我國公務員勝任素質建設的制度探索

劉蘭華

（華東師范大學政治系，上海，200241）

我國公務員勝任素質建設的制度探索

劉蘭華

（華東師范大學政治系，上海，200241）

公務人員的素質與能力是任何一個效能型政府獲得內動力的根本途徑，對于政府管理機制的優(yōu)化，降低政府管理成本，提升政府形象都有著極其重要的作用和意義。在各個國家的行政改革中，都將提升政府公務員勝任素質作為改革的重要目標。本文介紹了勝任素質研究的理論模型以及美國、英國、澳大利亞、加拿大、新西蘭等國的公務員勝任素質模型建設的實踐，結合中國政府公共管理的需要以及公務員素質的現狀，對我國公務員勝任素質模型進行了探索，并從公務員的職位分析與管理、考試錄用、績效考核、職務晉升以及公開選拔等方面進行制度探索，以保證公務員勝任素質的價值取向落到實處。

公務員；素質模型；行政能力；人事制度

一、引言

公共行政系統(tǒng)的高效運行，離不開包括領導者在內的公務員群體素質的優(yōu)化和能力的提升。聯合國人類發(fā)展研究報告指出：“在新經濟和全球化的條件下，決定各國發(fā)展的因素是國民素質，而對廣大發(fā)展中國家來說，公務員的素質和勝任能力尤其重要”。在目前中國的公共行政管理中，公務員勝任素質缺失已經成為制約公共管理活動的短板，并在一定程度上阻礙了和諧社會的構建與經濟社會的平衡發(fā)展。在目前公務員的素質管理中主要存在著以下現象：第一，對公務員素質管理的重要性認識不足，人力資源還停留在管人、控制人的階段，勝任素質管理缺乏應有的基礎，只能停留在口號層面。第二，公務員素質建設缺少可操作性的系統(tǒng)性規(guī)劃。某種意義上說，目前的公務員素質建設還是“供給制”而非“需求制”，而公務員自身對其素質提升的方向與途徑可能有更確切的認識。第三，缺乏勝任素質管理的體制和機制環(huán)境，仍然存在著明顯的傳統(tǒng)管理色彩。第四，公務人員服務、回應意識不足，提升素質動力不強。主要表現在人治與法治的碰撞，以言代法、以權壓法、執(zhí)法犯法的現象還在一定范圍內存在。由于各方面的原因，才出現了一定程度的公務員行為失范現象。這些官場現象反映出，在我國公共部門中，公務人員的服務意識、回應社會、民眾需求的意識都有所不足，自然提升自我勝任素質的需求也不足，這與社會對政府的基本要求存在差距。因此，提高公務員勝任素質是形成政府效能的內在動力和首要環(huán)節(jié)。

二、勝任素質的理論與國外實踐

（一）素質概念及其理論模型

素質是素質模型的核心概念，國內學者也將其稱為“能力、勝任力”、“資質”、“才干”等，是驅動組織成員產生優(yōu)秀工作績效的各種個性特征的集合，它反映的是可以通過不同方式表現出來的員工的知識、技能、個性與驅動力等。素質是判斷一個人能否勝任某項工作的起點，是決定并區(qū)別績效差異的個人特征。素質模型也因此被稱為“能力模型”、“勝任力模型”。美國著名心理學家麥克利蘭被稱為素質理論和實證研究的開創(chuàng)性人物。他在《重要是的是個人能力而不是智力》一文中把直接影響工作績效的個人條件和行為特征稱為勝任力。［1］勝任力是指能將某一工作中有卓越成就者與普通者區(qū)分開來的個人的深層次特征，它可以是動機、特質、自我形象、態(tài)度或價值觀、某領域知識、認知或行為技能等任何可以被可靠測量或計數的并且能顯著區(qū)分優(yōu)秀與一般績效的個體特征。麥克利蘭經過研究提煉并形成了21項通用素質要項，并將21項素質要項劃分為6個具體的素質族，同時依據每個素質族中對行為與績效差異產生影響的顯著程度劃分為2～5項具體的素質。6個素質族及其包含的具體素質如下：（1）管理族，包括團隊合作、培養(yǎng)人才、監(jiān)控能力、領導能力等；（2）認知族，包括演繹思維、歸納思維、專業(yè)知識與技能等；（3）自我概念族，包括自信等；（4）影響力族，包括影響力、關系建立等；（5）目標與行動族，包括成就導向、主動性、信息收集等；（6）幫助與服務族，包括人際理解力、客戶服務等。而美國學者理查德·博亞茲（Richard Boyatzis1982）則使人們廣泛認識到領導者的素質是導致高績效的一種潛在特質，并開發(fā)出了著名的素質洋蔥頭模型。所謂素質洋蔥模型，是把勝任素質由內到外概括為層層包裹的結構，最核心的是動機，然后向外依次展開為個性、自我形象與價值觀、社會角色、態(tài)度、知識、技能。越向外層，越易于培養(yǎng)和評價；越向內層，越難以評價和習得。［1］

