我國政府如何吸引資本發(fā)展BOT

曹米娜CAO Mi-na；萬元林WAN Yuan-lin；張賽ZHANG Sai；云中彩YUN Zhong-cai

（中國礦業(yè)大學（北京）力學與建筑工程學院，北京 100083）

（School of Mechanics，Architecture ＆ Civil Engineering，China University of Mining ＆ Technology，Beijing 100083，China）

0 引言

進入21 世紀以來，隨著我國加入WTO，國民經(jīng)濟繼續(xù)快速發(fā)展，我國經(jīng)濟騰飛成為全球第二大經(jīng)濟體，城市化水平也不斷提高，原有的公共基礎(chǔ)設施建設程度已經(jīng)不能滿足我國的經(jīng)濟發(fā)展。發(fā)展公共基礎(chǔ)設施建設,成為我國拉動經(jīng)濟的當務之急。我國現(xiàn)今的公共基礎(chǔ)建設主要由政府承擔，政府依靠財政收入或者銀行借貸籌集資金，在建設工程中，包攬所有職能，包括施工建設、監(jiān)督質(zhì)量及最后完工后的項目經(jīng)營。在這種建設模式下，政府經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不良財政赤字嚴重，政府職能不清，投資效率低。國內(nèi)外在遇到上述問題后，開創(chuàng)并采用了多元的建設融資模式，其中BOT 從80年代中期開始被利用，如今已成為國際上最受青睞的融資模式之一。1983年，由香港合和實業(yè)公司和中國發(fā)展投資公司等共同作為承包商建設的沙角B 電廠，是我國第一個具有BOT 特點的基礎(chǔ)設施項目。1995年5 月18 日，廣西來賓B 電廠成為我國政府正式批準的第一個BOT 試點項目，標志著BOT 正式在我國生根發(fā)芽。

但是BOT 在中國發(fā)展的三十年中，在其適用的領(lǐng)域里，并沒有獲得私營業(yè)主的廣泛接受，大多數(shù)私營業(yè)主們并不愿意主動融入BOT 模式，他們認為我國BOT 市場不規(guī)范，法律不健全，收益不確定，風險也不容易規(guī)避。

面對這些問題，政府作為BOT 的發(fā)起者、受益者和主要負責者應當積極應對，合理規(guī)范利用自己的職能，吸引私營資本發(fā)展BOT 模式。下文主要從法律、政策保證、金融三個角度分別闡釋政府如何增強私有資本擁有者的信心，加快發(fā)展BOT 模式。

1 完善的法律框架

目前我國BOT 法律立法層次低，主要把1995年外經(jīng)貿(mào)部《關(guān)于以BOT 方式吸收外商投資有關(guān)問題的通知》、1995年國家計委、電力部、交通部《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項目審批本管理有關(guān)問題的通知》，作為指導BOT 項目試點工作的主要依據(jù)。這些條款只作為中央部門通知的形式發(fā)布，效力遠低于法律。而這些出臺的行政規(guī)范往往沒有經(jīng)過長期考驗，甚至與我國已有的法律出現(xiàn)抵觸矛盾的情況，面對分歧，會讓投資者無所適從?？偟膩碚f，我國BOT 法律框架不完善，適用效果不佳，權(quán)威性不夠。私有資本擁有者，面對著中國BOT 法律缺失可能造成的巨大投資風險，對BOT 一直保持觀望懷疑態(tài)度。作為政府應當主動提高現(xiàn)行BOT 的立法層次和效力，完善BOT 法律中現(xiàn)存的種種問題，增強BOT 投資者的信心。筆者認為政府可以嘗試以下兩點。

①主動向國家立法機關(guān)提出制定一部區(qū)別于其他投資的BOT 單項法，由人民代表大會制定出一部高規(guī)格基本BOT 法律，提高BOT 的立法層次。解釋修改現(xiàn)行法律中有矛盾的條款，統(tǒng)一規(guī)定出BOT 過程中各方的基本權(quán)利與義務。

②由地方政府，根據(jù)地區(qū)、項目的不同，制定相關(guān)的BOT 行政規(guī)范與引導通知。由于中國各地經(jīng)濟都有自己的特點，所以在建立統(tǒng)一的BOT 框架法的基礎(chǔ)上，可以通過地方的行政規(guī)范補充對BOT 的權(quán)利與義務的規(guī)定。

