城鎮(zhèn)化進程中林區(qū)土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)及保障措施——以伊春市調(diào)查為例

馬長鳳，安增龍，姚增福

（1.黑龍江八一農(nóng)墾大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，大慶 163319；2.湖南科技學(xué)院經(jīng)濟與管理系）

根據(jù)中外城鎮(zhèn)化的歷史可知，土地是農(nóng)村經(jīng)濟制度中最基本的問題，是農(nóng)業(yè)發(fā)展最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本的生活保障，土地問題是解決三農(nóng)問題的核心和基礎(chǔ)[1]。隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大量占用耕地，人均耕地呈逐年減少趨勢，為確保我國糧食安全，保護耕地的任務(wù)相當(dāng)艱巨[2]。土地資源的合理利用是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的關(guān)鍵因素，而土地的流轉(zhuǎn)在很大程度上影響著土地利用的效率進而影響城鎮(zhèn)化的水平和質(zhì)量[3]。黨的十八屆三中全會《決定》中明確提出，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保職能。今后一段時期，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作中的重要要求是：進一步完善農(nóng)民同土地的關(guān)系，加強維護農(nóng)民土地權(quán)益，突出保護土地使用權(quán)作為農(nóng)民的用益物權(quán)，努力擴展農(nóng)地的生產(chǎn)經(jīng)營功能，扎實推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展。伊春市是我國典型的以本地區(qū)礦產(chǎn)、森林等自然資源開采、加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的林業(yè)資源型城市，是國家重要木材的生產(chǎn)基地，為了更好地貫徹黨的十八屆三中全會精神，有必要認(rèn)真全面地對伊春林區(qū)土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀進行分析，找到切實存在的問題，以及相應(yīng)的對策和措施，促進伊春林區(qū)土地流轉(zhuǎn)的快速發(fā)展，加快城鎮(zhèn)化水平。

1 林區(qū)伊春市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

近年來，隨著農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移步伐的加快，農(nóng)村耕地可供流轉(zhuǎn)的面積空間呈現(xiàn)出來并逐漸擴大，同時，農(nóng)民專業(yè)合作社組建、場縣共建等工作的開展，也進一步助推了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的快速鋪開。伊春市現(xiàn)有村級耕地135 934.013 hm2，進行流轉(zhuǎn)的面積達到23 266.783 hm2，比2011年末增長36.3%，其中以轉(zhuǎn)包方式流轉(zhuǎn) 14 200.071 hm2，出租方式流轉(zhuǎn)8 866.711 hm2，股份合作、轉(zhuǎn)讓等方式合計流轉(zhuǎn)200.001 hm2；從土地流向看，以流入農(nóng)戶為主，轉(zhuǎn)入合作社、企業(yè)等其他主體的比重接近40%；從轉(zhuǎn)出土地用途看，基本仍用于糧食作物種植，同時，沒有用于非農(nóng)建設(shè)的情況發(fā)生。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的逐步推開，在增加農(nóng)民的收入的同時，也促進了土地規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展和區(qū)域種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整，并呈現(xiàn)出以下特點：

1.1 流轉(zhuǎn)數(shù)量大幅增加，增長速度顯著加快

據(jù)統(tǒng)計，2005年，全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總量為3 600.018 hm2，2008年增長到 4 791.624 hm2，2010年增長到6 466.699 hm2，截至2012年11月初，流轉(zhuǎn)總量達到23 266.783 hm2；2005~2008年，土地流轉(zhuǎn)的年均增速為9.9%，2008~2010年，土地流轉(zhuǎn)的年均增速為16.2%，2010~2012年，年均增速為89.7%，流轉(zhuǎn)面積增長速度呈現(xiàn)出不斷加快的趨勢。

圖1 伊春市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積增長情況示意圖Fig.1 Growth of the rural land circulation area in Yichun

1.2 流轉(zhuǎn)空間范圍有所突破

土地流轉(zhuǎn)初期，不僅流轉(zhuǎn)的數(shù)量較少，而且流轉(zhuǎn)范圍基本局限于村屯內(nèi)部的農(nóng)戶之間，隨著各級政府加強對土地流轉(zhuǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，以及手機、網(wǎng)絡(luò)等信息獲取渠道的拓寬，從2005年開始，流轉(zhuǎn)的空間范圍逐步覆蓋到村外、鄉(xiāng)外，后期場縣共建等工作的啟動，更是將流轉(zhuǎn)范圍進一步擴大到縣（區(qū)）之外，延伸到更為廣闊的空間。