而美國學者萊爾.M.斯潘塞和塞尼.M.斯潘塞認為，素質是在工作或生活中產生高效率或高績效所必需的人的潛在特征。同時，只有當這種特征能夠在現實中帶來可衡量的成果時，才稱之為素質。為此他們提出了領導者素質的“冰山模型”?！氨侥Ｐ汀闭J為領導者的素質可以分為浮在水面上的素質與潛在水下的素質兩類，浮在水面上的素質易于察覺與測量，而水下的素質則是看不到的，并且越往下隱藏越深。它們相對不容易被觀察和測量，也難以改變和評價，是區(qū)分績效優(yōu)異者和平庸者的關鍵因素，被稱之為鑒別性素質（Different Competence），職位越高，鑒別性素質的作用比例越大。［2］整座“冰山”從上到下分別是：技能與知識、角色定位與價值觀、自我認知、品質與動機等五個領域，它們也就是構成領導者素質的核心要素。其中，技能與知識屬于水上的部分，其他則屬于水下部分。相對于知識和技能而言，鑒別性素質不容易被觀察和測量，也難于改變和評價，這部分素質很難通過后天的培訓得以形成

（二）公務員勝任素質框架的國外實踐

20世紀90年代中后期以來，由于素質模型理論的流行以及所面臨21世紀的管理挑戰(zhàn)，尤其是經濟全球化趨勢的不斷加強，各個國家都主動進行了公共行政改革，其中提升政府勝任能力是這場改革的重要目標。這場改革影響深遠，以至于被歸納為“財政壓力是最初原動力，經濟信息化是內在推動力，經濟全球化是外在壓力”。而作為改革重要一環(huán)的公務員勝任素質管理引起改革各國的普遍重視。西方國家及一些發(fā)展中國家公務員素質指標體系，公務員素質模型的建立，不僅體現了“能力本位”的要求，增強了人—職位—組織的匹配程度，也為公務員的錄用甄選、績效管理、職位發(fā)展、培訓開發(fā)等流程提供了客觀的依據。

早在1993年，美國就制定了涵蓋各層級公務員的素質框架，又稱為能力框架。該能力框架包括口頭表達能力、書面表達能力、解決問題能力、示范能力、人際溝通能力、自我肯定能力、應變能力、判斷能力以及技術應用能力等9項能力，這是所有公務員都必須具備的能力，該框架還區(qū)分了不同層級公務員分別應當具備的若干能力。2003年，在小布什政府的“總統(tǒng)改革議題”中，又專門制定了新的高級公務員素質框架。該框架把美國高級公務員所應具備的能力劃分為五個方面，即領導變革的能力、領導他人的能力、成果驅動能力、業(yè)務管理能力、合作溝通能力?？蚣苓€對這五種能力的考核指標進行了界定。