2 合理的政府保證

BOT 投資規(guī)模大，回收資金時間長，風險也難以預計，私營資本本著追求效益，創(chuàng)造價值的目的，對BOT 沒有充足的投資信心。作為政策的制定者，政府應當給予投資者一定的政策保證，一方面確保他們的合法經(jīng)濟利益，另一方面給予他們獲得政府支持的信號，無疑給投資者注入了一劑強心藥。目前，國際上較常用的政府保證形式包括：（經(jīng)營期限保證）、產(chǎn)品購買保證、限制競爭保證、價格調(diào)整保證、收益保證、外匯匯兌保證、稅收減免保證和土地租賃保證等。其中特許權(quán)期保證、土地租賃保證、限制競爭保證、價格調(diào)整保證、產(chǎn)品購買保證在我國使用比較廣泛，很多項目政府都在特許權(quán)協(xié)議中提供了這些保證。而收益保證、稅收減免這兩種有利保證政府一直在謹慎利用，下文中我們主要介紹上述兩種保證。

2.1 收益保證：追求高投資回報率向來是投資者參與BOT 項目建設的原動力，最大化的追求利潤，是私有資本擁有者投資公共基礎(chǔ)建設的根本原因，面對著BOT 的巨大收入風險，政府給予一定的收益保證，對投資者是最大的吸引點。提供一定的收益保證也是投資者在特許權(quán)協(xié)議中要求政府提供的，但是針對我國目前的政策來看，我國為了規(guī)避風險，不主張?zhí)峁┦找媛史矫娴谋ＷC，《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項目的通知》第三條規(guī)定：“項目公司也要承擔投融資、建造、采購、運營、維護等方面的風險，政府不提供固定投資回報率的保證”，這在一定程度上減少了投資者的信心，影響B(tài)OT 的發(fā)展。因此在實踐中，我們應當合理的為投資者提供一定收益率的保證，雖然上述通知中，不提供固定的投資回報率，政府可以通過國際上較為通用的收益保證的方法，即浮動比率式，政府通過經(jīng)濟預估與測評，確定一個收益回報率的上限和下限，在低于下限時，由政府補足，而高于上限部分則歸政府與投資者共同分配。

2.2 稅收減免保證：稅收減免保證也是國際上比較通用的一種政策優(yōu)惠，我國投資者進行BOT 項目的建設和經(jīng)營期間，主要征收所得稅、營業(yè)稅、關(guān)稅等多種稅種。但BOT 項目的投資大，資金規(guī)模大，回收現(xiàn)金流也大，即應稅行為的基數(shù)都超過了一般的投資行為，如果東道國政府對BOT 項目實行高稅率,投資者的利潤空間將會大大減小，從而影響投資積極性。因此，適當?shù)亩愂諟p免政策在BOT過程中，可以減少投資者的負擔，增加私有資本者的投資BOT 的信心。由于我國地方政府并沒有權(quán)力決定減稅和免稅，無權(quán)做出稅收減免的政策的保證，必須由國務院授權(quán)決定，這也就增加了地方政府給予投資者一定稅收減免的難度。所以給予地方政府在BOT 過程中，一定限度減免稅收的權(quán)利，也是利于BOT 發(fā)展的一項有力舉措。

3 開放的金融市場

BOT 資金投入大，光靠私營業(yè)主的自有資本沒有能力啟動大規(guī)模的BOT 項目。發(fā)起人股本投入的比例一般在10%～30%的范圍內(nèi)浮動，剩余部分通過多種方式籌集，主要包括信貸融資、證券融資。如果不能順利融資，BOT 項目必然在初期就夭折，巨額融資風險也降低了私有資本者投入BOT 的積極性。為了BOT 能夠更加有效率的融資，以良性的資金結(jié)構(gòu)實現(xiàn)BOT 的建設，我國應該加快建設并不完善的金融市場。

