xù)增大、社會共識嚴(yán)重撕裂、少數(shù)民族地區(qū)暴力事件明顯上升、民眾公共安全感下降，等等，所有這些都表明我們的國家治理存在許多困境，甚至呈現(xiàn)出局部性的治理危機(jī)。治理危機(jī)不同于執(zhí)政危機(jī)，我不認(rèn)為我們黨目前面臨執(zhí)政危機(jī)，但我確實(shí)擔(dān)憂治理危機(jī)會演變成執(zhí)政危機(jī)。所以，在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化方面，我們要有緊迫感。

要防止改革成為“官樣文章”

中國新聞周刊：在推進(jìn)國家治理過程中，在國家在基本權(quán)力安排既定的情況下，該如何使國家權(quán)力運(yùn)行得合法、順暢、高效與得到社會認(rèn)同？應(yīng)該注意哪些問題？

俞可平：泛泛而論，無非是制度設(shè)計(jì)要合理，執(zhí)行制度要嚴(yán)格。但我特別想指出兩點(diǎn)，一是制度設(shè)計(jì)的合理性問題。現(xiàn)在許多制度形同虛設(shè)，既有執(zhí)行不力的問題，但也有制度不合理的問題。例如，不同制度規(guī)定之間相互打架，有些制度只有抽象的原則性規(guī)定而沒有具體的執(zhí)行機(jī)制，有些制度則缺乏現(xiàn)實(shí)的可行性。

例如，有關(guān)黨員干部的廉政規(guī)定，我們先后頒布過100多個(gè)法規(guī)，2000多個(gè)條款。但為什么“四風(fēng)”問題還如此嚴(yán)重，需要通過“群眾路線活動”的形式來克服？很大程度上，是因?yàn)樵S多規(guī)定不盡合理，缺乏現(xiàn)實(shí)的操作性。

二是不能選擇性地執(zhí)行制度規(guī)定，要堅(jiān)決杜絕“選擇性執(zhí)法”。現(xiàn)實(shí)生活中一些領(lǐng)導(dǎo)干部故意規(guī)避某些制度規(guī)定，選擇性地執(zhí)行某些制度，從而使制度在執(zhí)行過程中失效。選擇性執(zhí)法一方面使大家覺得制度性的不公平，另一方面也會產(chǎn)生僥幸心理。很多案發(fā)后受到懲罰的官員，為何常發(fā)感慨，覺得對自己處理不公平。他們倒不是覺得自己不應(yīng)當(dāng)受到懲罰，而是覺得比自己更貪的官員為什么反而沒有受到懲罰。一旦擁有這種心理，懲罰就難以發(fā)揮預(yù)防犯罪和治病救人的警戒性作用。

國家權(quán)力的運(yùn)行要獲得社會的高度認(rèn)同，除了合法、有效、公正外，還要特別注意權(quán)力過程的公開透明，要讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。還要盡可能擴(kuò)大公民參與的渠道，讓人民群眾對國家治理有更多的參與。許多事情，一旦讓民眾參與進(jìn)來，他們就會自發(fā)地產(chǎn)生出認(rèn)同感。我經(jīng)常說，在公共治理中的官民合作，是實(shí)現(xiàn)公共利益最大化這種善治的理想狀態(tài)的最重要途徑。

中國新聞周刊：距離2020年目標(biāo)只剩七年，要完成兩個(gè)治理現(xiàn)代化最難以克服的困難有哪些？

俞可平：實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，在未來不到10年時(shí)間中面臨的改革任務(wù)有數(shù)百項(xiàng)之多，其中很多是突破性改革。改革的困難，除了人們通常所說的部門利益和既得利益，要突破利益格局藩籬之外，其實(shí)還有其他方面的阻力。比如說沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，改革過程中難以避免的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，國內(nèi)外重大突發(fā)事件對改革進(jìn)程的影響，包括黨自身在內(nèi)的社會各方對改革風(fēng)險(xiǎn)的承受能力，等等。

我還有另外一個(gè)擔(dān)心，即全面深化改革過程中的協(xié)調(diào)問題。十八屆三中全會所部署的改革任務(wù)涉及到經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、社會體制、文化體制和黨自身體制的改革，為了加強(qiáng)各方的協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)，中央專門成立了改革領(lǐng)導(dǎo)小組，由習(xí)近平總書記親自任組長，下設(shè)六個(gè)專項(xiàng)小組。但這數(shù)百個(gè)專項(xiàng)改革任務(wù)最終都必然分解到中央各部委，由相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)制定改革方案并貫徹落實(shí)，如何在各部委之間進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，如何克服這些部委習(xí)慣性地將改革做成“官樣文章”，依然是一大難題。

此外，我還有另一個(gè)更深遠(yuǎn)的擔(dān)憂，即如何處理國家治理改革中的工具理性與價(jià)值理性的關(guān)系。從政治學(xué)角度看，國家治理屬于工具性范疇，主要體現(xiàn)工具理性，但它必然也會體現(xiàn)出某種價(jià)值理性。工具理性主要體現(xiàn)為政策和機(jī)制等，而價(jià)值理性主要體現(xiàn)為意識形態(tài)和體制等，這有點(diǎn)類似近代歷史上的“體”與“用”。如何正確處理這兩者之間的關(guān)系，同樣事關(guān)改革的成敗，需要高度的政治智慧。從哲學(xué)的角度看，工具理性的改革勢必會要求價(jià)值理性的變革，而價(jià)值理性也只有在適應(yīng)工具理性時(shí)才具有最大的正當(dāng)性。