1999年，英國公務員學院提出了高級公務員9項能力標準，包括領導能力、戰(zhàn)略規(guī)劃能力、完成工作任務的能力、管理人力資源的能力、溝通能力、管理財務及其他資源的能力、個人能力、創(chuàng)造力和判斷力、專業(yè)知識和業(yè)務能力等。2005年，英國政府開始實施基于PSG勝任力框架的公務員能力建設戰(zhàn)略行動，并于2008年以PSG勝任力框架為基礎，制定了公務員能力建設的推進戰(zhàn)略及具體舉措。PSG勝任力框架由四個能力維度組成，即領導力、核心技能、專業(yè)技能以及廣泛的經驗，并形成了一個網絡化的勝任力框架。

2004年，澳大利亞頒布了高級公務員素質框架，將高級公務員應當具備的素質概括為：實現成果、培育高生產力的工作關系、形成戰(zhàn)略思考、與相關的人和事溝通、示范個人的進取和正直感等5項素質，該模型對每項素質的考核指標進行了詳細界定。實現成果包括：創(chuàng)建組織能力和回應公眾需要的能力、集合專業(yè)技能的能力、把我實施變化，處理不確定事件的能力、確定結果，并傳達既定目標的能力；形成多元工作關系能力包括：培育內部和外部合作關系能力、促進合作與外部關系能力、重視個體差異和多元化的能力、引領、指導和發(fā)展下屬的能力；戰(zhàn)略思考能力包括：激發(fā)下屬對目標和方向的靈感的能力、用戰(zhàn)略眼觀關注問題的能力、利用信息和機遇的能力、體現公正、智慧和共識的能力；與相關人和事溝通的能力包括：與人清晰交流的能力、傾聽、理解和適應不同聽眾的能力；示范激勵和正直感包括：證明公務員的專業(yè)性和正直感的行為。

此外，加拿大政府曾于1998年制定過《公務員領導素質模型》，經過更新和簡化，2005年頒布了《公務員關鍵領導素質模型》，以及與關鍵領導素質相關的有效行為和無效行為。新西蘭國家公務員委員會也于2004年頒布了《新西蘭公務員通用和特定素質》，將公務員的素質概括為：通過合作成就政府整體目標、以服務精神服務于公眾與社會、以正直而道德的言行維護政府的公信力、按照公共服務框架以及法律規(guī)定和機構職能履行職責，分別規(guī)定了各素質要素之于普通人員、團隊領導和基層管理者以及中高級管理者三個層次的不同要求。新西蘭還頒布了高級公務員素質模型。政府機構可以根據國家制定的公務員通用素質模型制定本機構的素質模型。

三、我國構建公務員勝任素質框架的探索

我國人事部門曾在2003年11月頒布了《國家公務員通用能力標準框架（試行）》，提出了國家公務員的九項通用能力。即政治鑒別能力、依法行政能力、公共服務能力、調查研究能力、學習能力、溝通協(xié)調能力、創(chuàng)新能力、應對突發(fā)事件能力和心理調適能力。這一框架規(guī)定了公務員隊伍的普遍通用能力，具有一定的指導作用。但對這些通用能力的抽象性說明使其難以發(fā)揮對公務員能力建設的指導作用，尤其是對基于不同工作領域和工作性質差異的公務員的專業(yè)技能缺乏框架標準。祁光華從平衡計分卡、政府回應、知識管理和六西格瑪管理的角度，通過問卷調查的方法，開發(fā)出了我國公務員勝任素質框架。該框架區(qū)分了領導類公務員和非領導類公務員的勝任素質。［4］

（一）非領導類公務員勝任素質框架

1．高層非領導類公務員應具備戰(zhàn)略視野。2.高層和中層非領導類公務員應具備政治鑒別能力、公共關系能力和公共財政。3.中層和基層非領導類公務員應具備執(zhí)行能力、快速回應能力和技術應用能力。4.高中基層非領導公務員都應具備廉潔、專業(yè)知識、學習能力、分析能力、公共服務意識、調查研究能力、溝通協(xié)調能力、心理調適能力、依法行政能力、團隊建設能力、基層工作經驗、時間管理能力、口頭與書面表達能力。