3.1 信貸融資。項目發(fā)起人在與政府簽署了特許權(quán)協(xié)議以后，以新組建的項目公司作為抵押基礎(chǔ)，向一些商業(yè)銀行、出口信貸機構(gòu)、國際財團借貸。貸款者保留無追索或者有限追授權(quán)。在無追索項目融資中，項目只需向項目公司注入一定比列的股本資金，并不以自身的資產(chǎn)來保證項目公司貸款的償還。貸款人僅可以在項目進行期對發(fā)起人進行追索，當項目未能完工以失敗告終或是項目在經(jīng)營過程中無法產(chǎn)生足夠的現(xiàn)金流量時，項目發(fā)起人僅僅以項目為最大限度作為債務責任；在有限追索的項目融資中，貸款人的追索權(quán)往往也在時間、對象和數(shù)量上具有一定限制，從而項目風險的承擔都從項目發(fā)起人的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到項目資產(chǎn)借貸者身上。

3.2 證券融資。同樣是項目發(fā)起人發(fā)起項目之后，在得到了政府的特許權(quán)協(xié)議以后，通過金融中介機構(gòu)，以項目和項目運營后得到的收益為基礎(chǔ)，向市場上發(fā)售有價證券，主要包括股票和債券。購入有價證券的單位或者個人，獲得有價證券所代表的財產(chǎn)所有權(quán)、收益權(quán)或債權(quán)。證券持有者若要收回投資，可以通過市場將證券轉(zhuǎn)讓給其他投資者。證券可以不斷地轉(zhuǎn)讓流通，在保證購買者可以靈活投資的同時，BOT 發(fā)起人也可以長期獲得市場上的流動資金。

3.3 對比兩種融資方式，信貸融資和證券融資，證券融資具有強大的市場性，證券融資開放面對的是所有剩余資金的單位和個人，而信貸融資只針對資金十分充沛的商業(yè)銀行，國際財團。隨著發(fā)展的需要，基礎(chǔ)建設逐年增大，商業(yè)銀行大規(guī)模的提供BOT 資金，已經(jīng)呈現(xiàn)乏力狀況，因此對項目的選擇要求更加嚴格。而相對的是，BOT 發(fā)起人，在通過證券中介結(jié)構(gòu)對項目的評級以后，能夠更加公平的得到社會資金，并且資金量更加充足廣泛。另一方面，信貸融資對于借貸者商業(yè)銀行來說，承擔了巨大的風險，尤其是若保證無追索權(quán)，BOT 的主要投資風險主要由借貸機構(gòu)承擔，巨大的風險必然需要高額的利潤作為回報，所以BOT 的信貸融資的利潤分配，也會使發(fā)起人降低投資的積極性。而在證券借貸中，通過發(fā)售證券，把BOT 風險分攤到每個持有證券的人手中，有價證券可以在市場上流通，也降低了每個購買證券人的風險。證券中介結(jié)構(gòu)還可以根據(jù)項目的信用，專業(yè)的分析不同的發(fā)行方式以及所對應的不同利率、不同的發(fā)行價格。證券投資對于BOT 投資者來說，利益的分配更加透明公平。綜上所述，證券融資相比于信貸融資更加靈活、公平、高效率，受政治影響小。

但證券融資需要高度發(fā)達成熟的金融市場，相較于發(fā)達國家已經(jīng)廣泛的采用了證券融資，我國大部分還在使用信貸融資。政府為了吸引BOT 投資者們，應該加快完善金融市場，使金融市場更加透明高效率，有助于BOT 投資者能夠早日實現(xiàn)證券融資。

4 小結(jié)

在當今中國，經(jīng)濟發(fā)展依然強勁，同樣配套經(jīng)濟的基礎(chǔ)建設規(guī)模也亟待提高，而過去的建設模式，已經(jīng)與社會發(fā)展的步伐不匹配。BOT 為基礎(chǔ)建設提供了新模式，它更加高效、透明，對于政府及整個國家的發(fā)展都有莫大的助力作用。而面對BOT 市場，并不被私營資本積極接受，政府也一直在各個方面調(diào)整自己，包括法律、政策、金融。相信經(jīng)過合理規(guī)范政府職能，開創(chuàng)BOT 新思路，更多的私有資本持有者會更加踴躍的投入到BOT 建設中來。

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