1.3 流轉(zhuǎn)主體呈現(xiàn)多元化趨勢

經(jīng)過幾年的快速發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)主體的體系逐漸成熟，參與土地流轉(zhuǎn)的主體已由起初單一的普通農(nóng)戶，轉(zhuǎn)向集普通農(nóng)戶、種植大戶、企業(yè)、合作社、農(nóng)場等不同主體組成的多元化格局發(fā)展。

2 林區(qū)土地流轉(zhuǎn)過程中凸顯的問題

幾年來，雖然全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)了較快發(fā)展，但現(xiàn)在流轉(zhuǎn)總量僅占全市耕地總量的17.1%，流轉(zhuǎn)比例仍有待提高，同時，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作中也存在一些不容忽視的問題，需要在今后的工作中加以注意、重視、規(guī)范和引導(dǎo)，以促進土地流轉(zhuǎn)工作的健康、快速、有序發(fā)展。

2.1 自發(fā)流轉(zhuǎn)的多，有組織流轉(zhuǎn)的少

到目前為止，村級土地流轉(zhuǎn)90%以上，仍處于農(nóng)戶間自發(fā)流轉(zhuǎn)的狀態(tài)，有組織、有計劃、導(dǎo)向性的流轉(zhuǎn)比例偏小。

2.2 不簽合同的多，簽訂合同的少

目前，農(nóng)民之間進行土地流轉(zhuǎn)，多數(shù)沒有簽訂規(guī)范的書面流轉(zhuǎn)合同，部分只進行了口頭約定，這也是導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛上訪高發(fā)和發(fā)生時難調(diào)解、難裁定、難處理的重要原因。以2012年為例，市本級所轄12個區(qū)中，只有南岔、伊春和五營等3個區(qū)對進行流轉(zhuǎn)的土地，簽訂了流轉(zhuǎn)合同，而且其中個別區(qū)簽訂流轉(zhuǎn)合同的土地面積還不足流轉(zhuǎn)總量的10%。

2.3 零星流轉(zhuǎn)的多，大量流轉(zhuǎn)的少

受資金、供求信息、流轉(zhuǎn)方式等多重因素的影響，目前，就單個流轉(zhuǎn)主體而言，無論轉(zhuǎn)出的面積，還是轉(zhuǎn)入的面積，流轉(zhuǎn)數(shù)量多在幾畝到十幾畝，為此，在全市流轉(zhuǎn)總量近23 333.45 hm2的情況下，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的土地面積尚不足4 666.69 hm2。

2.4 短期流轉(zhuǎn)多，中長期流轉(zhuǎn)少

從統(tǒng)計結(jié)果看，全市流轉(zhuǎn)土地中，流轉(zhuǎn)期限在3年以內(nèi)的達到94%，其中流轉(zhuǎn)期限為1年的達到77.5%。短期流轉(zhuǎn)必然導(dǎo)致短期行為，因為從客觀上看，承包者如果進行地力養(yǎng)護投入，則分期攤銷成本偏高，導(dǎo)致利潤降低，從而造成主觀上不僅不愿意進行投入，甚至進行掠奪式開發(fā)等行為，導(dǎo)致土地質(zhì)量下降，陷入惡性循環(huán)。

2.5 以轉(zhuǎn)包方式流轉(zhuǎn)的多，以其他方式流轉(zhuǎn)的少

全市60%以上的流轉(zhuǎn)土地，是以農(nóng)戶間的轉(zhuǎn)包方式進行的，流轉(zhuǎn)方式的單一也相對限制了規(guī)模經(jīng)營主體的形成和土地流轉(zhuǎn)的進一步增長。

2.6 地域間流轉(zhuǎn)發(fā)展步伐不均衡

從全市來看，縣域流轉(zhuǎn)比例高于市本級，縣域內(nèi)部鐵力高于嘉蔭。以實際流轉(zhuǎn)面積占實有耕地面積的比例，計算土地流轉(zhuǎn)率，縣域達到18.1%，市本級為6.9%；鐵力市為22.1%，嘉蔭縣為16%。此外，市本級還存在個別區(qū)的土地流轉(zhuǎn)處于空白狀態(tài)。