（二）領導類公務員勝任素質框架

1.高層領導類公務員應具備戰(zhàn)略視野和文化建設能力、動態(tài)思考能力。2.高層和中層領導類公務員應具備政治鑒別力、公共服務能力、公共財政意識、變革推動力和戰(zhàn)略管理能力、創(chuàng)新能力。3.中層和基層領導類公務員應該具備的勝任能力與非領導類類同。4.高中基層領導類公務員都應該具備的勝任能力除了非領導類公務員的十三點之外，還應具備決策能力、用人能力、授權能力、激勵下屬能力、團隊建設能力以及對各種利益關系的平衡能力。

四、提升公務員勝任素質的制度探索

提升公務員勝任素質的核心之一就是在干部的選拔任用環(huán)節(jié)體現和落實勝任素質的價值取向。緊緊抓住公務員職位分析、錄用、考核、晉升、薪酬、培訓等環(huán)節(jié)，更新觀念、完善法規(guī)、創(chuàng)新機制、系統(tǒng)改進，形成有利于具備優(yōu)秀勝任素質的高素質公務人員成長和發(fā)揮作用的制度環(huán)境與社會氛圍，推動政府部門整體核心能力的提高。為此，可以從以下幾個方面著手：

（一）完善我國公務員職位分析與管理

公共部門職位分析是公共部門人力資源管理的基礎，也是公務員勝任素質建設的根基。勝任素質研究的路徑之一就是以工作分析為基礎的勝任素質，分析完成崗位職責所應具備的知識和技能。所以，從勝任素質管理角度而言，只有對公務員職位進行分析，才能回答擬錄用之人應具備什么樣的勝任素質，應把公務員培養(yǎng)成為具備什么樣勝任素質的人，應提拔具有哪些方面勝任素質的人等一系列問題。完善的公務員職位分類制度為公務員勝任素質建設提供了所必須的基礎。從目前我國職位分析的實際情況來看，需要從以下幾個方面進行完善：

1.增設違規(guī)懲罰條款，完善職位管理法規(guī)。不能僅僅滿足于機構編制條例、職位分類管理辦法對職位管理的倡議性規(guī)范，必須增加懲罰性條款，讓不執(zhí)行條例和辦法的機關和個人承擔相應的責任。這樣，對職位的管理才有了強有力的法律后盾和支持。2.劃撥專項資金，對所有公務員職位進行專業(yè)化分析。要對公務員職位進行分析，就必須有專項的財政資金作為支持。缺乏資金的支持，職位分析這項工作就會流于形式。3.構建公務員任職資格和勝任素質。在職位分析的基礎上提出該職位的任職資格，包括學歷、知識、經驗、能力的具體要求。勝任素質除了以上的模型可借鑒外，還可以加上每個行業(yè)領域的專業(yè)知識要求，依據不同專業(yè)領域的業(yè)務需要，確定勝任素質架構中的不同權重和優(yōu)先次序。

（二）改進公務員考試錄用制度

錄用制度是公務員勝任能力管理最為重要環(huán)節(jié)。錄用人員能力的高低直接決定了整個公務員隊伍的素質狀況，同時也決定了公共部門的績效狀況和組織的未來發(fā)展。我國現行的考試錄用制度與公務人員勝任能力管理的要求尚有一定的差距，建立適應公務員勝任素質建設的考錄制度需要在以下幾個方面做出努力：1.以勝任素質測試為導向設計考試?？茖W合理的勝任能力框架必須既體現現代管理理念，又考慮未來公共部門所面臨的挑戰(zhàn)，具有可操作性。2.圍繞勝任素質的測試進一步改進錄用面試。首先，面試人員應是人力資源管理方面的專家，精通勝任素質相關知識。其次，面試應當形式多樣化、能力導向化。并充分運用現代測評測試系統(tǒng)，采用人才測評軟件，充分考察報考者的勝任素質。3.減少公務員報考中的資格限制，做到唯素質取人。需要對目前各個機關報考的限制資格條件進行梳理，對有礙于基本招錄公平的因素比如性別限制、戶籍限制等進行適當調整，為公共部門獲取優(yōu)秀人才創(chuàng)造公平的環(huán)境。4.以錄用形式多樣化彌補考錄制度的不足。在公務員招募中，可以適當加大聘任制等形式，用契約的形式確定政府機關與高素質專業(yè)性稀缺人才的法律關系，從而為具備高素質及勝任能力的人進入公務員隊伍或走上領導崗位提供暢通的渠道。進一步完善調任制度，對調任條件和調任方式進行規(guī)范。