2.7 土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系發(fā)展相對滯后

目前，全市的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系功能還不夠完善，不能有效地整合發(fā)布連接供求雙方的流轉(zhuǎn)信息，為引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)行為服務(wù)，這不僅相對降低了土地流轉(zhuǎn)的效率，而且也不能有效消除流轉(zhuǎn)糾紛發(fā)生的隱患。

3 林區(qū)土地流轉(zhuǎn)深層次制約因素分析

3.1 農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的影響

農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移充不充分，轉(zhuǎn)移后的收入來源穩(wěn)不穩(wěn)定，直接關(guān)乎農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的成敗。只有當(dāng)?shù)剞r(nóng)村富余勞動力從土地上充分、穩(wěn)定地轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的生命力才會長久。近年來，全市農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移速度明顯加快，2011年末轉(zhuǎn)移總?cè)藬?shù)達到37 228人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?3.2%，比2005年轉(zhuǎn)移的23 493人增長了58.5%，農(nóng)民人均工資性收入達到1 767.1元，比2005年凈增1 108.1元，其間農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)對農(nóng)民增收的貢獻率達到29.2%，轉(zhuǎn)移勞動力的務(wù)工收入已成為農(nóng)民增收的重要來源，說明農(nóng)民離開農(nóng)業(yè)謀發(fā)展、放開手腳創(chuàng)業(yè)增收的意識已經(jīng)逐步形成。

3.2 農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展水平的影響

據(jù)調(diào)查，2005年全市共有各類大小農(nóng)機具22 239臺套，其中，大中型拖拉機3 820臺，小型拖拉機17 958臺，收割機461臺，全市機耕面積占耕地總面積的92.9%；到2011年末，各類大小農(nóng)機具25 250臺套，其中，大中型拖拉機15 734臺，小型拖拉機8 978臺，收割機538臺，全市機耕面積達到占耕地總面積的98.3%。農(nóng)業(yè)機械化水平的提高和社會服務(wù)能力的增強，使農(nóng)村勞動力進一步得到解放，相對地加速了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進程。

3.3 農(nóng)業(yè)比較效益變化的影響

農(nóng)村稅改之前，農(nóng)產(chǎn)品價格普遍偏低，生產(chǎn)成本相對較高，農(nóng)業(yè)比較效益低下，阻滯了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展。近年來，隨著中央一系列惠農(nóng)政策的實施以及農(nóng)村經(jīng)濟的不斷發(fā)展，農(nóng)民種田收益日趨回升，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格也逐步提高，土地流轉(zhuǎn)總體狀況發(fā)生改觀，由最初的“無償”甚至“負(fù)償”轉(zhuǎn)為“有償”。如目前，鐵力市每畝水田年租金一般達到600～800元，市本級大田每畝年租金也達到了200～300元。

4 加快林區(qū)土地流轉(zhuǎn)的對策和建議

4.1 適時出臺各類政策，鼓勵引導(dǎo)流轉(zhuǎn)發(fā)展

一是實施階段性普惠政策。在短期內(nèi)，為鼓勵農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)，可以按照普惠的方式，實行流轉(zhuǎn)就補的政策。二是實施級差補貼政策。即按照流轉(zhuǎn)數(shù)量規(guī)模，實行分層次的補貼標(biāo)準(zhǔn)，對于流轉(zhuǎn)數(shù)量較少的，可以較低的金額標(biāo)準(zhǔn)進行補貼，對于進行大量流轉(zhuǎn)的，實行高位的補貼標(biāo)準(zhǔn)。三是實施專項補貼政策。即對于能夠向特定主體流轉(zhuǎn)土地，或取得轉(zhuǎn)包土地后，能按照當(dāng)?shù)胤N植結(jié)構(gòu)調(diào)整的總體要求，種植特定品種的流轉(zhuǎn)主體，給予專項的流轉(zhuǎn)補貼。

4.2 鞏固提高勞轉(zhuǎn)成果，努力實現(xiàn)雙轉(zhuǎn)并進

一是繼續(xù)發(fā)掘農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的潛力，讓更多從機械化生產(chǎn)中解放出來的勞動力走出去，并能走向更廣闊的就業(yè)領(lǐng)域；二是提高轉(zhuǎn)移的質(zhì)量，讓轉(zhuǎn)出的勞動力能夠穩(wěn)定就業(yè)，能夠獲得更多的收入，提高農(nóng)民走出土地的信心，也為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造更大的空間。