（三）確立基于績效和潛力的職務晉升標準

職務晉升是對公職人員的最大的鼓勵，晉升的公平性直接影響到組織的管理文化和價值導向，同時也影響到公務人員工作的積極性。對公共部門來講，職位晉升也是組織繼任計劃的重要組成部分，直接關系到組織的整體核心競爭力的強弱?，F行職務晉升標準存在著諸多局限。比如公務員職務晉升時應有可操作性的能力資格要求。而我國恰恰正是缺乏可操作性的勝任能力資格要求，所以現實中職務晉升和公務員個人勝任能力的相關度不大?！叭吮M其才”、“選賢任能”、“重用老實人”等一系列用人理念是我們在選拔人才過程中的基本價值導向，但是這些價值層面的原則必須有相關的制度支撐來落實或體現。勝任素質冰山模型揭示出，勝任素質既包括水下的潛在的價值與能力，又包括水上可見的行為能力。所以，對于工作的勝任素質要求本身就是職務晉升的標準。國外高級公務員任職素質資格證書制度是一項很好的措施，值得我們借鑒。在晉升上一級職務之前，先應進行預任職務的勝任素質資格評價，符合要求則晉升，不符合者則不得晉升。本文中的勝任素質模型從幾個層面分層級、分職位對公務員勝任素質作了分析，這些勝任素質應該成為公務員職務晉升的標準。以勝任素質框架為基礎，形成我國不同級別官員的任職素質標準，建立勝任素質資格證書制度是我國干部任用邁向新臺階的必然選擇。

（四）實施績效與勝任素質并重的公務員考核體系

沒有評價就沒有管理。我國的干部考核評價制度雖然在不斷地變革與完善，但仍然存在著巨大的改進空間。1.依據考核的目的進行考核指標的區(qū)分。應依據不同的考核目標調整考核的維度和內容。以獎金發(fā)放、工資調整為目的的考核，應該單單考核績效維度，其他維度不考核，這樣可以突出獎金、薪酬的激勵作用，培養(yǎng)行政組織中的績效導向文化。而以職務晉升為目的的考核，可以對業(yè)績突出的個體進行德、能、廉的考核，以判斷其政治素養(yǎng)、勝任能力、清廉作風是否達到一個職位的要求。2.不光考核業(yè)績，還要注重其勝任素質。目前的考核內容是以業(yè)績?yōu)橹?，認為業(yè)績是是能力和態(tài)度的綜合體現，是最公平的。但是業(yè)績僅僅代表現在，并不一定代表未來。因此，在考核業(yè)績時，既要評價當前業(yè)績，還要評價個人、組織為應對未來挑戰(zhàn)做了哪些勝任素質方面的準備。3.注重對公務員的行為考察。目前的公務員考核體系中存在較多的主觀判斷指標，解決這類問題的有效途徑就是通過對行為的觀察來判斷，比如對“德”的評價，要將對“德”的主觀判斷改為對行為實施狀況的判斷。這類行為應是符合社會所提倡的道德標準要求的行為。通過這些行為發(fā)生的次數來判斷一個人的道德水準。4.通過評價提升公務員的勝任素質。應當將考核當作反思工作的契機，發(fā)現工作中需要改進的點，發(fā)現員工和組織哪方面的素質有待提升，并找出解決方案。