4.3 跟進土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)，盡快開展試點工作

流轉(zhuǎn)服務(wù)要集農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)與村集體土地資源發(fā)包于一體，當(dāng)前可以流轉(zhuǎn)供求信息服務(wù)、流轉(zhuǎn)合同指導(dǎo)兩項內(nèi)容為主，以后隨工作發(fā)展，及時調(diào)整服務(wù)項目。對于供求信息服務(wù)，應(yīng)統(tǒng)計形成土地流轉(zhuǎn)信息庫，并搭建流轉(zhuǎn)信息發(fā)布平臺，解決想發(fā)包的發(fā)不出，想承包的包不到的問題，進一步提高流轉(zhuǎn)效率；對于合同指導(dǎo)，重點對合同要件進行把關(guān)，防止要件缺失或模糊，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，減少土地糾紛的發(fā)生。

4.4 探索建立“土地銀行”，豐富流轉(zhuǎn)方式

參照成都模式，開展農(nóng)村土地銀行試建工作，引導(dǎo)農(nóng)民自愿將土地承包經(jīng)營權(quán)存入“土地銀行”，收取存入“利息”，“土地銀行”將土地劃塊后分類整合，貸給愿意按照“土地銀行”要求進行種植的農(nóng)戶，從而在加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)的同時，實現(xiàn)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整和土地規(guī)?；?、集約化經(jīng)營等社會綜合效益，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

4.5 入股合作社，共同發(fā)展分享股息

結(jié)合農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展，引導(dǎo)更多的農(nóng)民以合作入股的方式，將土地轉(zhuǎn)入各類農(nóng)民專業(yè)合作社，在享有合作社資源、信息、技術(shù)，提高土地自身經(jīng)營收益的同時，額外還能獲取股份分紅，進一步增加農(nóng)民收入。

5 結(jié)論與啟示

通過上面的論述可以發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進程中所存在的問題主要是圍繞著剩余勞動力和土地利用產(chǎn)生的，關(guān)鍵是現(xiàn)有的土地使用權(quán)過于分散，已不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化的需要[4]。中國城鎮(zhèn)化發(fā)展與農(nóng)村土地制度變革緊密相關(guān)，城鎮(zhèn)化發(fā)展來自農(nóng)村的推力主要是土地制度變革對農(nóng)村生產(chǎn)力的解放[5]。切實保護土地資源，提高土地利用效率，真正將土地流轉(zhuǎn)的主體回歸為農(nóng)民，尊重農(nóng)民的權(quán)利和意愿，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中節(jié)制資本，促進農(nóng)民合作社的發(fā)展，提高農(nóng)民的組織化程度，將資本下鄉(xiāng)和合作社限定在為農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的領(lǐng)域[6-7]。這些要求在土地流轉(zhuǎn)的過程中應(yīng)該做到以下幾點：

5.1 確保耕地性質(zhì)和用途不變

隨著土地流轉(zhuǎn)發(fā)展的不斷深入，參與土地流轉(zhuǎn)的主體日趨多元，為此，要切實提高警惕，與相關(guān)部門密切配合，加強對流轉(zhuǎn)土地用途的監(jiān)督，防止流轉(zhuǎn)的土地被用于工業(yè)、旅游開發(fā)等農(nóng)地他用現(xiàn)象的發(fā)生。

5.2 多措并舉，但應(yīng)避免行政強制

可以結(jié)合以往工作實踐和當(dāng)前實際情況，調(diào)研創(chuàng)新，綜合運用多種益于加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的方式方法，但要以充分尊重農(nóng)民自身的意愿為前提，做到引導(dǎo)不強迫，避免行政推進，侵害農(nóng)民合法權(quán)益。

5.3 流轉(zhuǎn)的“質(zhì)”與“量”要并行

在大力引導(dǎo)增加土地流轉(zhuǎn)數(shù)量的同時，要切實把流轉(zhuǎn)服務(wù)提上日程，以主動、全面的服務(wù)，來提高流轉(zhuǎn)的規(guī)范化程度，從源頭上減少流轉(zhuǎn)糾紛，真正做到為農(nóng)民增加收入，減少煩惱。

［1］ 解秀玲.城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村土地市場化流轉(zhuǎn)的對策思考—基于大連全域城市化中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的調(diào)查［J］.前沿，2012（12）：13-14.

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