（五）完善競爭性選拔干部方式，提高選人用人公信度

競爭上崗制度對于推進干部工作的科學化、民主化、制度化，促進優(yōu)秀人才脫穎而出具有重要意義。但由于競爭上崗尚處于起步階段，實踐中仍存在著一些問題與不足。據一項調查顯示，有9.09%的被調查者認為公開選拔、競爭上崗是換湯不換藥，和原來的任用制度沒什么區(qū)別。有69.32%的被調查者認為是一種進步但完善的空間較大。這說明，大多數人對當前公開選拔競爭上崗制度是不滿意的。求其原因，主要是公開競爭上崗實施過程中公開度不夠，人們不了解所以想當然地認為換湯不換藥。當然，不排除有些單位的競爭上崗中存在用人的不正之風，這就又加重了人們對公開選拔競爭上崗的負面印象。所以，應重視公開選拔競爭上崗的透明度，為此，可以在競爭上崗制度的推行過程中重視候選人的任職資格，并對整個過程進行規(guī)范管理，比如對公共部門的職位進行招募分類管理，哪些職位的填充以委任為主，哪些職位的填充以內部競爭上崗為主，哪類職位的填充以社會公開選拔為主，出臺成文的制度，明確類別、明確比例，使公開選拔競爭走向規(guī)范化管理的軌道，而不僅僅憑借某些領導者的個人熱情和好惡來決定。其次，提升公開度，加大參與度；據一項調查顯示。應重視公開選拔競爭上崗的透明度，特別是讓媒體參與進來，讓民眾知曉，一方面可以減少公開選拔競爭上崗過程中的腐敗現象，另一方面，媒體和公眾的參與增加了他們對公開選拔競爭上崗的信任和知情度。最后還應增進專業(yè)化，改進選拔制度。公開選拔競爭上崗的效度有賴于選拔的專業(yè)化程度。選拔過程中的專業(yè)化，一是負責部門專業(yè)化，即應有專門的機構或部門負責公開選拔競爭上崗相關事務；二是要根據不同職位分類進行考試，依據不同職位的勝任能力要求來設計考試的內容；三是建立后備人才庫。競爭上崗中進入考察階段的候選人都是比較優(yōu)秀的。在選拔任用干部時由于職位有限，優(yōu)秀也不一定必然被任用，可以將沒能夠任用的人才納入后備人才庫，以侯用。

五、結束語

現代政府中的公務員是政府職能的踐行者，是一切政府活動的主體，同時也是政府命運的操縱者。政府所有的制度都需要由公務員來具體實施。而政府工作作風，公務員行為、職業(yè)道德等等都體現在公務員素質上。即使政府職能安排再合理，機構設置再科學，技術手段再先進，工作運行制度和程序再健全，行政支出管理制度再嚴謹，公務員制度再完善，如果不能提高公務員素質，這一切都是枉然。因此，造就一支具有較高勝任素質的公務員隊伍是解決問題的核心。公務員素質的完善與提升不光靠自身的倫理道德，還要考制度來支撐，制度建設是基礎。正如庫珀所言，一個負責任的行為是由四個方面的因素構成：不光要依靠公務員本身的素質，還需要組織制度、組織文化以及社會期待等因素的配合，用法律和制度的剛性約束來支撐素質的軟性約束，只有相關的配套制度建立起來并嚴格執(zhí)行，公務員的行為也才能體現政府與社會的主導價值觀。

［1］McClelland，D.C.Testing for Competence Rather Than for Intelligence，American Psychologist，1973，（28）:1-14.

［2］Lyle M·Spencer，Jr.and Signe M·Spencer，Competence at work. New York:John Wiley&Sons，1993.

［3］祁光華.公共部門人力資管管理新聚焦［M］.北京，新華出版社，2010.

（責任編輯 李保林）

D630.3

A

1671-0681（2014）02-0167-04

劉蘭華（1977-），女，漢族，山東聊城人，華東師范大學政治系講師，博士。

2013-11-07